lunes, 29 de septiembre de 2008

LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA Y SUS ESPACIOS


La necesidad de explicar a los alumnos las características de la Administración pública y su singularidad, unida a las últimas reflexiones relativas a los modelos de gestión me hacen pensar en el modo en que aquélla ha ido consolidando espacios de actividad. Es decir el desarrollo y crecimiento de la Administración pública y del Estado democrático, social y de derecho ha determinado que cada etapa y cambios producidos hayan supuesto la creación de espacios o fines consolidados de actividad. Ante cada nuevo espacio el anterior decrece en la atención y estudio, al dejar de ser “moderno” y al promoverse importantes cambios y crearse nuevas materias o ámbitos y focos de atención social, de estudio y de propuestas de nuevas técnicas y procedimientos.

Así, por ejemplo, el incremento en la prestación de servicios a los ciudadanos, implica la permanencia de la actividad coactiva, la cual en cierto modo pasa a un segundo plano de atención. El área prestacional fluctúa entre modelos de organización y gestión pública y modelos de gestión privada y obliga a distinguir el servicio público, propiamente dicho, de la producción y el intercambio de bienes, adoptando en cada caso soluciones organizativas diferentes.

Pero, al mismo tiempo, el neoliberalismo y la aparición de la idea de la participación en los asuntos públicos suponen, de un lado, que la producción e intercambio de bienes sea el campo idóneo para la verdadera privatización y, por otro, que la gestión de servicios públicos se encomiende a partes del sector privado, a modo de una aportación de capital público a dicho sector a cambio de una reducción aparente de la órgano administrativa pública.

De otra parte, la división territorial del Estado y el aumento de Administraciones territoriales y la complejidad administrativa que implican y la necesidad de su coordinación, hacen que proliferen las ofertas desde el sector privado y el universitario de prestaciones o contribuciones en la gestión de políticas públicas y en su coordinación.

Finalmente, el crecimiento y mayor presencia de las nuevas tecnologías implica su irrupción en las Administraciones públicas y presenta utilidades en diversos órdenes, sobre todo como elemento de participación de los ciudadanos y de información para el poder político y el administrativo, sin perjuicio de su utilidad indudable en los procedimientos administrativos. Pero hay que tener en cuenta que todo ello conlleva nuevas formas de organizarse y de tratar la información que complican la gestión en la primera parte, o sea en el tratamiento y efectos de la información, y deben simplificarla respecto de los procedimientos y ciudadanos.

En definitiva, todo ello supone la persistencia y consolidación de distintos espacios de acción administrativa que la hacen compleja y dificultan cualquier marcha atrás o retroceso pero que implican y requieren de un amplio presupuesto público. Ello puede plantear serios problemas en épocas de crisis económica como la actual por lo que hay que ser conscientes de que la apertura de nuevos campos de gestión no puede hacerse sin tener en cuenta estas repercusiones.

sábado, 27 de septiembre de 2008

LAS CONSECUENCIAS DE LA LEY DE 1964 EN LA CARRERA PROFESIONAL Y LA VALORACIÓN DEL PERSONAL


La actual regulación del Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ha hecho que venga exponiendo de qué forma se producía desde 1918 la carrera funcionarial y la valoración del trabajo de los funcionarios, hoy de nuevo con un marcado matiz retributivo.

En el último post se ha resaltado que la introducción del factor del puesto de trabajo y la libre designación constituyen en 1964 los puntos más significativos de la reforma. La retribución de los funcionarios, no va ya a depender tanto de la antigüedad. Ésta se retribuye a través del sistema de los trienios, cifrados por la Ley 31/1865 sobre Retribuciones de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, en el siete por ciento de su sueldo personal; sueldo que se fija en dicha Ley para todos los funcionarios en 36.000 pesetas anuales, pero estableciendo un cuadro de coeficientes multiplicadores en 18 órdenes y que van del 1,1 al 5,5, de modo que el artículo 5º de dicha Ley 31/1965 decía que el sueldo de cada funcionario resultará de la aplicación al sueldo base del coeficiente multiplicador que corresponda al Cuerpo a que pertenezca. El órgano competente para acordar los coeficientes era el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda y con informe de la Comisión Superior de Personal. La valoración del personal depende, pues, de su pertenencia a un cuerpo de funcionarios determinado y no de su trabajo personal.

Hay que añadir a esta situación de valoración por cuerpos que el sistema de clasificación de puestos de trabajo significaba una fuerte lucha, en el seno de cada Ministerio, entre sus correspondientes cuerpos especiales y el Cuerpo Técnico de Administración Civil del Estado por ocupar los puestos superiores de carácter burocrático, reservados en principio legalmente a dicho Cuerpo Técnico. Lucha que se resuelve mediante una interpretación sesgada del artículo 53 de la Ley de funcionarios de 1964, en cuanto que la clasificación de los puestos superiores de la organización supuso el establecimiento para ellos del sistema de libre designación y su clasificación indistinta para funcionarios de distintos cuerpos. Esta cuestión ya la he tratado en el post La Ley de funcionarios de 1964 y el puesto de trabajo, y supuso que se utilizaran fórmulas clasificatorias de estos puestos superiores a favor, por ejemplo, de Cuerpos Superiores de la Administración Civil o la de Cuerpos Superiores del Departamento, lo que supone que los cuerpos especiales que no eran del Departamento, por mor de la libre designación, podían verse comprendidos en el primer concepto, en perjuicio del Cuerpo Técnico de Administración Civil. El sistema y la libre designación convierte a la carrera y a la evaluación en un problema o cuestión dependiente bien del poder de cada cuerpo en la estructura ministerial, bien del poder de la Presidencia del Gobierno respecto del resto de ministerios -en cuanto promocionara la Administración General en el sentido propugnado por la reforma-, bien de un sistema de confianza de los cargos políticos.

De otro lado, el puesto de trabajo en el orden retributivo se traduce en un complemento dependiente del nivel otorgado al puesto en su clasificación, realizada por encuestas funcionariales más que por analistas. La dedicación al puesto también se traduce en un complemento de dedicación especial que se concede a los funcionarios a los que se exija una jornada mayor de la normal y a los que se acojan al régimen de dedicación exclusiva. La voluntad personal juega pues un factor esencial en la dedicación exclusiva. Este sistema resulta bastante simple y reduce conflictividad en cuanto a las compatibilidades.

Con el sistema se anula la posibilidad de la creación de un núcleo directivo por la consecución del diploma previsto en la Ley y reservado en favor del Cuerpo Técnico. Éste, confiado en el momento político favorable, prefiere jugar la carta del poder y no lucha por la implantación del sistema.

Nadie puede decir que exista una verdadera carrera, basada en datos objetivos o en la formación y esfuerzo personal. Por el contrario, se sientan las bases de la politización actual del ápice superior de las estructuras y organizaciones administrativas. Los ejemplos aberrantes en nombramientos son numerosos. La reforma en realidad se ha neutralizado y la clasificación de puestos de trabajo y las plantillas orgánicas acaban siendo un mero reflejo de puestos, de su adscripción corporativa y de sus sistema de provisión, sin que se hagan constar las condiciones de su desempeño y se describan sus funciones y requisitos. Creo que, además, las plantillas orgánicas nunca llegaron a aprobarse con carácter definitivo. Los intereses burocráticos se imponen al diseño legal y lo hacen ineficaz y los intereses generales establecidos formalmente no se cumplen.

lunes, 22 de septiembre de 2008

LA VALORACIÓN DEL TRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A PARTIR DE LA LEY DE FUNCIONARIOS DE 1964


Continuando con la cuestión de la evaluación del desempeño, en líneas generales, ya se ha expuesto como en el Estatuto de funcionarios de 1918 la carrera del funcionario y la provisión de puestos de trabajo de trabajo se rigen, básicamente, por la antigüedad y que en los puestos superiores se establece un turno de elección por el que se puede adquirir una categoría de Jefe de Administración en sus tres niveles. La doctrina y los discursos de presentación y exposición de motivos de la Ley de Bases de Funcionarios del Estado -que dio lugar al Texto articulado de 1964- han destacado la desconexión producida entre categorías y puestos de trabajo y justificado la desaparición de las categorías en la carrera funcionarial como una de sus medidas.

No he investigado si la adquisición de categorías por el turno de elección iba acompañada en breve plazo por la ocupación de los puestos superiores o importantes de cada Ministerio, pero aventuro que en muchos casos sería así y que el turno de elección desempeñaría el papel que la libre designación ha jugado a partir de 1964. Dado dicho turno, en dichos puestos superiores, el concurso como forma de provisión de puestos de trabajo jugó el papel principal de facilitar el traslado de localidad de los funcionarios en virtud de la centralización. Lo importante para los funcionarios era llegar a una localidad concreta y no tanto el puesto a ocupar, teniendo en cuenta la centralización y que la categoría era un sistema retributivo. Hay que tener en cuenta además que según el artículo 56 de la Ley en cada localidad, la adscripción a una plaza determinada se realizará por el Subsecretario o por el Jefe de los Servicios provinciales correspondientes; por lo tanto la provisión de puestos en cada ministerio o localidad tenía un sistema de provisión previo al concurso.

La reforma que supuso el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado en 1964, tenía dos puntos muy importantes. Uno era la desaparición de las escalas de Administración General, su constitución como cuerpos y su interministerialidad. La importancia era mayor en cuanto a la creación del Cuerpo Técnico de Administración civil, sobre todo porque el artículo 53 de la Ley al regular la clasificación de puestos de trabajo establecía taxativamente que: a) Los puestos de trabajo predominantemente burocráticos habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de Cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajos propios de su especialidad.
b) En la clasificación de los puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma de directivos
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Este primer punto, significaba un fuerte ataque a la posición de poder de los cuerpos especiales y a su carrera “burocrática” en puestos de gestión ministerial y jefaturas importantes, incluidas las delegaciones de los ministerios en las provincias.

El otro punto importante es la aparición del puesto de trabajo como elemento estructural de la función pública, en sustitución de las categorías y, en definitiva el sistema descansaba en la confección de unas plantillas orgánicas y en la clasificación de los puestos de trabajo, en la que se habían de determinar, según el citado artículo 53, sus características singulares, condiciones de ejercicio y su nivel en la respectiva organización jerárquica. El artículo también establecía que se determinarían en la clasificación los puestos que podían ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. Norma que en realidad obedecía al intento de reducir el número de cuerpos especiales, de modo que, por ejemplo, los arquitectos de Hacienda y los de Obras Públicas pertenecientes a distintos cuerpos pudieran ver clasificados los puestos de arquitecto a favor de ambos.

Pero esta cuestión conduce a una tercera que es la introducción de la libre designación en la provisión de puestos de trabajo. Lo que ha supuesto, hasta la aparición del Estatuto Básico del empleado público, la práctica desaparición de la carrera funcionarial basada en el mérito y capacidad y la permanencia del sistema corporativo y cooptativo del sistema burocrático pero que introdujo con el sistema autonómico un factor grande de politización que prepondera sobre el corporativo.

Resumiendo, pues, y dejando para otro día las consecuencias de la reforma, desde el punto de vista de la valoración o evaluación del trabajo, sólo el artículo 59 de la Ley de 1964 hace una referencia a que en los concursos se valorará la eficacia demostrada en los destinos anteriores, pero no se establece un sistema de medición de dicha eficacia. Junto a ello persiste la antigüedad, los servicios prestados en el mismo ministerio al que pertenezca la vacante, estudios y publicaciones directamente relacionadas con la función a realizar, etc. Por tanto, la reforma considera esencial el sistema de plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo, de manera que los funcionarios consideramos en ese momento que se superaba la antigüedad introduciendo los requisitos del puesto y el cumplimiento de sus requisitos por la persona aspirante a ocuparlo. De modo que la experiencia y eficacia en puestos anteriores se convertiría en elemento esencial de la carrera y ésta podría programarse personalmente mediante la adquisición de los conocimientos propios de los puestos a los que se quisiera acceder. Pero la realidad, como ya he dicho, será objeto de análisis en otro día.

jueves, 18 de septiembre de 2008

LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Parece que la cuestión de la vigencia o valor actual del modelo burocrático en la gestión pública preocupa, quizá sobre todo por sus desviaciones o por los efectos negativos que pueda tener. Tanto es así que en http://i-publica.blogspot.com/ abre una encuesta al efecto y emite su opinión en El modelo burocrático: ¿obstáculo o solución para la Administración actual? El tema puede ser inagotable y siempre quedan cosas por decir, particularmente hace muchos años que vengo pensando en ello y preveía abordarlo con detenimiento en el capítulo sexto de mi obra Juridicidad y organización en la Administración Pública española, analizando hasta qué punto sigue vigente el modelo y en que casos no. Pero el hecho de que la cuestión se haya abierto camino en los blogs, obliga a ser más directo y concreto y he escrito sobre ella apenas sin querer y sin el análisis lento y pensado de la obra citada.

Como ya me he manifestado sobre la cuestión en mi blog y en algún comentario en i-public@, lo único que ahora quiero decir es que en la gestión pública, dada su variedad y complejidad, no hay sólo un modelo de gestión; es decir, es evidente que el modelo burocrático no es el único existente en la Administración pública y que, desde mi punto de vista, existe éste, el gerencial o de management en los modos de gestión de servicios públicos y empresas públicas y, también, otro exclusivo el del directivo público, vinculado a la zona burocrática, sobre el que también me he manifestado y que no expongo ahora, salvo que sea necesario hacerlo en otras ocasiones.

Lo que ocurre, como también he expuesto, es que toda la gestión pública sea la que sea y la organización de las Administraciones públicas está regulada jurídicamente y limitada por unos principios que la obligan, distinguiendo la existencia en este terrero de verdadero Derecho y la de derecho de la organización u organización juridificada. Hay que distinguir, pues lo que es cuestión jurídica en términos estrictos y lo que es creación del elemento humano que actúa en las Administraciones públicas, políticos y funcionarios. En este trabajo propio de directivos públicos y de políticos preparados y de los miembros de los parlamentos, hay que ser prudente, medir las consecuencias y tener en cuenta los efectos en la sociedad y no destruir elementos básicos o cimientos que la historia y la experiencia han ido consolidando.

Me paro aquí para no caer en la retórica pero, como decía al inicio, nunca estará todo dicho.

martes, 16 de septiembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN UN MODELO BUROCRÁTICO Y CORPORATIVO



Emilio R en Administración 2.0 dedica un post a la carrera horizontal de los funcionarios, el cual ha dado lugar a un cruce de comentarios entre nosotros, dado que dicha carrera depende, por el diseño legal establecido, de un sistema de evaluación del desempeño, que por mi parte, en virtud del análisis del sistema legal y de la experiencia, considero muy complejo si bien resulte necesaria y conveniente la evaluación. Para explicar la complejidad que observo dedicaré algún post más a la cuestión, sin perjuicio del post que en su día dedique al tema.

En este intento creo conveniente señalar cómo ha funcionado la evaluación o carrera de los funcionarios desde 1918 a la fecha y comenzaré por analizarla en un sistema corporativo, propio del modelo burocrático, que ha regido y rige el modelo estructural de nuestra función pública. Y hay que tener en cuenta que personalmente he sido un claro defensor e, incluso, diseñador en la Comunidad Valenciana de un modelo basado en el puesto de trabajo, a efectos de considerar las valoraciones que hoy pueda realizar.

En España el modelo burocrático ha venido basándose hasta la actualidad en la estructura de cuerpos o en las de escalas, con el inciso de la vigencia de la Ley 1964 en que las escalas administrativas de cada Ministerio pasan a constituirse como Cuerpos generales. Pero interesa explicar cómo se evaluaba al funcionario en dicho sistema, teniendo en cuenta que, además existe una importante distinción entre la Administración general y la especial, representada la primera por las Escalas y la segunda por los cuerpos facultativos o especiales. Quien lea la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 verá que realmente se dirige al personal de las escalas y que hasta llegar a las Disposiciones especiales no aparecen nombrados los Cuerpos. Sin embargo el reglamento para la aplicación de la citada Ley de Bases en su artículo 1º se refiere a los Cuerpos generales de la Administración civil del Estado y otro Reglamento de 7 de septiembre se dirige a los funcionarios técnicos y especiales y los Cuerpos facultativos y especiales. Pero lo importante, al efecto perseguido, es señalar que el sistema de carrera se funda en un sistema de categorías y antigüedad pero que la Ley de Bases y el Reglamento de los Cuerpos generales, según categorías, admitían varios turnos en la provisión de las categorías vacantes, incluyendo turnos de elección, de reingreso y de oposición.

Como las categorías se desvincularon de los puestos de trabajo y se convirtieron en un sistema meramente retributivo, salvo por la existencia de otros turnos, se puede decir que la antigüedad es el sistema de ascenso propio de los sistemas corporativos. De otro lado el verdadero espíritu corporativo radica en los cuerpos facultativos y especiales, ya que, al coincidir con el ejercicio de profesiones en general o en las que requieren un título facultativo, la función, no el puesto de trabajo, es lo que caracteriza al cuerpo y el trabajo que se realiza es prácticamente el mismo en todos sus puestos; de ahí incluso que el concepto plaza sea inherente al sistema corporativo. La valoración del funcionario empieza con la superación de las oposiciones o con el número de la promoción, esto último en los casos en que los funcionarios especiales se incorporan directamente a la Administración desde la Escuela correspondiente, como es el caso de los ingenieros. A partir de ese momento, diríamos que la carrera está hecha, que se asciende por antigüedad y que sólo para los casos en que el Cuerpo tiene “reservados” puestos políticos o de jerarquía administrativa -ésta dada la patrimonialización por cada cuerpo especial del Ministerio en que su función es básica- se realiza una valoración corporativa o política del funcionario. Me aventuro a decir que la antigüedad es normal para ir ascendiendo económicamente y que el que tiene mayores ambiciones puede, según esté establecido, acudir a los otros turnos. De este modo en las categorías superiores, las de Jefes de Administración de 1ª, 2ª y 3ª, se establecen turnos de elección, que se alternan con el de antigüedad, y entre los que figuren en el primer tercio de la escala, por lo que considero que en dichas categorías y sobre todo en los Cuerpos especiales y en los puestos que exigen de la categoría, realmente existe un sistema de valoración corporativo o polítizado y que podríamos considerar como cooptativo, pues aún no existiendo un procedimiento formal de votación por los miembros del cuerpo, sí existe uno informal de valoración por ellos.

Así en el sistema corporativo la antigüedad prima como sistema y el valor y la carrera se corresponden, primero, con la importancia del Cuerpo, y, segundo, con el simple transcurso del tiempo y el escalafón, y en los puestos o categorías superiores se puede ascender por elección y en los puestos o categorías intermedias e inferiores por oposición. No hay sistemas objetivos de evaluación del desempeño, pero sí un procedimiento disciplinario en el que se consideran infracciones o faltas que contemplan el mal desempeño del funcionario y se establecen las sanciones correspondientes que pueden afectar a la carrera e, incluso, al cese del funcionario. Sistema que consagra la inamovilidad funcionarial en las escalas o cuerpos generales salvo por expediente con procedimiento jurídico; garantía que es, al igual que el Estatuto de 1918, fruto de la huelgas de años anteriores. Los cuerpos especiales ya se habían autorregulado por sus propios reglamentos. Lo que implica el sistema es la existencia de una Inspección de servicios que tiene como finalidad comprobar la actuación administrativa y valorar la del funcionario, pero que desemboca en el expediente disciplinario cuando las faltas son importantes.

Otro día veremos cómo incide la Ley de Funcionarios de 1964 en la situación descrita.

domingo, 14 de septiembre de 2008

DIRIGIR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Al Gobierno corresponde según la Constitución dirigir a la Administración civil y militar del Estado y los responsables directos de dicho gobierno son los Ministros a los que la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado encomienda en sus artículos 12 y 13 una serie de competencias que exigen que se tenga un claro criterio y capacidad para decidir cosas complejas, sin perjuicio de la organización administrativa a su servicio. Personalmente opino que dicha capacidad debe ir acompañada de un mínimo de cualidades capaces de ofrecer al público confianza sobre dicha capacidad. El video que acompaño, aun siendo una suma de cortes de una intervención de la Ministra de Fomento, resulta una muestra de la consideración actual respecto de la importancia de la Adminisración pública.

sábado, 13 de septiembre de 2008

JURIDIFICACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


En las propuestas de modernización de la Administración pública y en las medidas para establecer su eficacia aparece siempre la de la desjuridificación; es decir, se propone que se eliminen reglas y normas a la hora de administrar. Pero como el objeto de mis reflexiones es la Administración pública y ésta, al analizar el modelo burocrático, se ha señalado que se caracteriza, en sus aspectos fundamentales como tal, por su conexión con la eficacia del Derecho, resulta que dicha propuesta de desjuridificación ha de ser analizada en los límites que resulten adecuados a la condición de poder jurídico de la Administración pública, como parte del Poder ejecutivo y en un Estado de Derecho.

Por tanto, de nuevo nos vemos obligados a distinguir en el seno de la actividad administrativa aquella que tiene naturaleza jurídica de la meramente administrativa o de carácter organizativo. Para tratar o aplicar una desjuridificación en las Administraciones públicas hay que analizar o establecer primero el alcance o significado de la juridificación. En este sentido, en términos generales hay que entender que juridificar significa establecer normas que rigen conductas. El problema a efectos del buen administrar, que es una conducta más, sería que la juridificación se exceda en su finalidad y adecuación al fin realmente perseguido, convirtiéndose en un factor de ineficacia o irracionalidad. El problema, también, desde la perspectiva de la Administración pública es la delimitación de lo jurídico, pues el Derecho administrativo nos muestra dos vertientes: una que se dirige a regular las relaciones con los ciudadanos y que representa la eficacia del Derecho o de las leyes y, otra, que dirige la organización de la Administración pública, entendiendo comprendidas en dicha organización: las formas o procedimientos, la distribución de competencias, la estructuración orgánica y la creación de unidades con autonomía, etc.

Aquella actividad que en relación con el Derecho se dirige a los ciudadanos y delimita o afecta a sus derechos y obligaciones constituiría lo jurídico en sentido estricto. De modo que el derecho de la organización, o sea las normas que regulan la organización, no se mostrarían como lo jurídico en dicho sentido estricto sino como derecho que no afecta directamente a los ciudadanos, salvo en los aspectos garantes que mantienen, por ejemplo, los procedimientos establecidos y el reparto de competencias. En este sentido, pues, el defecto de la juridificación se manifestará más en los aspectos organizativos o en el exceso de creación del derecho de la organización, cuya finalidad no es la de regular relaciones con los ciudadanos sino de establecer reglas de eficacia administrativa o de buena administración.

Pero, en la Administración pública, la cuestión se complica y entremezcla, ya que los funcionarios contribuyen a la elaboración del Derecho, tanto en las propuestas de ley o en la regulación de materias reservadas a dicho tipo de norma, como en la confección de las disposiciones generales y reglamentos de sujeción especial, que siguen, formalmente y en principio, afectando a derechos de los ciudadanos, como en los reglamentos administrativos o de organización que sólo deben afectar al ámbito interno y no pueden modificar el patrimonio jurídico de los particulares, ni declarar derechos y obligaciones. En esta contribución de los funcionarios a la confección del Derecho puede ocurrir que se establezcan regulaciones que se dirigen a la propia organización y no a los ciudadanos, ni siquiera indirectamente. En estos casos, cuando la regulación se realiza en norma con rango de ley, lo regulado debe ser esencial, comprendido en la reserva de ley, y estar claramente determinada su bondad y la necesidad de permanencia de lo decidido, pues si no es así habremos juridificado y con ello constreñido a la Administración, de modo que aplicando la ley se introduce un factor de irracionalidad y de ineficacia y no aplicándola se incurre en una irregularidad jurídica que puede ser sancionada por los Tribunales de Justicia.

El problema es que este tipo de juridificación se produce más de lo que parece, pues los funcionarios en su conducta burocrática, que no jurídica, llevan a la ley decisiones que realmente obedecen a sus intereses o que tratan de solucionar problemas de gestión o conflictos que se presentan en su actividad, incluso con la intención de modificar para el futuro decisiones jurisprudenciales que no han sido favorables a la acción realizada. De este modo, en ocasiones se produce el fenómeno contrario al anterior, se regulan por reglamento materias en realidad reservadas a la ley y se introducen para el futuro conflictos importantes y nulidades del reglamento. Este tipo de desviaciones ocurren con más frecuencia cuando no hay directivos públicos, sino que predomina la politización en el ápice de la organización administrativa o los directivos son reclutados en la esfera privada, sin experiencia en la administración pública propiamente dicha. Esta tendencia a juridificar es todavía mayor cuando el instrumento a utilizar es el reglamento, pues en dicho caso la decisión se toma en el seno de la propia Administración pública y, entonces, reglamentos jurídicos y administrativos se confunden y la norma regula tanto aspectos jurídicos como simplemente organizativos y toma decisiones que tratan de eliminar realmente los procesos de decisión ordinarios y los problemas que ello supone. La decisión deviene anónima y para todos los casos y el responsable de los errores es el reglamento y no el funcionario. Este sistema por el que el funcionario toma decisiones elimina en parte el papel del directivo y se remite a la norma, la cual no teniendo contenidos jurídicos acaba siendo derecho aplicable, salvo que contradiga el Derecho o las normas de rango superior y jurídicas y, además, ello se aprecie.

Una vez más la carencia de directivos o su falta de preparación y experiencia lleva a que el funcionario al que no corresponde decidir, pero al que afectan las decisiones del superior, decida, realmente, conforme a su opinión en el reglamento y a través de su contribución en la confección del borrador. De este modo se pueden incluir en las normas cuestiones que no deben consolidarse como derecho sino dejarse a los procesos de decisión, de modo que cualquier cambio en las circunstancias se ajuste mediante la decisión directa y no mediante cambios normativos sujetos a procedimientos formales y lentos.

Como me estoy alargando en exceso, dejaremos la cuestión, resumiendo que una labor clara de los altos funcionarios y directivos públicos es la de procurar que no se lleven a la norma cuestiones que no se ajusten al rango correspondiente y a la materia a él reservada o que no deben ser objeto de la decisión por norma por no ser cuestiones inamovibles y estar sujetas a variación en breve tiempo y, sobre todo, que el funcionario, en desviaciones propias de comportamientos burocráticos, no eluda responsabilidades llevando la decisión a una norma. Pero para ello es preciso una Administración más profesional, menos de confianza o, al menos, no politizada.

jueves, 11 de septiembre de 2008

MODELO BUROCRÁTICO Y BUROCRACIA


En el post anterior dedicado a reflexionar sobre el modelo burocrático y el directivo público de modo espontáneo apunté una distinción entre modelo burocrático y burocracia. La verdad es que en estas reflexiones cortas que realizo en el blog surgen ideas, o realmente se concretan, que son fruto del estudio más amplio que sobre Juridicidad y organización en la Administración pública española vengo realizando desde hace años. Así, o desde mi perspectiva, la referencia al modelo burocrático quedaría reservada para la organización pública encargada del ejercicio del poder estatal a través de la aplicación del Derecho a efectos de la dominación. En la dominación, pues, se entienden comprendidas las acciones administrativas dirigidas a ordenar una sociedad y a hacer efectivos unos intereses públicos que se recogen como Derecho constituido democráticamente por el Estado.

De este modo, modelo burocrático y Derecho aparecen consustancialmente unidos y tienen una finalidad social; es decir, la organización a la que se dirigen es la sociedad correspondiente al Estado concreto de que se trate. Nos movemos exclusivamente en el ámbito de lo público, sin perjuicio de las repercusiones respecto de los particulares En cambio, si nos referimos a burocracia, predominaría la consideración de una forma de organización o un comportamiento que puede darse en cualquier ámbito o en cualquiera de las organizaciones, públicas o privadas. La burocracia como concepto más general nos ofrece o presenta no sólo que es una forma de organizarse que recoge las pautas principales del modelo burocrático de Weber, sino que también manifiesta con mayor claridad sus vicios y desviaciones. Y ello, porque así como en el ámbito del poder estatal el modelo se legitima por ser el derecho el instrumento de la democracia, en el ámbito de las organizaciones privadas el derecho no es un instrumento de poder, en principio, sino un instrumento de organización y, como tal, sujeto a variar según la conveniencia de la propia organización. Al mismo tiempo el abuso en la utilización del derecho, la llamada juridificación, puede constituir un vicio contrario a la creatividad y flexibilidad propia de una empresa privada.

Al exponer lo anterior no quiero decir que el derecho en el ámbito público no aparezca también como un instrumento de organización interna, pero en ese caso debe de ser constituido por normas de menor rango que el Derecho como obra democrática y parlamentaria y con rango de ley. En ese caso, es derecho y organización institucional no de la sociedad al completo, no aparece como Derecho escrito con mayúscula. Ese derecho menor debe ser variable y no inamovible. El Derecho que entiendo comprendido en el concepto o idea del modelo burocrático que ha surgido de estas reflexiones, el que es la competencia propia del poder estatal, es un valor superior y, según las ideas que se mantengan y la importancia que se le otorgue en cada caso, se puede entender que ha de ser forzosamente respetado por el Estado, si se quiere que la idea de la democracia tenga también un valor superior al de una simple forma de conformar la llamada voluntad general.

No estoy tratando de establecer un concepto rotundo, sino, simplemente, de resaltar los matices que se me presentan al analizar estas ideas del modelo burocrático y la burocracia y que como se puede ver tienen que ver con preocupaciones personales y objeto de mi estudio y que afectan a la distinción entre Derecho y organización, o entre poder público y poder interno o entre función pública y simple gestión.

lunes, 8 de septiembre de 2008

POLÍTICAS RENTABLES


La relación entre Política y Administración es indudable y cada día más. Y al referirme a la Política lo hago no en el sentido jurídico, en el que hacer política coincidiría con la configuración de los fines a cumplir y su definición a través de normas que han de ser ejecutadas. En este caso me refiero a la política como el ejercicio dirigido a la conservación del poder, lo que es lo mismo que el dirigido a ganar las próximas elecciones. Desgraciadamente esta versión de la Política es la vigente y real. Pues bien, desde este punto de vista las políticas públicas que interesan, sin importar su efectividad o no, son las rentables, las que garantizan votos. De esta manera la Administración pública también ha de actuar de modo diferente que cuando se trata de aplicar el derecho. Su actuación no ha de perturbar la señalada finalidad de ganar las elecciones. Por eso lo importante, en contraste con la idea clásica, es la contribución al diseño de políticas públicas que garanticen votos. Por eso no es de extrañar que cada vez más proliferen cargos y personal con nombramientos de confianza.

No es mi día optimista, ni mucho menos, no me gusta nada lo que veo, ni como está la economía, ni como se trata de destruir valores morales de los cristianos o católicos, ni de la situación de la administración de coacción u orden público, por ejemplo. La situación de la sociedad española del franquismo hasta la fecha ha sufrido transformaciones muy importantes, que historiadores y sociólogos imparciales han de analizar, tanto en los hechos como en las consecuencias. Mientras la bonanza económica, el bienestar y el consumo, han ocultado los efectos, la situación ha sido buena o aceptable, pero si las bases de nuestra economía ceden, la situación puede ser muy otra. Pero no es este el campo de mi especialidad técnica, sino el que me afecta como simple ciudadano y aquí, básicamente, quiero constreñirme a la Administración pública.

Pero es que en orden a ésta, la preferencia por las políticas públicas rentables, por la gran obra, las subvenciones, la permisibilidad en muchos campos, etc. ha supuesto el abandono de los fines clásicos de nuestras Administraciones públicas y su falta de adaptación a la nueva situación social y, sobre todo, personalmente lo percibo en la ya citada materia de orden público. Así en estos últimos meses, por ejemplo en Valencia, el masivo consumo de alcohol en la calle ha provocado recientes enfrentamientos de jóvenes con la policía, que en inferioridad de condiciones ha sido apaleada y ha tenido que pedir ayuda. Del mismo modo, las fiestas en algunos pueblos han acabado de mala manera; en concreto el pueblo de Alcácer (Alcásser), ha sufrido una revuelta contra la policía cuando acudió por una pelea con grandes cayados, típicos en sus fiestas ,y ahora se estudia cómo establecer límites para años futuros. Los ciclistas circulan, grandes y pequeños, por las aceras y no a poca velocidad en algunos casos. Salir del portal de casa sin mirar puede ser un riesgo. Los bares utilizan el dominio público, parques y aceras, para extender su comercio, inicialmente basado en un indigno cuchitril y los peatones han de sortear obstáculos para llegar los pasos correspondientes, también ocupados por los coches. Muchos locales de ocio vienen funcionando sin licencia de actividad y nadie se ocupa de aplicar la ley o la ordenanza del ruido al patán que con las ventanilla abiertas y coche tuneado lanza la ¿música? a toda pastilla y viento; pero, eso sí, se prohíbe en las bodas la circunstancial traca a la salida de la iglesia. El metro de Valencia no puede funcionar en algunos tramos porque se roban los cables que contienen cobre. Pero siguen siendo promocionadas fiestas gamberras como la tomatina, la merenguina, el lanzamiento masivo de uva o de cubos de agua, ésto pese a la sequía. Estas fiestas gamberras pueden acabar en salvajes. En fin, podría pasarme el día exponiendo casos y casos en los que no se percibe ninguna actuación administrativa. Un político valenciano se inventó el policía de barrio, que acabo siendo de cercanía y que aún esta lejos de llegar a nuestra vista.

A los investigadores y sociólogos les pido que estudien las plantillas de las Administraciones públicas y midan su proporcionalidad o que nos expliquen cuánto han aumentado los cargos políticos. ¡Pero qué digo ¡ lo que hay que pedir es que las Administraciones públicas racionalicen su actividades y reorganicen sus efectivos y plantillas y dejen de vender humo a efectos electorales. Hay que pedir que se gobierne administrando profesionalmente y no a través de los medios de comunicación. Pero, quizá eso no sería rentable y no sólo electoralmente.

miércoles, 3 de septiembre de 2008

EL MODELO BUROCRÁTICO Y EL DIRECTIVO PÚBLICO


Para completar la visión dada en mis últimas reflexiones y en relación con la vigencia o no del modelo burocrático de Weber, creo que habré dejado más o menos claro que dicho modelo tiene plena vigencia en la organización de las Administraciones públicas que significa ejercicio de poder y ejecución del Derecho; es más, quizá quepa decir que resultan consustanciales burocracia y derecho. También queda claro que esta actividad basada en la dominación y el poder fundamentados en la ley o el Derecho, no es la única que desarrolla la Administración pública y que en esas otras es posible organizarse con modelos distintos e, incluso, actuar como una empresa. En estos casos podríamos decir que puede no haber modelo burocrático conforme al modelo weberiano, pero no por ello que no exista burocracia en la acepción corriente del concepto o término o en su sentido peyorativo.

Por la época, principios del siglo XX, en que Weber, en su obra Economía y Sociedad, nos describe el modelo burocrático y por su consideración como sistema de dominación legal, es lógico que no se refleje la actual complejidad de las Administraciones públicas y su mayor intervención en el campo económico y de prestación de servicios. Todo ello, sin perjuicio de que Weber en ocasiones se refiera a la burocracia y la empresa privada, lo que ha hecho que los especialistas en gestión de empresas se hayan ocupado también de la burocracia, pero sin que ello signifique que la empresa privada es un sistema de dominación, ni, por tanto, que en ella exista propiamente un modelo burocrático. Es más, en un momento de su análisis de la dominación burocrática, Weber, en la página 746 de la obra citada en la edición señalada por mí en otro post, llega a decir: Superior sólo a la competencia de la burocracia lo es sólo la competencia de lo miembros de una empresa privada en el terreno de la “economía”. De esta afirmación podemos considerar que burocracia y empresa se contraponen, siendo la primera propia o consustancial a lo público y la segunda a las actividades económicas y a la búsqueda del beneficio. Todo esto es mucho más complicado a partir de 1930, del avance del socialismo, del New Deal y del keynesianismo.

Pero a donde quiero llegar es al hecho de que la identificación entre lo público -propiamente dicho- la burocracia, y el derecho, significa, para mí, que se nos ofrece, también, una identificación entre burocracia y función pública o funciones públicas y que éstas, desde el Derecho administrativo, se consideran como el ejercicio de potestades públicas, que se realiza básicamente por los cargos públicos y, en parte, por los funcionarios públicos, pero por éstos más en su vertiente de garantías del derecho y de los intereses públicos y como potestades hacia dentro de la organización, no respecto de los ciudadanos, pues respecto de éstos actúa el poder político o los cargos de designación política. Pero, desde mi punto de vista, en el modelo burocrático no se incluyen todas las funciones públicas que hoy en día se realizan, ya que no todas existen ahora para la garantía y eficacia jurídica o del Derecho. La función pública no considerada, en mi opinión, es la función directiva pública y, no me refiero, al calificarla de pública, a la dirección de las empresas ni a la de los servicios públicos en su sentido técnico, equiparables a la de aquéllas. Me refiero a la función que ejercen los altos funcionarios en conexión con la actividad política y, principalmente, a efectos de la eficacia de las políticas públicas y en general, pues, para la eficacia de las Administraciones públicas en todos sus efectos. Este directivo público también es propio y singular de las Administraciones públicas, pues las empresas no establecen las políticas públicas del Estado, sin perjuicio de las relaciones que establezcan con él respecto de aquellas políticas que les afectan, pero su función no es la aplicación del derecho, en todo caso éste constituye un instrumento que ha de utilizar y configurar o ayudar a configurar, pues lo normal es que las políticas públicas se formalicen como normas o derecho. En el caso del directivo público, el modelo ya no es burocrático, si bien se sigan ejerciendo funciones públicas; lo que creo es que no hay que denominarlo como gerencial o de management, sino como tal modelo de dirección pública, distinguiéndolo de los otros modelos de dirección que sí se dan en las empresas o en el campo privado y que por tanto no son intrínsecamente públicos.

En el caso del directivo público es indudable que si conoce el campo de actividad en que se desarrolla el modelo burocrático o ha formado parte de él cuenta con una gran ventaja, pero en la medida que la Ciencia de la Administración desarrolle sus contenidos propios y singulares y no los que equivalen a la gestión de empresas privadas, sin perjuicio de su utilización y aplicación, será posible que el directivo público no proceda sólo del campo de los funcionarios públicos, pues los saberes propios de la dirección pública estarán al alcance de todos, sin perjuicio de las experiencias concretas. En este sentido las nuevas tecnologías no es que sean objeto de mi rechazo, sino que las considero de aplicación y de gran utilidad tanto para la eficacia política, como administrativa, como en la de los servicios, pero no como contenido propio de mi preocupación que es la Ciencia de la Administración y el Derecho administrativo, que se ocupan de problemas mucho más generales y sociales y en los que, repito, las nuevas tecnologías constituyen una aportación y un instrumento de eficacia.

lunes, 1 de septiembre de 2008

LOS ESPACIOS O FORMAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


Las reflexiones realizadas en el anterior post en relación con el modelo burocrático me llevan a otras en relación con las distintas formas de administración pública o espacios en los que actúa la Administración pública, porque evidenciarlo supone exponer distintos modelos de gestión, burocráticos o no.

En este sentido la administración pública por excelencia o propiamente dicha, la que es la causa primera y principal de la Administración pública como institución, es la de la aplicación del Derecho, del Derecho administrativo como derecho público, que viene a regular las relaciones de la Administración con los ciudadanos o particulares y a defender y hacer efectivos los intereses públicos definidos por el Derecho como fines y competencias públicas en las que es necesario el ejercicio de poder. La gestión que no es de poder o de ejecución de dicho Derecho administrativo, interesa a éste en cuanto a la organización y estructura, no tanto en cuanto a la acción, aun cuando las consecuencias de ésta respecto de terceros puedan formar parte del Derecho administrativo. Aquí la gestión es burocrática o ajustada al modelo weberiano. La actividad es siempre de Derecho administrativo, incluso si se realiza por personas privadas.

El crecimiento de la Administración pública se produce en el campo denominado como prestacional o de servicios públicos, en la medida que es necesario que se haga cargo de actividades que no son prestadas por la iniciativa privada o en cuanto que sean servicios que deben estar al alcance de todos los ciudadanos y en los que no se considera conveniente aplicar las reglas del mercado -sobre todo en cuanto al pago del precio por los usuarios- sino que se financian parcial o totalmente con el presupuesto o presupuestos públicos. En estos casos, la estructura, organización y formas de gestión directa o indirecta, forman parte del Derecho administrativo, pero la gestión resulta equivalente a la que en su caso se realizaría por el sector privado, se corresponde con el tipo de servicio o actividad que se realiza, por lo que incluso puede someterse a derecho privado. Esas actividades prestacionales, pues, no tienen como fin u objetivo la aplicación y ejecución del derecho sin perjuicio de que existan normas reguladoras y a aplicar por la organización o que rijan las relaciones con los usuarios, lo importante es la actividad que se presta a éstos. En este campo suelen realizarse modelos de gestión en los que las personas o empleados de las correspondientes organizaciones se someten a estatutos especiales o al derecho laboral y también en los que es posible que se realicen por particulares o empresas privadas mediante contratos o concesiones, regulados por el Derecho administrativo.

Pero, además, es posible que por razones económicas o exigencias de la Economía, las Administraciones públicas intervengan en el mercado produciendo bienes o servicios que se gestionan como una empresa privada y con sujeción a las mismas reglas que el sector empresarial privado. Normalmente, pues, salvo por la decisión de crear la empresa, todo el resto, tanto en la organización como en la actividad y gestión, se aplica el derecho privado y el modelo empresarial. No hay, por supuesto, modelo burocrático weberiano en su sentido propio y si existe burocracia es un problema de organización y no una exigencia de la actividad o una aplicación del Derecho administrativo.

En todos los casos señalados, es posible que en la gestión se apliquen técnicas de gestión que se han mostrado útiles en la empresa privada o se apliquen las nuevas tecnologías. Pero en el primer espacio, en de la administración pública propiamente dicha, la que justifica la existencia del Derecho administrativo en España y otros países, hay que distinguir la gestión del derecho o de los fines públicos en relación con los ciudadanos y los intereses públicos y la simple gestión administrativa o de asistencia a la organización correspondiente, que no tiene trascendencia hacía el exterior; es decir, no se dirige al ciudadano como la actividad de Derecho administrativo o directamente a satisfacer intereses generales o públicos. Todo ello, sin perjuicio, de que esta actividad ha de ser racional, célere, eficiente y eficaz.

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