viernes, 29 de febrero de 2008

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: La estructura.


Al referirme al fin a cumplir por una organización, decía que es el primer factor a considerar para establecer la estructura que correspondería para hacerlo efectivo, lo que significa determinar también su dimensión. En realidad a este efecto el fin principal o primario ha de descomponerse en una serie de fines secundarios en él comprendidos, desglosando materias o campos de actuación. Este ejercicio en la Administración pública, como también decíamos, no parte de cero, sino que se realiza teniendo en cuenta que existe ya una estructura y una organización dada, pero para comprender el proceso, en su exposición, en muchas ocasiones, hay que razonar como si se partiera de cero.

En el proceso, además, hay un inicio completamente político, pues son los políticos los que de acuerdo con el programa de gobierno establecido y sus compromisos determinan la importancia de la materia correspondiente y su prioridad como fin. De tal modo que, por ejemplo, el nivel superior de la organización administrativa, que se corresponde con los departamentos ministeriales o con las consejerías o con las concejalías en su caso, se puede decidir simplemente sobre presupuestos sólo políticos, lo que implica, ya, un condicionamiento de estructura mínima, pero según la racionalidad de la decisión, a su vez, se verá condicionada la estructura final del órgano creado, al depender de una serie de procedimientos administrativos y de la intervención de la Administración propiamente dicha.

Si realmente partiéramos de cero, el desglose del fin primario y la determinación consiguiente de los secundarios, nos iría estableciendo el nivel superior de la organización; de modo que decididos estos fines secundarios se tendría, a su vez, que descomponerlos para decidir los niveles inferiores. Pero en esta situación cero, la estructura viene a coincidir con la que podemos considerar como política, que se configura por simple decisión reflejada normativamente y, normalmente, de carácter gubernativo y, por tanto, más programática que otra cosa, de modo que en realidad es una estructura pendiente de una importante actividad administrativa de dotación de medios que, en definitiva, la va a condicionar. Lo lógico, pues, sería que el proceso político del diseño orgánico contara con la previa confrontación y diálogo con la organización administrativa que finalmente determinará la dimensión real de la organización.

Si como es normal, no se parte de cero y se siguieran los procedimientos racionales, quizá lo primero a considerar es si ya se está desarrollando una actividad respecto del fin correspondiente y la importancia de la misma en cuanto a cantidad de trabajo, personas y presupuesto dedicado al efecto, así como el impacto de la política pública correspondiente sobre dicha actividad y medios, considerando si puede ser asumida por la estructura u órganos existentes, si implica la desaparición en su caso de otros órganos o estructura, o, si en cambio, va a ser necesario incrementar la estructura y la dotación de medios y elevar el nivel de la organización. O también si se organiza centralizadamente o en el nivel burocrático propiamente dicho o de modo separado y autónomo.

Estas cuestiones son elementales y puede parecer una simpleza el tener que exponerlas, pero es que no siempre se produce por procedimientos racionales, sino muchas veces de modo más bien intuitivo y descoordinado. Además la estructura administrativa pública cuenta con un condicionamiento normativo que es el que determina los niveles orgánicos existentes o posibles y en los que hay que encuadrar la organización nueva decidiendo su estructura final, sin perjuicio de que decisiones organizativas se adoptan por normas con rango de ley e, incluso, por la Constitución.

Para finalizar, pues, cabe decir que la estructura no puede considerarse pese a su juridificación como algo consolidado, sino que un sistema racional ha de considerarla flexible y cambiante y dependiente en realidad de la actividad que se desarrolla en cada caso, sin perder de vista la que debería desarrollarse. Cada Administración pública debe constituirse en observatorio permanente de sí misma al efecto de organizarse adecuadamente, pero, además legalmente está obligada a considerar la actividad de las otras y cumplir con el principio básico de la descentralización. En definitiva un sistema complejo.

sábado, 23 de febrero de 2008

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: El fin.


De todo lo analizado respecto de relación o comparación entre Administración y empresa y, sobre todo, cuando hemos hecho referencia a la búsqueda de una dimensión o estructura orgánica eficaz, se estaban resaltando, en realidad, cuestiones organizativas. Y es que la organización administrativa no la podemos considerar como el análisis y estudio de una organización concreta existente o de la normativa que se ocupa de la organización de las Administraciones públicas, sino que partiendo de lo ya existente, debemos considerar cómo organizar. Es decir, cualquier persona, sobre todo funcionario de carrera o alto funcionario, tiene que tomar decisiones organizativas y, tratándose de Administraciones públicas, estas decisiones no parten de cero, sino de una buena serie de antecedentes y decisiones normativas que le informan, forman y condicionan. Por eso este artículo trata de iniciar una serie en la que, analizando cuestiones organizativas, en el fondo se estará analizando la decisión en materia de organización. Estimo que ello significa, partiendo de lo ya juridificado o de lo establecido, otorgar un sentido práctico y útil al contenido de mis análisis.

Quizá, pues, lo primero a señalar es lo que entiendo como organización a estos efectos y como tal entiendo que está constituida por principios, reglas, procedimientos, estructura y medios. Y cuando se constituye o aparece como Derecho, a éste hay que considerarlo tanto como organización en sí mismo, como derecho para la organización o como derecho de la organización. Por tanto todos estos factores y aspectos los consideraremos como organización.

Para descubrir con claridad los elementos que hay que considerar en el momento de decidir una organización y su dimensión y estructura, hay que situarse, diríamos, en un punto cero; es decir, partir de una situación en la que no existen antecedentes o que es completamente nueva, y el primer problema, que en este sentido se presenta es para qué necesitamos una organización, lo que equivale a exponer el fin perseguido o a obtener. Y este fin, en principio, determinará la dimensión de la estructura necesaria, al menos de un modo general. En una Administración pública, partiendo ya de lo existente, hay que decidir, atendiendo al fin, la estructura que le corresponde; es decir el fin ¿es tan importante que puede determinar la constitución de un Ministerio o Consejería o en su caso? o ¿es suficiente una Dirección General? o ¿conviene una persona autónoma? etc. Este proceso, inicialmente, se presenta, en las Administraciones públicas, como una decisión política, que luego va a afectar a la actividad administrativa y a la organización ya existente.

Pero determinar, a nuestros efectos, dirigidos a la decisión de organización y a la eficacia administrativa pública, el proceso que técnicamente correspondería, implica situarse en el momento inicial en el que el fin se especifica o declara y, en dicho momento, desde la perspectiva del administrador público, analizar lo existente para programar lo nuevo. Por eso las políticas públicas adquieren importancia en la Ciencia de la Administración, porque son ellas las que determinan fines a conseguir y actividades administrativas encaminadas a su eficacia. A partir de que el profesional de la Administración pública, alto funcionario o directivo público, según el concepto que manejemos, tiene que manifestarse sobre una política pública, considerando el fin concreto, deberá comenzar a analizar la organización que va a ser necesaria para su eficacia y, teniendo en cuenta la organización existente, incluido el ordenamiento jurídico, en una primera fase, tendrá simplemente que señalar la viabilidad o la inviabilidad del fin o política pública propuesta y, después, determinada la viabilidad, que programar la organización necesaria, entendida en el amplio sentido que aquí hemos establecido. Por eso también en Ciencia de la Administración, por ejemplo, Baena del Alcázar considera estrictamente políticas públicas las innovadoras y conformadoras socialmente, porque es en ellas en las que se revela este proceso administrativo en toda su complejidad y extensión.

Por hoy parece suficiente, ya veremos si acertamos en lo sucesivo a evidenciar el proceso organizativo.

miércoles, 20 de febrero de 2008

ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA V: La dimensión orgánica eficaz.


Siguiendo con las cuestiones planteadas respecto de la eficacia de las Administraciones públicas, desde el punto de vista comparativo entre la Administración pública y la empresa privada, hay que resumir ahora, para en adelante atender a otras cuestiones que guardan relación con la organización de las Administraciones públicas y que, en consecuencia, tienen que ver también con dicha eficacia.

En este sentido, pues, lo primero que hay que reiterar es la complejidad de la organización de las Administraciones públicas territoriales, que son las que nos interesan por su conexión clara con los intereses generales y con la actividad política; de tal modo que, tal como se dice hoy en día, están fragmentadas, lo que quiere decir que se estructuran u organizan de modo muy diverso. En ellas cabe distinguir una organización de modelo centralizado y burocrático, uno de mera gestión y relación con el público, unas organizaciones separadas u autónomas, bien por razones de organización territorial bien por destinarse a la prestación de servicios a favor de los ciudadanos, y en cada caso estas organizaciones pueden organizarse y actuar de modo muy diferente. Por ello la eficacia de las Administraciones públicas no constituye sólo un poliedro en virtud de la distinción entre una actividad política, una jurídica, una de gestión y una prestacional o de servicio, sino que también muestra unas caras que atienden a la centralización, desconcentración, autonomía y actuación o no en competencia de las correspondientes organizaciones.

Creo que a nadie ofrecerá dudas que una pequeña empresa familiar, por ejemplo, es más sencilla de manejar que una gran sociedad anónima o una multinacional y que a cada modelo de estas empresas puede corresponder un tipo de organización diferente con estructuras y procedimientos distintos y mayor o menor regulación normativa o burocracia. Cuanto más simple es la organización más fácil es de dirigir, pues la voluntad que prima es la decisión del propietario, sin más reglas a las que sujetarse y, porque además sólo responde, en principio, ante él mismo. Las consecuencias de su acción a él afectan de modo directo.

A veces me parece absurdo tener que justificar las diferencias que existen entre una Administración pública y una empresa privada y la máxima complejidad de la Administración pública considerada de modo general y abstracto y sobre todo tener que evidenciar que una empresa privada que actúa en el mercado, sin perjuicio de su mayor menor complejidad, persigue el beneficio económico, mientras que este no es el objetivo de la Administración pública. En ésta la eficacia no puede medirse por el rendimiento económico y es un problema relativo a la situación jurídica, formación, moral y ética de sus funcionarios o empleados que son los que permanecen en la organización pública, pues, los cargos políticos van y vienen y no todos están “legitimados” a través del proceso electoral. La eficacia de la Administración pública es la del cumplimiento de los intereses generales, que se traduce en la satisfacción final de cada ciudadano en cada uno de los asuntos que le afectan y dependen de la actuación pública, que conforma, finalmente, de modo abstracto, una satisfacción general que sólo se refleja y concreta en las urnas, sin perjuicio de las posturas ideológicas. Y es así que hemos de concluir que la eficacia de la Administración pública es finalmente una eficacia política y que, al no existir un propietario y estar politizada la dirección pública, la eficacia de las Administraciones públicas, sólo resulta una exigencia cuando el político siente el aliento del ciudadano en época de elecciones o cuando percibe o existe una repercusión política en la actuación administrativa. Sin que, de otro lado, ello implique que el proceso se conforme de modo racional, pues no deja de producirse de modo primario.

Todo ello no impide el hecho de que es necesario indagar y estudiar cual es la dimensión orgánica eficaz en el seno de la Administración pública, de modo que se analice cada estructura y los procedimientos correspondientes de manera que sin perjuicio del modelo burocrático existente, se puedan crear unidades responsables y eficaces; pero todo esto tendremos que ir analizándolo en adelante, viendo las cuestiones relativas a la organización de las Administraciones públicas y la decisión organizativa o relativa a la propia organización administrativa.

lunes, 18 de febrero de 2008

ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA IV: Sector público 2


De la Ley General Presupuestaria, pues, obtenemos los distintos organismos y personas jurídicas que de un modo u otro están sujetos a los límites que en su momento hemos señalado y que, básicamente, comprenden los presupuestarios, contables, de contratación y de régimen de personal. Por ello, también las leyes que regulan la contratación administrativa y el régimen jurídico del personal de las Administraciones públicas nos ofrecen concepciones de lo que, a sus efectos, hay que entender como Administración pública. Así, por ejemplo, si atendemos a la Ley de Contratos del Sector Público, al establecer en su artículo 3 los organismos, entes y entidades que considera como tal sector, nos dice, en el punto 2, los que en él tienen la consideración de Administraciones públicas, de modo que no aparecen como tales las organizaciones regidas por el derecho privado y matizando, al ser consideradas como organismos públicos en la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, que no obstante, no tendrán la consideración de Administración pública las entidades públicas empresariales y los organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autónomas y Entidades locales.

Surgen o se manifiestan, pues, dos conceptos uno el de Sector Público omnicomprensivo de toda organización que se somete de un modo u otro a la normativa de Derecho público, aunque su naturaleza sea la de una persona jurídica privada, y otro el de Administraciones públicas, estrictamente constituidas por los entes y personas de naturaleza jurídica pública. Las razones de cuándo corresponde que se sea una persona jurídico pública o privada, no se expone en nuestro ordenamiento jurídico de forma directa y explícita y la doctrina nos ha explicado que muchas de las organizaciones separadas y muchas de las sometidas a derecho privado nacieron con la finalidad de escapar del Derecho administrativo y con la pretensión de ser más ágiles y eficaces. También hemos visto que con la concepción que se nos ofrece del Sector público comprensivo de personas jurídicas privadas este escape no se hace realidad al completo.

De todas formas con la concepción de las Administraciones públicas que se nos viene ofreciendo renace la cuestión de la doble personalidad o al menos la distinción entre una Administración que actúa como poder público y en ejercicio de potestades públicas o administrativas y una Administración que actúa como cualquier particular o en el mercado, sin ejercicio de poder público y que, por tanto, no es realmente Administración pública, aunque sí Sector Público. Todas las consecuencias de esta configuración no están totalmente manifiestas, pero es indudable que en buena parte se trata de derivar a los organismos que no son Administraciones públicas hacia formas de gestión gerenciales o de management propiamente dicho, y en ello influyen muchas circunstacias que ahora no expondremos, pero sin que pueda dejar de tenerse en cuenta las limitaciones que la legislación impone por lo que su eficacia como empresa privada no puede ser real sino en todo caso virtual o circunscrita a la aplicación de técnicas muy concretas diferentes de las del Derecho administrativo.

En realidad la necesidad de estas distinciones también se produce por la consideración que la normativa europea realiza de lo que es un organismo público, ya que considera como tal a cualquiera:
- creado para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil
- dotado de personalidad jurídica, y
- cuya actividad esté mayoritariamente financiada, por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de derecho público, o bien, cuya gestión se halle sometida a un control por parte de estos últimos, o bien, cuyo órgano de administración, dirección o de vigilancia esté compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de derecho público.


Concepto que surge sobre todo en virtud de la aplicación o no de la normativa europea de contratación pública y de licitación abierta a toda la Unión.

Sólo queda, sin perjuicio de seguir en otra ocasión refiriéndonos a la eficacia en la Administración pública, señalar, desde mi punto de vista y atendida la concepción europea, que sólo podemos configurar como empresas privadas a los organismos públicos que tengan capacidad para subsistir sin depender de los presupuestos públicos; es decir, que subsistan sólo o básicamente mediante sus ingresos y su actividad y que compitan en el mercado. En suma es necesario que puedan ser independientes. Si no es así difícilmente podemos hacer referencia a una empresa privada y una eficacia de dicho signo, pues los procedimientos administrativos públicos y sus principios generales se imponen y restan independencia y responsabilidad propiamente dicha, estableciendo el sometimiento a Derecho público de la organización correspondiente. Luego la realidad se empecina en manifestar que no sólo es el ejercicio de potestades públicas lo que constituye la base de la concepción de una Administración pública, sino la necesidad de unas garantías a favor de la igualdad, libertad de concurrencia, acceso y participación de los ciudadanos en lo que realmente constituye un patrimonio público, sea organización o presupuesto.

domingo, 17 de febrero de 2008

ADMINISTRACION Y EMPRESA III: Sector Público 1


No hay más remedio para exponer con claridad la complejidad de la cuestión que vengo tratando en las dos entradas anteriores y en relación con los límites a que se ve sometida la gestión de la Administración pública que reflejar lo que la legislación española considera como sector público y, en cierto, modo un nuevo concepto que va surgiendo respecto de lo que se considera o no como Administración pública propiamente dicha, porque es necesario que los posibles lectores alcancen a comprender todo lo que significa la cuestión que estamos abordando.El panorama de organismos públicos o en los que la Administración pública tiene una intervención directa no se reduce realmente a la simplificación que realiza la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, con el añadido de las agencias estatales y de las sociedades mercantiles resultantes estas últimas de la legislación presupuestaria, sino que hay que contemplar la consideración que ésta realiza o considera de lo que constituye el Sector Público.

De la Ley 47/2003,General Presupuestaria resulta un sector público que no tiene una definición propiamente dicha y que al objeto de la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de control financiero, trata de englobar a toda la organización de la Administración del Estado y se divide en tres: Sector público administrativo, sector público empresarial y sector público fundacional.

El sector público administrativo lo componen:
- La Administración General del Estado
- Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.
- Las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
- Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado, regulándose su régimen económico-financiero por la Ley General Presupuestaria, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento, las cuales regularán su régimen de contabilidad y control.
- Las entidades estatales de derecho público distintas de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales y los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en el artículo 2 del la Ley General Presupuestaria, hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado. Ambas figuras deben además cumplir alguna de las dos características siguientes:

1ª Que su actividad principal no consista en la producción de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de distribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.
2ª Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiéndose como tales a los efectos de la Ley General Presupuestaria, los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de las entregas de bienes o prestaciones de servicios
.

El sector público empresarial lo componen o integran:
- Las entidades públicas empresariales
- Las sociedades mercantiles estatales
- Las entidades estatales de derecho público distintas de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales y los consorcios; que no se incluyen en el sector público administrativo.

El sector público fundacional, lo integran las fundaciones del sector público estatal.

De estos sectores, el primero comprende claramente las personas sometidas a Derecho administrativo exclusivamente y los otros dos incluyen a personas que se someten a derecho privado o que no se incluyen en el sector administrativo y que podemos considerar que podrían acercarse al funcionamiento propio de las empresas privadas. Pero, insistiendo en lo ya señalado en anterior entrada, esta Ley somete a todas ellas a sus principios y en su artículo 4. 2 las sujeta: al sistema tributario estatal; al régimen de la Seguridad social; al patrimonial público; al general de las relaciones financieras entre el sector público estatal y las Comunidades Autónomas y entidades locales; al de las Haciendas locales; a los principios básicos y las normas fundamentales que constituyen el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones concedidas por las entidades integrantes del sector público estatal con cargo a sus presupuestos o a fondos de la Unión Europea; al régimen general de contratación administrativa o de las entidades integrantes del sector público estatal y al régimen de contratación de obligaciones financieras y de realización de gastos, en aquellas materias que por su especialidad no se regulan en la propia Ley. Además declara de aplicación con carácter supletorio el Derecho administrativo y sólo, en su defecto, el derecho común.

Como vemos un panorama muy complicado y nada simple a efectos de aclararse en cuanto a las razones del por qué son precisas tantas clases de organismos o personas jurídico públicas. Además este esquema afecta al resto de Administraciones públicas. La cuestión no queda aquí y en la siguiente ocasión reflejaremos la concepción que la nueva Ley de Contratos del Sector Público nos ofrece de éste.

miércoles, 13 de febrero de 2008

ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA II : Los límites a la eficacia empresarial.

En nuestra anterior entrada sobre la posibilidad el tema de la eficacia de la Administración pública como una empresa, distinguíamos entre la Administración pública considerada como un bloque abstracto y considerada como cada persona jurídica o ente que la componen y, sobre todo, consideraba que al referirnos a las organizaciones separadas o personificadas podíamos considerar que era posible, en un grado mayor, acercarse a los esquemas de la eficacia empresarial. Ahora en cambio quiero referirme a los límites se presentan para que en la Administración pública en general, bien sea como bloque, bien en cada una de sus unidades y organizaciones, funcione como una empresa.

La primera cuestión y básica es el sometimiento de toda la Administración pública al principio de legalidad en su actividad y funcionamiento, sin entrar en las posibilidades o no de desregulación que puedan existir en la práctica. Esta legalidad, en primer lugar es aquella que define los intereses públicos, considerados como los intereses generales que a través de procesos participativos y de decisiones políticas acaban convirtiéndose en Derecho y que, por ello, acaban constituyendo fin y competencia de las Administraciones públicas. Esta forzosa juridificación de la actividad administrativa, conlleva procesos jurídicos ineludibles dirigidos a conformar la voluntad del Estado y de cada una de sus Administraciones públicas y, por tanto, a interpretar la Ley o el Derecho y exigen de procesos escritos en los que conste la motivación y fundamentación correspondiente. Este es el primer límite sustancial y exigencia constitucional ineludible. Lo que es indudable es que este proceso con dicha trascendencia pública, social y jurídica no se da en la empresa privada, ni en ella es exigible, a la hora de decidir. la participación de todos los intereses en juego. Es además un proceso individual y no, como en la Administración pública, un proceso coordinado entre todas las unidades que la componen y que pueden ser dirigidas por gobiernos de signo opuesto; coordinación, por tanto, que en caso de conflicto acaba siendo una cuestión jurídica de interpretación del Derecho.

Otros de los límites que en este caso también afectan incluso a las personas jurídicas u organizaciones separadas, aunque adopten formas de derecho privado o se rijan por él, es que todo el sector público, está limitado por el ordenamiento jurídico público en los siguientes órdenes: el reclutamiento y régimen jurídico de personal; el presupuestario y contable y el de contratación administrativa, lo que de nuevo obliga a procedimientos sujetos a publicidad, libre concurrencia, igualdad y mérito y capacidad; de tal modo que resulta que estos campos han de estar abiertos a todos los ciudadanos pues los puestos de trabajo correspondientes bien se financian con base en presupuestos públicos o bien con fondos afectados por la legislación presupuestaria, y no son patrimonio de un particular propiamente dicho y todos tiene derecho a acceder a ellos, sin que quepa el nepotismo ni el amiguismo o el clientelismo. Y una vez más los problemas que se plantean acaban siendo cuestiones jurídicas o sujetas a Derecho.

Hay, pues, que considerar que los procedimientos consecuencia de estas limitaciones no tienen nada que ver con la libertad que el empresario privado puede gozar en dichos campos, sin perjuicio de la eficiencia y eficacia predicable de toda organización. Sin perjuicio, también y además, de que las cuestiones jurídicas, que si se plantean en una empresa privada siguen siendo un problema privado y entre partes, en las Administraciones públicas acaban siendo problemas de buen o mal funcionamiento y cuestiones políticas aprovechables por los partidos de la oposición.

domingo, 10 de febrero de 2008

ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA



Constituye una de las afirmaciones más frecuentes en los estudios y análisis de la Administración pública la de que debe de funcionar como una empresa; es decir que debe de ser igual de eficaz que una empresa. Es raro que, en principio se discuta esta afirmación, pero al margen de que no toda empresa privada es eficaz, el hecho es que constituye un punto de influencia en los distintos enfoques que, por ejemplo, nos ofrece la denominada Ciencia de la Administración y, por tanto, de los diferentes puntos de vista que ofrecemos los que nos ocupamos de la Administración pública y que a no dudar se manifiestan si se leen mis opiniones y las de otros que igualmente opinan respecto de ella.

Hay mucho de paradójico en todo el proceso que se produce al respecto, pues, primero la Administración pública la concebimos como un todo o como un fenómeno unitario, cuando resulta que desde el punto de vista territorial existen distintas Administraciones públicas y. además, pueden estar dirigidas por distintos equipos políticos, de partidos políticos diferentes y con ideas opuestas conducentes a políticas públicas también distintas e, incluso, opuestas. Segundo, porque se produce en un momento en que la fragmentación de la organización de las Administraciones públicas es mayor que nunca, proliferando los organismos separados de la organización burocrática y centralizada de cada Administración pública, dotados de personalidad e, incluso, conformados con la naturaleza de personas jurídicas privadas, como sociedades y verdaderas empresas que actúan en el mercado. Pero, es precisamente cuando dicha fragmentación se produce cuando surgen también las propuestas de actuaciones y políticas públicas coordinadas que conduzcan a la legitimación y eficacia que se consideran necesarias para que exista la correspondiente aceptación de los destinatarios y, por tanto, la mencionada eficacia final.

Por todo ello, si contemplamos a la Administración pública como el bloque unitario al que nos hemos referido, que se compone de distintas unidades que deben funcionar coordinadamente, es lógico que predomine el enfoque político o el jurídico o el de una Ciencia de la Administración específica y distinta de la que se ocupa del funcionamiento de las empresas privadas y que se piense que el de la Administración pública nada tiene que ver con el de las empresas privadas, sin perjuicio de que técnicas concretas de aplicación en éstas lo sean en las Administraciones públicas. Si, en cambio, se contempla el funcionamiento de un organismo o de una persona jurídica que son Administración pública y se hace desde el punto de vista del que lo dirige y es responsable del mismo, resulta lógico que nos acerquemos a considerar que debe de funcionar con la misma eficacia que una empresa privada. Pero es indudable que las perspectivas apuntadas son muy diferentes y que es mucho más compleja la primera y se ha de apoyar no tanto en las técnicas concretas, como en dicho enfoque global y abstracto de una Ciencia de la Administración que primero analiza qué es una Administración pública, luego cómo funciona y, por último, determina cómo debe de funcionar. Perspectiva esta que engloba como parte de dicha ciencia la de los enfoques de la empresa privada y que parte de una metodología diferente. Perspectiva mucho más difícil de realizar y hacer efectiva, de ahí que sea más fácil vender y aplicar, en su caso, las técnicas concretas experimentadas en la empresa privada y que pueden ser eficaces en casos concretos o en los organismos singularizados y separados del núcleo de poder de las Administraciones públicas.

lunes, 4 de febrero de 2008

EL PRINCIPIO DE ECONOMÍA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS



Una cuestión planteada permanentemente respecto de la Administración pública es la de su eficacia a la que ya hemos hecho referencia en otras entradas de este blog y que tiene su conexión con la eficiencia, como expresión de que la eficacia lo sea al menor coste posible.
Pero mi intención es reflexionar respecto del principio de economía, que se recoge en el artículo 3.1 d) de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, con esta denominación, puesto que las que contienen el artículo 31.2 de la Constitución y el 3.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común se refieren al principio de eficiencia. Pero en el caso de la Ley 6/1997, el principio viene acompañado de otros con él conexos que son los de suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales. Es de suponer que el legislador es consciente no sólo de la necesidad de la aplicación de este principio y sus matices a todas las Administraciones públicas, aunque en este caso se refiera a la General del Estado, sino también que de las implicaciones organizativas que ello determina y la complejidad que conlleva.

Al respecto y atendiendo a las manifestaciones de los principios de eficiencia en los artículos 31.2 y 103.1 de la Constitución, es posible formular una serie de preguntas respecto a la aplicación del principio de economía, eficiencia, asignación equitativa de los recursos públicos, etc. y a su coordinación entre diferentes Administraciones públicas y también que su efectividad supone o determina un ejercicio político o precisa de una actividad técnica. Es preciso poner de relieve la complejidad del problema y sus múltiples facetas sobre todo en cuanto a sus repercusiones organizativas y jurídicas

En dicha línea y respecto de la enumeración que del principio resulta en la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, no cabe duda que el principio de economía, se enumera como de organización y tiene carácter jurídico, por constituir una obligación para la Administración y una regla de buena administración. Pero los matices que se introducen, por un lado, en el artículo 31.2 de la Constitución cuando exige que los recursos públicos sean asignados equitativamente y, por otro, por el artículo ahora analizado cuando exige suficiencia y adecuación estricta a los fines institucionales, nos revelan que no es suficiente la simple enumeración del principio por el ordenamiento jurídico y su constitución como derecho, sino que se precisa de toda una organización para su efectividad y de unos procedimientos al efecto y de un cuerpo de personas preparadas y expertas en el arte de administrar y, lo que es más crucial, que toda dicha organización, procedimientos y personas no son otra cosa que una Administración pública en el sentido que otorga un régimen de Derecho administrativo, de que ella, a su vez, también es un poder público y que en el arte del buen administrar es también necesaria la construcción de una Ciencia de la Administración que supone la conexión con la actividad política, con el derecho como instrumento, límite y fin, pero también, más allá del derecho, como técnica capaz de concretarlo para el futuro al sentar los principios y reglas de la buena administración y las formas y procedimientos que permiten que se produzca una equitativa y suficiente asignación de recursos en el estricto ámbito de los fines de cada institución, pero coordinadamente con el resto de instituciones o Administraciones públicas que coexisten.

Una labor de gigantes que en nada se asemeja a la Administración de una empresa privada y una actividad conexa con la labor política e inseparable de la misma, colaboradora con ésta y limitativa, servicio y poder al mismo tiempo y en el seno de la propia organización y que otorga a las políticas públicas (elemento nuclear de la Ciencia de la Administración) y a los procedimientos para su elaboración un papel fundamental en el derecho y en la efectividad de sus principios relativos a la organización administrativa pública y a los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos. Complejísima función, de una extensión e importancia enorme, superadora de la actividad jurídica o meramente resolutoria traducida en actos administrativos que suele ser el objeto central del Derecho administrativo y que coloca a éste en otra dimensión, muy diferente de los formalismos propios del derecho o de la ciencia jurídica. Puesto que como nos evidencia el principio, tal como lo vemos enumerado y matizado, cualquier política pública en su adopción debe sujetarse, primero, a que constituya, estrictamente, un fin propio de la Administración correspondiente, lo que ya determina o implica todo el comentado ejercicio de consideración de las competencias de las restantes Administraciones y del ajuste al principio de eficacia, etc.; segundo, a que, una vez determinada la competencia y decidido su ejercicio, los recursos públicos se repartan equitativamente, lo que puede determinar no sólo un principio de equilibrio social, sino de proporcionalidad entre los recursos de cada política pública. Y, además, en tercer lugar, estos recursos o medios deben asignarse de modo suficiente para el cumplimiento del fin correspondiente. En fin. un sin numero de operaciones administrativas previas son precisas para que todo ello pueda garantizarse, lo que no permite considerar que se trata de una labor simplemente política o que la simple condición de “político” garantiza que las decisiones o políticas públicas se ajusten a estos principios.

El problema que aquí se plantea desborda la cuestión concreta que aquí se trata de analizar para alcanzar a grandes cuestiones de la organización del Estado y de los procedimientos en su actividad político-administrativa. Pero lo que es más evidente, es que nunca un punto como éste pone en evidencia de modo tan palpable que el derecho no puede ser efectivo sin una organización al efecto y que en este caso Política, Derecho y Administración se presentan de modo inseparable y como manifestaciones del Poder del Estado. Pero también obliga a preguntarse si algunas de las propuestas actuales de reducción de la Administración pública o del Derecho administrativo, resultan verdaderamente eficaces o bien son realmente incompatibles con estos fundamentos del Estado de derecho y de la eficacia del mismo, para primar aspectos mal considerados políticos, pues prescinden de una organización imprescindible para la eficacia política como es la Administración pública.

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