lunes, 29 de octubre de 2007

LA MINISTRA DE FOMENTO Y LA RESCISIÓN DE CONTRATOS


Resulta verdaderamente preocupante la ignorancia de algunos de los máximos responsables de nuestra Administración pública o lo mal asesorados que pueden llegar a estar. Esta afirmación viene a cuento de la manifestación realizada por la Ministra de Fomento ante los problemas habidos en las obras del AVE en Cataluña, por consecuencia de los cuales anunció la rescisión del contrato con la empresa adjudicataria de las mismas. Además consideró a la empresa como responsable, junto con otras insinuaciones sobre conductas que llegarían a ser graves e, incluso, delictivas. Y la ignorancia nace de que la Ley de Contratos de las Administraciones públicas y su Reglamento no permiten una decisión como la anunciada por la Ministra sin seguir un procedimiento administrativo garantizador.

Este procedimiento es el marcado para la resolución de los contratos, posible en el caso de incumplimiento de obligaciones contractuales esenciales, tanto por parte del contratante como por parte del contratista. En todo caso, como es natural, los hechos correspondientes deben ser ciertos y comprobados y objeto de un acuerdo que exige, en el caso de propuesta de resolución de oficio por la Administración, de audiencia del contratista, informe del Servicio Jurídico y si aquél formula oposición a la propuesta de resolución, se precisa dictamen del Consejo de Estado.

Sorprendente, pues, que se anuncie una rescisión sin haber seguido estos pasos y más sorprendente aún que a los pocos días la cosa quede en agua de borrajas y se haga referencia, simplemente, a nuevas contrataciones para reforzar las obras y aumentar la seguridad.

Desde los medios de comunicación se reclamó que la empresa denunciara a la Administración ante los Tribunales de Justicia o que reaccionara públicamente ante las manifestaciones de la Ministra. Pero, además de que la empresa está sujeta al cumplimiento del proyecto, pliegos técnicos e instrucciones y dirección de la Administración, lo que puede suponer que ésta también tenga su responsabilidad, es normal que la empresa, que puede depender en buena parte de las obras públicas y de los contratos con las Administraciones públicas, siga un camino más seguro y discreto. Todo parece indicar que así ha sido y que el Gobierno ha quedado, en esta ocasión, y sin perjuicio de otros posibles acontecimientos, con el trasero al aire por la actuación de su Ministra.

martes, 23 de octubre de 2007

JUECES SIN OPOSICIÓN



El Ministro de Justicia ha lanzado a la palestra la idea de que los jueces sean seleccionados o ingresen en la Administración de Justicia, sin oposiciones, de modo que se seleccionen directamente desde la Universidades aquellos licenciados con mejores expedientes académicos. La noticia así reflejada ha producido de inmediato un sin fin de consideraciones contrarias a dicha medida. Las tertulias en los medios de comunicación han comentado la cuestión y los oyentes han manifestado las reservas que les produce. En defensa de la medida, algún tertuliano defensor de las acciones del Gobierno, señalaba lo parcial de las críticas y matizaba, que la selección o preparación de jueces seleccionados en virtud de sus brillantes expedientes tendrían que superar una formación muy amplia en la Escuela Judicial y por un tiempo y contenidos superiores a los actuales.
Para los que nos hemos ocupado de gestionar en materia de funcionarios y de pensar y planificar acciones políticas al respecto, siempre existe la idea de ver si es posible superar la parte irracional de las oposiciones y corregir el efecto que pueden producir las pruebas en las que la memoria puede primar sobre otras capacidades. También surge frecuentemente la idea del ingreso directamente desde la Universidad y sus Facultades especializadas, en las que se acaba con un conocimiento profesional que permite el ejercicio, prácticamente de inmediato. Esta idea tiene como antecedente el caso de algunas Escuelas de Ingenieros, cuyos primeros números tenían garantizado su ingreso en la Administración pública, sector, además, en el que el ejercicio profesional era más importante o en el que existía mayor demanda.
Es decir, ideas como las reflejadas, más los denominados sistemas de habilitación permanente para ingreso en las Administraciones públicas, siempre están presentes, pero la realidad hace que la mayor parte de las veces no sean efectivas. En el caso que nos ocupa, ya no se está en la misma situación que en los siglos XIX y buena parte del XX, en las que determinados estudios sólo se cursaban en Madrid y en Escuelas o Facultades concretas, hoy la proliferación de universidades hace que la simple determinación de los mejores expedientes constituya la primera barrera del sistema establecido, pues resulta lógico que existan expedientes con puntuaciones medias idénticas y si el número de plazas a cubrir es menor que los que tienen una puntuación igual al último que accedería al período formativo, ¿cómo se decide entre ellos? Parece lógico que se acabe realizando una fase de concurso en la que se empiecen a valorar más cosas que el simple expediente.
Además, en la Escuela sólo ingresa el número exacto de efectivos necesarios o un número superior? ¿se puede no superar el período de formación?, si es así, ¿repiten curso? ¿cuándo? ¿cómo?. Se plantean muchas cuestiones de gestión importantes.
Pero, también, es sabido que las Escuelas de funcionarios o Institutos de Administración Pública, pese a la creación de registros de profesorado, eligen el mismo con criterios de grupo, de modo que los profesores cambian si cambia la dirección de los centros o según el Gobierno de turno o partido dominante. De otro lado, los grandes especialistas, suelen tener una amplia actividad profesional y no acceden a convertirse en profesores de “horario”, todo lo más contribuyen en las fases de estudios con informes o formando parte de comisiones de expertos o imparten alguna conferencia bien retribuida. El nivel de la enseñanza en las Escuelas de funcionarios no está garantizado y no quiero poner ejemplos que serían sangrantes. Si añadimos a este panorama el alto grado de politización de nuestras Administraciones públicas, el sistema propuesto para los jueces puede afectar a la objetividad e imparcialidad y producir otros efectos perversos en orden a la capacidad y al mérito; pero también en orden a la simple gestión de la política y sistema ideado. Además, ¿por qué limitarse a los jueces? El ejemplo puede cundir y propagarse como la espuma.
Que el ingreso en las funciones públicas está sometido a los principios de igualdad, mérito y capacidad es una exigencia constitucional, pero hay que pensar que los procedimientos que se sigan en la selección de funcionarios, en general, y de los jueces en especial, deben garantizarlos. El sistema ideado de los mejores expedientes, no garantiza la igualdad de oportunidades, ni la libertad de concurrencia y al no hacerlo no garantiza el acceso de los más capaces y, por tanto, sólo valoraría en la primera fase méritos académicos. Pero también puede conllevar otra serie de efectos de los denominados perversos. ¿No se acabará distinguiendo entre buenas y malas universidades o entre públicas y privadas? Las universidades en un sistema de competencia entre ellas como el actual ¿no tratarán de prestigiarse en razón del número de alumnos que colocan en los cuerpos de funcionarios? ¿ello no influirá en el nivel de las notas y en los expedientes de cada una?
Al final, nos guste o no, con sus irracionalidades, susceptibles de mejorar, con todos los condicionantes existentes, las oposiciones acaban siendo el sistema más objetivo y muchas de sus irracionalidades no se pueden superar por la carencia de ética unas veces y otras por la excesiva politización de la organización. Las escuelas, sobre todo en los casos en que no bastan los conocimientos obtenidos en la Universidad, sirven para completar con la formación propia de la función pública correspondiente y para valorar más directamente la capacidad específica y adaptación personal a dicha función de los seleccionados; de modo que deben de seguir siendo parte del procedimiento selectivo.
Las críticas y prevenciones respecto de la decisión anunciada en la selección de los jueces, no son pues partidistas ni injustificadas y más vale reflexionar al efecto

viernes, 19 de octubre de 2007

EL ESTATUTO DEL EMPLEADO PUBLICO Y LOS FUNCIONARIOS DE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS



Uno de los indicativos de que el Estatuto Básico del Empleado Público constituye un paso para la configuración de España como un Estado confederado, lo es su artículo 4 que, partiendo de que existen determinadas clases de personal que tienen legislación propia, establece que las disposiciones del mencionado Estatuto sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga la legislación específica de cada una de las clases de personal que recoge y, en el apartado b) del artículo, se refiere al personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

Esta disposición, desde la perspectiva de la legislación de función pública de la Comunidad Valenciana, ofrece una serie de cuestiones significativas, puesto que en 1985 las Cortes valencianas decidieron que su personal se rigiera por la Ley 10/1985, de la Función Pública, de modo que se cumplía así el programa del PSPV- PSOE para el Gobierno de la Generalitat, en cuanto establecía la pretensión de crear una función pública de la Generalidad de carácter unitario, con régimen organizativo peculiar, flexible, adecuado a cada circunstancia de lugar y tiempo a las necesidades públicas sentidas por el colectivo ciudadano. Desde dicho año y Ley, pues, las Cortes valencianas, sus funcionarios, se han regido por dicha normativa sin merma alguna de su independencia y autonomía y, supongo que sin problemas importantes, que no hayan podido superar o solucionar a través de texto legal y los reglamentos o disposiciones que las propias Cortes hayan establecido.

Lo significativo del hecho, atendido el artículo 4 del Estatuto Básico, es que la Comunidad Valenciana, en virtud de su autonomía decidió y mantiene la decisión de tener un texto único regulador de su función pública, incluyendo la de las Cortes. No se crea que en el momento en que se proyectaba la mencionada Ley 10/1985 no existieron controversias y tensiones al respecto, las hubo, tanto de carácter interno en el partido gobernante, como entre las instituciones, como a nivel doctrinal o técnico. El interesado en conocer, por ejemplo, la postura que desde las Cortes presentaban sus Letrados, puede ver la publicación del Instituto Vasco de Administración Pública que se realizó en 1986, bajo el título de Jornadas de Estudio sobre Administración y Función Pública en el Estado Autonómico, que contiene una ponencia mía sobre la “Génesis y problemática de la función pública valenciana”, constando también al respecto una Comunicación de los Letrados, D. Luis Aguiló Lucia, Dª Julia Sevilla Merino y D. Francisco J. Visiedo titulada “Autonomía parlamentaria y función pública: el caso valenciano”; que partiendo de dicha autonomía y de una equiparación de las Cortes valencianas con el poder legislativo estatal, defienden su potestad para regular de modo autónomo su función pública.

Pues, bien, si esta era la postura existente en 1985 en la que las Comunidades Autónomas no se configuran como compuestas por tres poderes distintos, sino como un conjunto de instituciones y un reparto de potestades, hay que tener en cuenta que el artículo 4 del Estatuto Básico, desde la situación valenciana, no se muestra respetuoso con la autonomía de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas de configurar y organizar su función pública como quieran y parte, por el contrario y en contradicción con otras muestras de “gran respeto”, de que sólo es posible que tengan una legislación específica para sus funcionarios. No cabe la menor duda que, a la hora de desarrollar el Estatuto, la política valenciana puede de nuevo establecer el debate de 1985 y tampoco cabe duda de que el Estatuto Básico parte de una idea de cada Comunidad Autónoma como equivalente a un Estado, de modo que en cada una de sus leyes de función pública puedan configurar una función pública propia desde dicha perspectiva.

Pero si la cuestión deviene lógica cuando se considera que las Asambleas legislativas autonómicas, todavía no propiamente verdaderos poderes, son tales, no resulta tanto a la hora de decidir la normativa aplicable a sus funcionarios, no tanto la organización y estructura de la función pública de las Asambleas, que, lógicamente, es singular y específica. Al respecto, ¿los deberes y derechos de sus funcionarios pueden ser distintos de los del resto de la Comunidad Autónoma o Estado? ¿Son verdaderos funcionarios o simples empleados? ¿Son sólo funcionarios sus Letrados? ¿Pueden ser seleccionados por las simples reglas del mundo laboral? Sus empleados o funcionarios ¿sirven a intereses generales o públicos o simplemente a la organización de las Cortes y Asambleas? Las cuestiones planteadas son sólo una muestra de los múltiples problemas que se pueden plantear, pues además hay que considerar que al reducir el ámbito de la decisión y otorgarle independencia decisoria a la organización correspondiente, con las únicas limitaciones nacidas de la Constitución, se facilita el predominio de intereses burocráticos y la aparición privilegios retributivos y en situaciones tales como horarios, incompatibilidades, etc. Es siempre necesario distinguir lo que afecta a la estructura y organización correspondiente, en la que se incluye la función pública, y lo que constituye el régimen jurídico regulador de los derechos y deberes de los funcionarios y empleados públicos en general.

No cabe duda que unas decisiones como estas no pueden dejarse al arbitrio de una sola organización, ni siquiera como poder, y que, desde mi punto de vista, revisten rango constitucional, pues acaban afectando a los principios de igualdad, mérito y capacidad y libre concurrencia en el acceso a las funciones públicas o empleos públicos. Desde el punto de vista material y desde el formal más amplio, no puede existir inconvenientes en que un Asamblea legislativa decida, para sí, aplicar el régimen jurídico que aprueba para el resto de los funcionarios de su Comunidad Autónoma o Estado, sin perjuicio de establecer en su caso las peculiaridades propias de su organización y función. Si no, la posibilidad real es la de crear grupos que se autorregulan, a veces al margen de los intereses generales e, incluso, del pensamiento de los ciudadanos. Mientras se es Comunidad Autónoma es normal que la decisión, realmente, aparezca condicionada, por la opinión del partido en el poder o de su cúpula dominante, pero cuando nos referimos a un Estado, opino que la decisión debe ser propia de su norma constitucional.

viernes, 12 de octubre de 2007

JUSTICIA Y DISCRECIONALIDAD TÉCNICA DE LA ADMININISTRACIÓN

JUSTICIA Y DISCRECIONALIDAD TÉCNICA DE LA ADMINISTRACIÓN.

Un artículo de D. Agustín Domingo Moratalla en el Diario Las Provincias del domingo, día 7 de octubre, titulado ¡Vaya tropa¡, me sitúa ante una cuestión que es objeto de mi permanente reflexión y que me resulta especialmente molesta por estimarla contraria a los más elementales principios del derecho de la función pública y, también, en general de principios de orden constitucional. El autor del artículo, entre otras cosas, pero como punto central, comenta algunos aspectos del funcionamiento de las Comisiones o tribunales encargados del Examen Nacional de Habilitación, en el orden docente universitario. De dichos aspectos, al objeto de mi comentario, destaco aquel que dice: Los tribunales no tienen que dar cuenta ni proporcionar explicaciones a ninguna instancia superior, sus decisiones son soberanas, sin que la más descarada de las arbitrariedades pueda tener consecuencias. Como resultado, el contribuyente acaba pagando el sueldo a quienes son hábiles para conseguir votos y tienen padrinos, no a los mejores docentes e investigadores. Con anterioridad a este comentario, el autor se ha referido a la composición y calidad de los miembros de las comisiones y tribunales, en ocasiones, con menos méritos que el aspirante a ser habilitado.

En la Administración pública la situación descrita puede extenderse a todo tipo de concursos de méritos entre funcionarios públicos y, también, a las pruebas de ingreso en la función pública en las que existe una fase de concurso y no una pura y simple oposición, y ello es así en cuanto el concurso-oposición, en virtud de la gran abundancia de personal interino en las Administraciones públicas, se ha convertido en el sistema más habitual. Estos concursos y sistemas selectivos cuentan en sus bases o convocatorias con baremos de méritos a puntuar por las comisiones o tribunales; de modo que éstos tienen que valorar el contenido a veces de trabajos realizados, pero también que considerar si determinadas situaciones o servicios quedan comprendidos en el baremo o en uno u otro de los apartados del baremo, con repercusión, por tanto, en la puntuación consiguiente y en la posibilidad final de obtener o no un puesto de trabajo o ingresar en la Administración. Esta situación hace que, en muchas ocasiones, se han de interpretar normas y cuestiones de Derecho administrativo o que, finalmente, deban ser considerados principios generales del derecho, siendo así que, en buena parte, los tribunales carecen del conocimiento jurídico más elemental o ignoran las disposiciones administrativas, por lo que bien resuelven según su criterio o se asesoran de los servicios administrativos encargados de la gestión del personal correspondiente, con más práctica y rutina que verdadero conocimiento jurídico. Por todo ello, las reclamaciones y recursos son abundantes y los Juzgados y Tribunales de Justicia del orden contencioso-administrativo tienen que intervenir-

Es aquí donde corresponde recordar lo dicho por el profesor Domingo en cuanto a la impunidad de las decisiones adoptadas, la cual tiene diversas raíces. Una de ellas es que la calificación de las pruebas dirigidas a calibrar los conocimientos del aspirante, consiste precisamente en un análisis equivalente al que un profesor docente hace de los exámenes de sus alumnos y que, normalmente, se traduce en una nota. Nota que es el resultado final de un proceso intelectual y reflexivo del profesor que no se manifiesta, salvo que se produzca una reclamación o solicitud de revisión de examen, en cuyo caso el profesor explicita y explica al alumno los motivos que conducen a la calificación correspondiente. También en oposiciones y concursos de méritos se motiva el resultado de algunas pruebas con una mera puntuación o calificación, que es la que se expone públicamente, pero que es el resultado, normalmente, de una media aritmética de la puntuación otorgada por cada miembro del tribunal, a veces eliminando la puntuación más alta y la más baja, con la pretensión de ponderar la nota y descartar posibles posiciones extremas y desenfocadas. Queda oculta, en este sistema, la posible discusión entre los miembros del tribunal o comisión de las razones de su puntuación y, por tanto, pese a la eliminación de los extremos, tampoco se manifiestan las sensibles diferencias que pueden seguir existiendo en el juicio correspondiente de lo realizado por el aspirante; discusión y diferencias que deben de ser objeto de exposición en el acta correspondiente, tal como exigen los procedimientos administrativos aplicables, constituyendo dicha acta la motivación verdadera del acto administrativo que supone el acordar la calificación.

La situación aún puede complicarse y tiene otras raíces, ya que la discusión puede no aparecer nunca, porque el acta se limite también a exponer la nota, evitando cualquier confrontación posterior dado el sistema existente, que tratamos de exponer aquí y en el que la Justicia tiende a no sustituir el criterio administrativo; de modo que cuanto menos se diga o aparezca menos intervendrán los juzgados y tribunales. De otro lado, en pruebas y concursos en los que hay que apreciar conocimientos correspondientes a distintas ciencias o disciplinas, los tribunales o comisiones, bien deben estar formados por distintos especialistas o bien deben ser asesorados por ellos; como se comprenderá el resultado es que la comisión ya no decide como un órgano colegiado sino que asume la opinión del especialista, sin que exista discusión, ni deliberación, ni contraste de opiniones que pueda constar en acta. Lo mismo ocurre en el caso de baremos, en los que, finalmente, las dudas no se resuelven por la capacidad técnica de la comisión, sino por el asesoramiento de un órgano administrativo unipersonal.

Pues, bien, en estas situaciones, ante el recurso administrativo correspondiente, el órgano convocante debe resolver y, normalmente, confirma la decisión del tribunal, porque no va a repetir la labor de revisar un ejercicio técnico, ni reconocer que la comisión carece de competencia técnica y que se trata de corregir el criterio de un especialista por otro; todo lo más, pues, es que solicite informe a un especialista si el recurso entra mucho en la materia y en nivel y contenido de lo realizado por el aspirante, si es escrito, y, si es oral, si hay grabación. Pero lo preocupante no es que en la Administración pueda existir esta tendencia y que sea difícil que prospere una reclamación. Lo verdaderamente importante es que donde es más difícil que lo haga es ante la jurisdicción contencioso administrativa o Tribunales de Justicia.

En este caso, a las raíces y causas apuntadas se añaden otras que hacen real la impunidad de la decisión administrativa de comisiones de valoración o selección y que tienen fundamento en la que jurídicamente ha dado en llamarse “discrecionalidad técnica” de la Administración y que es la que, en definitiva, puede consagrar verdaderas arbitrariedades. Esta discrecionalidad técnica, a su vez, tiene un fundamento anacrónico, que parte del modelo francés de separación entre Justicia y Administración, por la que los tribunales de aquélla no podían administrar; de modo, que se crean tribunales administrativos como órganos de la Administración y del poder ejecutivo que son los encargados de resolver los conflictos sobre los actos administrativos y de juzgar su legalidad. Este fundamento, dado que la comisión u órgano administrativo colegiado está formado por especialistas en materias científicas en sí mismas y que su apreciación o calificación de los exámenes, pruebas, o ejercicios es una cuestión técnica y no propiamente y esencialmente jurídica, desemboca en la consideración de que el Tribunal de justicia no puede sustituir el criterio administrativo. Es una postura similar al concepto, que también mantiene la doctrina jurídico administrativa, del “indiferente jurídico” o de las cuestiones metajurídicas. Pero lo cierto, es que todo lo antedicho viene de perlas para quitarse “muertos” de encima y hace que, sin querer desmerecer a magistrados y jueces, se constituya en un buen refugio para quien carece de la formación y experiencia adecuada, hecho que también se produce en la Justicia, donde hay situaciones de provisionalidad y sustituciones o interinidades. No cabe dejar de considerar que la sobrecarga que pesa sobre la jurisdicción contencioso administrativa, también puede pesar en el ánimo del juzgador que resta importancia a la cuestión frente a otras más transcendentes desde el punto de vista del interés público o de la repercusión social y mediática que pueda existir.

Aún hay otra cuestión, desde mi punto de vista inaceptable, en que se fundan los tribunales de Justicia, cuando el argumento del recurso se basa en la ilegalidad o contrariedad a derecho de las bases de una convocatoria o prueba selectiva, y es la de considerar que no cabe entrar en el tema, pues el interesado debió haber impugnado previamente las bases. Cargando a los particulares con una obligación de conocimiento del derecho que no le imponen las leyes y en particular el procedimiento administrativo y contraria, muchas veces, a las bases de la denominada nulidad de pleno derecho. Se quebranta, para mí, un principio elemental y se incurre en un formalismo radical e improcedente.

Pero jurídicamente lo primero que hay que analizar es si en dicha pretendida actuación técnica de la Administración hay efectos jurídicos porque se hayan quebrantado principios generales del derecho o porque se hayan malinterpretado las bases existentes; porque si algún principio general de derecho se quebranta, bien el de igualdad o el de mérito y capacidad o cualquier otro, habrá que entrar en la cuestión y resolver. Tampoco se entiende que en lo penal o en lo civil o en casos de responsabilidades patrimoniales de la Administración pública y en otros asuntos quepa o sea posible, en vía judicial, la existencia de peritajes e informes y ello no sea de aplicación en los casos comentados. Las consecuencias en el comentario del profesor Domingo están claras, se prima la arbitrariedad y el ciudadano no tiene garantías de una buena Administración y de su eficacia. Pero desde nuestra perspectiva, a veces la alegación de la existencia de una discrecionalidad de la Administración pública resulta ser una forma de no hacer justicia.

sábado, 6 de octubre de 2007

El Estatuto básico del empleado público: ¿un paso más en el cambio del Estado español?

EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO: ¿un paso más en el cambio del Estado español?

En el mes de abril en el BOE del día 13 aparece publicado un nuevo estatuto regulador del personal de las Administraciones públicas, englobados bajo el concepto o término de “empleados públicos". No voy a insistir aquí en mi permanente idea de la distinción entre funcionarios y empleados públicos, sino que me voy a ocupar de la necesidad o no de proceder a una nueva regulación de la función pública y sobre el modo en que se ha hecho.

La realidad es que la nueva regulación venía anunciándose desde hace tiempo y, particularmente, pensaba que no existía una verdadera necesidad de ello, puesto que una buena aplicación de los principios generales del derecho y de los implícitos en la normativa reguladora de la función y empleo público era suficiente para solucionar las cuestiones o problemas que preocupaban o preocupan a ciudadanos y a funcionarios. Otra cosa es si solucionaba las cuestiones que preocupan a los políticos como grupo o como miembros de un partido. Desde mi punto de vista estos problemas, considerando que la preocupación de los ciudadanos suele ser permanentemente la misma, podían resumirse más o menos del siguiente modo: tener unos buenos servicios públicos; que sus derechos se vean atendidos y protegidos y la idea, siempre presente, de que sobran funcionarios, que no trabajan lo suficiente, que son unos privilegiados y que no se ganan el sueldo que perciben. En cierto modo, podemos decir que existe implícita en todo ello una exigencia de eficacia a la Administración, si bien dicha eficacia sea distinta según los casos. De otro lado, también hay que considerar que un buen número de ciudadanos, los jóvenes, piensan que el empleo público puede ser un medio de vida y una profesión, por lo que les preocupa el sistema de acceso a la función pública y que los sistemas sean objetivos y no exista favoritismo, ni clientelismo. Temen enfrentarse a una oposición, si el sacrificio y el estudio o el verdadero mérito y capacidad no van a constituir el fundamento para conseguir el ingreso en las Administraciones públicas.

A los funcionarios públicos les preocupan cuestiones relativas a su carrera y, principalmente, si no se conforman con realizar su trabajo y con supervivir dentro del sistema, podían pensar que los asuntos básicos que una nueva regulación debía reforzar eran fundamentalmente: el sistema de mérito y capacidad en la provisión de puestos de trabajo y la seguridad, ya no en el empleo, sino en el puesto propiamente dicho; el establecimiento de categorías; la movilidad entre Administraciones públicas y las posibilidades de carrera con sistemas racionales de acceso a otro grupo superior o a otro Cuerpo funcionarial superior al suyo o mejor retribuido y considerado y puede que, finalmente, la regulación de la función directiva de carácter público.

¿Responde el nuevo Estatuto a estas inquietudes? ¿solucionará los problemas existentes? Soy totalmente escéptico al respecto, quizá por razón de edad y experiencia. Desde mi punto de vista, puesto que aquí no voy a entrar pormenorizadamente en cada aspecto de la regulación del nuevo Estatuto, éste tiene un concepto de lo básico peculiar; tanto, que, desde mi punto de vista, deja en el aire muchas de las cuestiones que antes hemos reflejado como preocupaciones, con lo que no es básico sino simple puerta y pasaporte a que cada Administración pública haga lo más conveniente desde el punto de vista, naturalmente, de los políticos que la dirigen, mientras que en otros aspectos, se muestra exhaustivo, pormenorizado y reglamentista. La realidad es que, salvo en una mejora al incluir en su artículo 9.2 el concepto de funciones públicas que nos ha incorporado el ordenamiento europeo, ningún concepto fundamental queda cerrado, se deja en manos de cada Administración y, por ello, hay que concluir que, aun cuando se regulan cuestiones del empleo público, el objetivo principal del estatuto es que las cuestiones conflictivas, sobre todo respecto de las Comunidades Autónomas nacionalistas, puedan definirlas a su gusto y que en todo caso los conflictos que surjan vendrán a remitirse a interpretaciones por vía judicial o, en su caso, constitucional, pero no por enfrentamientos con la Administración central o Gobierno de la Nación. Cuando no, como en el caso de los denominados cuerpos o funcionarios de habilitación nacional, los desmonta en la realidad. Así, pues, lo normal, es que el Estado y dichas Comunidades Autónomas sean quienes primeramente realicen el desarrollo del Estatuto y el resto lo copien con sus pequeñas variantes. En definitiva, en elementos que conforme al sentido marcado por el artículo 149.1. 18ª, deben de ser bases del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas, al no definir conceptos básicos y dejarlos a cada Comunidad Autónoma en su concreción, no se regula, sino que más bien se desregula y no se garantiza el tratamiento conún que señala la Constitución, tanto a los ciudadanos como en este caso a los propios funcionarios.

Lo triste es que, precisamente decidir las cuestiones que deja abiertas el nuevo Estatuto, precisa de un muy buen criterio político sobre la política pública de personal, sobre la función pública como garantía jurídica y de eficacia general y exige una formación muy amplia de los políticos y encargados de proyectar las leyes y normas, en Derecho, organización, Ciencia de la Administración y gestión pública.

miércoles, 3 de octubre de 2007

Partidos políticos y altos funcionarios

PARTIDOS POLÍTICOS Y ALTOS FUNCIONARIOS.

La aparición de partidos políticos como Ciutadans en Cataluña o la reciente de Unión, Progreso y Democracia promueve en mí algunas cuestiones que siempre me he planteado respecto de los partidos políticos que es difícil que puedan gobernar y cuya aspiración, normalmente, es la de jugar un papel complementario y alcanzar en su caso determinadas cuotas de poder, fundamentalmente contribuyendo a que el partido que consigue en las elecciones una mayoría no absoluta, pueda gobernar. Y estas cuestiones tienen que ver, en el seno de mis preocupaciones y de la finalidad de este blog, con la Administración y su función como poder y como elemento del poder ejecutivo y de colaboración con el gobierno correspondiente.

Ha sido siempre mi opinión, y entiendo que es un mandato constitucional, que la Administración pública ha de ser profesional, neutral e imparcial y ello significa que su función reviste una cierta clase de poder técnico que se relaciona en sus múltiples facetas con su sometimiento pleno a la ley y el Derecho. Sometimiento, por otra parte que alcanza a todos los poderes públicos tal como establece el artículo 9 de la Constitución. Una administración de este corte, que, además, por sí misma constituye la organización permanente en el sistema, cobra una importancia enorme, no sólo formal sino también material, hasta el punto que la burocracia puede erigirse en un poder fáctico, más allá de la función administrativa pública propiamente dicha alcanzando cuotas de poder correspondientes al poder político propiamente dicho y desviando los intereses públicos y la legalidad en beneficio propio. No se crea que esta situación es atribuible únicamente a la función pública, también los es al poder político, por lo que el peligro existe siempre y en todo caso; todo depende de la estructura y formalización legal y de hecho que se ofrezca de la organización político-administrativa y de los sistemas de selección, carrera y nombramiento de funcionarios y cargos políticos de las Administraciones públicas.

Conscientes de ello los políticos, en especial los partidos políticos, han tratado de restar poder a los funcionarios, por tanto a la Administración pública, para asumirlo ellos. Así, es normal que los partidos políticos tengan en sus filas funcionarios públicos y que en especial traten de “fichar” a los altos funcionarios, para que contribuyan a asesorarles en general sobre dicha Administración pública, bien en casos concretos, para ejercer la oposición, bien para obtener información utilizable políticamente, bien para la confección de sus programas. El círculo del dominio político sobre la estructura administrativa se cierra, primero, convirtiendo en cargos políticos puestos que deberían ser simplemente funcionariales, cambiando pues el sistema de nombramiento y eludiendo el mérito y la capacidad y, segundo, clasificando como de libre designación los niveles superior e intermedio de los puestos funcionariales y haciendo depender a los funcionarios, en su carrera y retribución, de las decisiones del cargo político y, por ello, obligando sutilmente a que decida o informe conforme al interés del grupo político en el poder. Sistema el de libre designación que en la realidad es plenamente inconstitucional, como repetidamente vengo diciendo desde mi punto de vista profesional y jurídico, y que elimina la Administración pública como tal y deriva en una partitocracia contraria al Estado de derecho, sobre todo cuando la situación se une a la del poder legislativo, función real de los parlamentos y predominio del Gobierno o de su presidente en todos los aspectos, marginando a aquéllos y sin Administración pública profesional.

Pero aún existe una tercera forma de ejercer esta patrimonialización política de la Administración y es lo que se ha dado en llamar “externalización”; es decir, encomendar a empresas privadas estudios, proyectos, resoluciones y gestiones propias de los funcionarios públicos, mediante contratos. Empresas que hacen lo que se les pide o incluso que se crean especialmente para la ocasión, con la garantía política de resultar adjudicatarias del contrato o, en su caso subvención.

En esta situación, cabe preguntarse, en el caso de alcanzar cuotas de poder estructural, ¿qué pueden hacer partidos como los enunciados al inicio? ¿Serán un factor de depuración del sistema? ¿Contribuirán a la consolidación de la democracia y el Estado de derecho? o ¿serán absorbidos por el sistema, perdiendo su entidad? o, de ser congruentes con su ideal y programa, ¿tendrán que retirarse del poder, denunciar la situación y ejercer un papel simplemente testimonial?. Pero, aún más, y ¿si por circunstancias imprevisibles alcanzan el poder de gobernar por sí mismos?, ¿tendrán cuadros directivos propios en quien confiar? o ¿serán traicionados continuamente por los elementos afines a los grandes partidos? o ¿se verán desbordados por el sistema y seguirán en él para conservar el poder? Vd. lector puede concluir claramente la situación; durante años, y en un sistema ya considerado democrático, se ha configurado una Administración pública politizada por un gran número de cargos políticos en su estructura y cuya cúpula funcionarial es de libre designación, en parte fiel a un partido o, simplemente, educada en la supervivencia y no en el mérito. Ningún partido político pequeño que alcance el poder de gobernar, puede subsistir, sólo lo podría hacer si se hubiere cumplido la Administración que formalmente prevén la Constitución y las leyes: profesional, neutral, al servicio de la Ley y el Derecho y subordinada al Gobierno correspondiente y que se pudiera convertir en el instrumento de ayuda al gobierno de turno conforme a dichos presupuestos y esto no existe en la actualidad.

Bienvenida

Bienvenidos:
La pretensión de este blog es completar la visión técnica que de la Administración pública se ofrece en la web morey-abogados.com, desde puntos de vista más cercanos a la realidad, si bien en confrontación con lo formal y lo jurídico. Espero que en este caso se consiga la colaboración de los lectores que no se ha conseguido en la página mencionada y que entre todos podamos ofrecer el panorama de nuestra Administración y Política, para, si es posible, mejorarla, o, al menos, para que los ciudadanos puedan percibirla desde puntos de vista que no aparecen en los medios de comunicación ni en las obras doctinales.
A la espera de vuestras contribuciones, un saludo.

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