sábado, 27 de diciembre de 2008

BUROCRACIA Y ORGANIZACIÓN


Buena parte de las cuestiones que se abordan en este blog afectan a la organización de la Administración pública y tienen interés, para una parte de mis lectores, en cuanto tienen que ver con la eficacia de las organizaciones y, atendiendo a esta finalidad, podíamos decir que se sitúan aquellos que mantienen que las Administraciones públicas han de actuar como una empresa o que a ellas les son de aplicación las técnicas que ésta utiliza y que son eficaces. Yo mismo he apuntado y pienso que hay una dimensión orgánica que facilita la eficacia y que hay que encontrarla y creo que ello deriva de mi experiencia como director del Instituto Valenciano de Administración Pública y en la última de mis reflexiones también apuntaba a la posible utilidad de las agencias como modelo de organización que consiguiera la eficacia.

Pero cuando hacemos referencia a la Administración pública o a las Administraciones públicas lo hacemos a grandes organizaciones con multiplicidad de fines y que siguen siéndolo aunque se fragmenten en unidades autónomas. Precisamente por ello aun aquellos que están a favor de una organización cercana a la de las empresas han de referirse a la existencia de una zona decisional y diferenciarla de la operativa o de prestación de servicios. Parece existir, además, en todo ello, la idea de que el modelo empresarial se opone al burocrático y elimina un sistema jerárquico esterilizante. También se ha defendido, por mi parte, la vigencia o persistencia del modelo burocrático en las Administraciones públicas y la vinculación clara de estas con la Política y el Derecho.

Podemos decir que en mis reflexiones y en todas estas cuestiones existen un cúmulo de contradicciones, pero creo que ello es fruto de la singularidad y gran complejidad de las Administraciones públicas o de la Administración pública en general, pero en realidad, aparte de que ello sea por la razón de su dimensión, también lo es por la razón de que los conceptos que se utilizan la mayor parte de las veces no son unívocos, sino que según quien y cómo se utilizan tienen alcances y significados diferentes. Así, por ejemplo, si nos atenemos al concepto de burocracia, podemos encontrarlo aplicado tanto a la Administración pública como a la empresa y, por mi parte, se ha hecho referencia a un “modelo burocrático” como concepto propio de aquélla y vinculado a la aplicación del Derecho o a la eficacia de la ley y a Max Weber y su concepción; autor que no deja de ser citado por quienes, en cambio, se refieren a la burocracia en la empresa privada y como un sistema alienante y cargado de defectos, que ya ha sido superado.

Claro está que si no pensamos sólo en la Administración pública y, por ejemplo, nos referimos a las ideas sobre la burocracia de Robert Michels, ésta tiene que ver con toda gran organización y así nos encontramos con la afirmación de que la burocracia es el producto inevitable del propio principio de la organización y también con la de que las organizaciones a gran escala dan a sus funcionarios casi un monopolio del poder y, además, se conecta con su "ley de hierro de la oligarquía". Así, pues, la burocracia resulta consustancial a toda gran organización. En cambio la idea de modelo burocrático que por mi parte se ha mantenido es consustancial a la Administración pública como organización vinculada a la política y al derecho. ¿Son compatibles las dos ideas en una Administración pública? Es evidente que sí y que todo depende de la delimitación de ámbitos de autonomía y de la líneas de control y conexión necesarias para mantener la unidad política, jurídica y de responsabilidad, que no han de ser forzosa y únicamente las de la jerarquía.

Para finalizar y dejar una línea de reflexión abierta para el futuro, quiero hacer hincapié en que en ambas concepciones de la burocracia está presente la idea del poder de los funcionarios, entendiendo el concepto de éstos en un sentido amplio y omnicomprensivo; de tal manera que alcanza a todo el personal que sirve a la organización y también, en su caso, al nivel político. Y atendiendo a esta idea y al peso de lo económico, cabe preguntarse también ¿cuántas cuestiones de las que tratan de la organización y eficacia de las Administraciones públicas no están vinculadas al reparto de poder o a la apropiación de la organización y cuantas otras no lo están a intereses económicos de los sectores que pueden prestar servicios a la Administración pública y que venden lo que tienen y conocen?

martes, 23 de diciembre de 2008

EL DISEÑO DE LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO


Cuanto más analizo el Estatuto Básico del Empleado Público menos me gusta, aun cuando pueda cumplir el objetivo que persigue. Principalmente lo encuentro contradictorio e incongruente, cuestión que empieza ya en la propia exposición de motivos. No me gusta su estructura y sistemática en general y tampoco que parezca referirse sólo a las relaciones de empleo cuando está afectando a la estructura de poder y la organización de cada Administración pública que son problemas de mayor envergadura que el simple funcionamiento de un centro u organización concreta. Muchas de las cuestiones que regula afectan al sistema político y al jurídico.

La regulación que efectúa su artículo 70 de la Oferta de empleo público nos puede servir de ejemplo de lo dicho. La Oferta se sitúa en el título V que se refiere a la ordenación de la actividad profesional y cuyos capítulos lo hacen a: I Planificación de recursos humanos; II Estructuración del empleo público y III Provisión de puestos de trabajo y movilidad. Ya resulta discutible que estas tres cuestiones sean calificadas simplemente de actividad profesional; desde mi punto de vista, bien afectan a la política de personal, bien a la gestión de los recursos humanos que es una parte de la actividad de determinados profesionales, pero no de todos los empleados públicos, y, finalmente, a la estructura funcionarial, que lo es del poder administrativo y de la ordenación de la función pública profesional.

El artículo en concreto nos dice lo siguiente:

1. Las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años-
2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.
3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos
.

Habiendo sido una de mis preocupaciones principales los problemas relativos a la función pública y en especial los que plantean la selección de personal, la provisión de puestos de trabajo y la importancia en todo el proceso de los conceptos de plaza y vacante, he de concluir que el artículo no aborda ninguna de estas cuestiones ni ofrece soluciones a cada Administración pública. Una vez más, si nuestras Administraciones públicas pueden considerarse mayores de edad, no existiría problema de ninguna clase, pues sabrán lo que han de hacer en cada caso y serán conocedoras de dichos conceptos y de sus variantes y si no es así se puede concluir que ese sería su problema y no el de las demás. Pero si esta postura de mayoría de edad y responsabilidad es la que hay que asumir, todo el Estatuto Básico del Empleado Público podría haber utilizado un sistema distinto, limitándose a establecer los principios básicos e inamovibles, incluso los que afectan a la organización administrativa pública en general y sus procedimientos y no sólo al empleo público. Pero vamos a analizar el artículo y su técnica.

Lo primero que hay que criticar es que la oferta de empleo público se nos presente como una medida de planificación de recursos humanos o de sus necesidades. La oferta que regula el artículo sólo se refiere a las necesidades con asignación presupuestaria, luego no planifica, ni prevé necesidades, solamente refleja las ya existentes o planificadas como indica el hecho de que hayan de tener asignación presupuestaria. La verdadera planificación ha de hacerse en el momento del diseño de las decisiones y políticas públicas y en su formalización jurídica.

En el artículo, no hay referencia al concepto de vacantes y sí al de plazas, sin señalar el proceso o procedimiento de fijación de las plazas a incluir. Sin embargo, establece que es obligatorio fijar un diez por cien adicional a las plazas comprometidas, reflejo de una antigua medida de gestión de personal que basada en el concepto de cuerpos y plazas preveía o consideraba que este diez por cien vendría a incluir el porcentaje de vacantes que durante el proceso de selección se produjeran, por jubilaciones, excedencias, fallecimientos, etc.; evitando que fuera necesaria, de inmediato, una nueva convocatoria de oposiciones nada más haberse acabado una. Problema mayor cuando mayor era el cuerpo de funcionarios. Medida que, además, reducía el número de nombramientos interinos. ¿Pero es lógico que no se establezca nada respecto a la determinación de las plazas a incluir y que en cambio sí se exija la inclusión del diez por cien adicional? ¿Está bien medido lo básico?

Otro ejemplo de tutela es la fijación de los tres años como límite improrrogable para la ejecución de la oferta (es decir de las pruebas selectivas) Plazo que parece suficiente y racional, pero que puede, por cualquier causa y en algún caso, necesitar prorroga o más bien resultar excedido en la realidad. Desde este punto de vista y desde el jurídico, lo de improrrogable puede considerarse sobrante, pues tomado en consideración por algún que otro político, funcionario o juez puede producir efectos perversos. También resulta de carácter tutelar la obligación anual de aprobación de la oferta. Puede ocurrir que una determinada Administración pública no tenga nada que ofertar, no en un año, sino en más de uno. Estimo que era suficiente establecer un principio general que obligará a las Administraciones públicas a actuar con diligencia, eficacia y racionalidad y que permitiera el control de las decisiones adoptadas en cada caso por la propia Administración y por la judicatura.

El artículo, además, no tiene en cuenta lo previsto en el artículo 10.4, del propio Estatuto, dedicado a los funcionarios interinos, que nos dice que en el supuesto de existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización.

No voy a seguir esta exposición, sólo resta decir que este artículo es el que realmente pone de relieve todo el complicado proceso de determinación de las vacantes y plazas o puestos de trabajo, en su caso, que se han de incluir en la oferta de empleo público y que, en realidad, guarda íntima conexión con el procedimiento de provisión de puestos de trabajo, del que depende, así como de la estructuración de la función pública y del sistema de movilidad entre Administraciones públicas y que conduce a que lo más práctico sea contar más o menos exclusivamente con las denominadas vacantes desiertas en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo.

Este es sólo un ejemplo de los problemas que aguardan a cada Administración pública en la confección de sus leyes y en la adopción de decisiones en política de personal o recursos humanos, pues dependen de conceptos técnicos que son resultado de la experiencia profesional y de derechos que son de configuración legal y base constitucional.

lunes, 22 de diciembre de 2008


FELIZ NAVIDAD Y AÑO NUEVO A TODOS

Que el 2009 nos proporcione a todos mejor Política, Derecho, Gobierno, Administración, Servicios y Justicia.

jueves, 18 de diciembre de 2008

¿LA CONCEPCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CRISIS?


Las últimas reflexiones en orden a la evaluación del desempeño y el análisis del Estatuto Básico del Empleado Público y lo que para mí significa de desregulación en el campo de la gestión de personal o recursos humanos y de concesión autonomía para las Comunidades Autónomas en la materia, junto con la serie de propuestas que, en general, respecto de la administración y gestión pública se dan en estos últimos años, que van imponiendo la aplicación de nuevas técnicas de gestión al uso en el mundo de la empresa, unidas a la idea cada vez más presente de la separación en las Administraciones públicas de la zona decisional y de la zona operativa, me llevan a considerar que se están perdiendo referentes básicos del concepto de Administración pública y que ésta puede estar entrando en crisis como concepto y que nos acercamos simplemente a la idea de la administración de lo público, en la que se produciría una cierta separación o desconexión de la Política y del Derecho.

La idea de la separación entre la zona decisional y la operativa, me parece muy útil, aun cuando para mí sólo viene a introducir matices en el campo de conceptos o distinciones clásicas, tales como poder y gestión o coacción y servicio público y afecta o incide en otras como Política y Derecho o en la propia configuración de la Ciencia de la Administración y sus relaciones con las otras dos ciencias o actividades. Pero es que además resulta que según las alternativas que en estos órdenes se efectúan se afecta a la propia configuración y concepción del Estado. Durante bastante tiempo vengo pensando y escribiendo en torno a cuestiones que se relacionan con estos aspectos y que figuran en http://www.morey-abogados.com/ini.htm. Así, por ejemplo, en la sección de Estudios de dicha página puede verse La organización administrativa y la decisión organizativa, que aun cuando debería actualizarse a los cambios que en mí se producen y a los que produce el derecho, como el de la aparición de las agencias estatales, revela que mi idea es que para una buena gestión es necesario encontrar una organización cuyas dimensiones permita la eficacia en la gestión y en la responsabilidad de quien la dirige. Pero esta opinión surge por mis experiencias como director del Instituto Valenciano de Administración Pública. Puede que esta solución esté en las agencias estatales o no, siempre que se realice una simplificación en la regulación de las personas jurídico públicas.

Pero los comentarios realizados respecto de la evaluación del desempeño y la posibilidad de que cada organismo establezca su propio sistema y cada Administración pública su propia carrera funcionarial y la posibilidad que se señalaba de que se pueda afectar a la movilidad, nos evidencia que es posible que determinados organismos de carácter operativo puedan funcionar como una empresa, en el sentido de que gestionen con sustancial autonomía y separados de la organización jerárquica básica. Pero, proporcionando esta idea el Estatuto Básico del Empleado Público, sin embargo, su regulación o sus preceptos en otros aspectos mantienen bases de un modelo distinto e incurre en importantes contradicciones pues mantiene, por ejemplo, una estructura de la función pública alejada de poder funcionar como tal empresa y casi rechaza el concurso como modo de selección de funcionarios públicos. Su misma exposición de motivos realiza una alabanza del modelo laboral y el texto consagra el burocrático o funcionarial.

Es evidente que la idea que reside en la mente de alguno de los “legisladores” o redactores de la ley o sus borradores, no es la del modelo burocrático tradicional, pero la del texto en buena parte sí. Pero es evidente que el problema se traslada a cada Administración pública y, en especial, a aquellas con potestades legislativas.

No obstante, quiero recordar lo ya dicho con ocasión del análisis de la evaluación, respecto de que, aun cuando se llegue a una organización de centros separados, la repercusión política y, en su caso, jurídica, de su actividad es indudable. Pero también que en la zona decicional no se piensa sólo en cómo organizarse sino en cómo organizar la sociedad, mediante el establecimiento, en dicha zona, de relaciones con los ciudadanos, grupos sociales y económicos, para conformar el Derecho y, con él, el Derecho administrativo como garantía de los ciudadanos frente al poder público y como regulación social. Y ello condiciona y limita la acción de cualquier organización pública, independientemente de la forma de gestión que adopte y también convierte a cada Administración pública en una gran empresa comprensiva de todas las organizaciones que, de un modo u otro, de ella dependen, funcionen como funcionen o se sujeten al derecho que se sujeten.

En definitiva, una cosa es la Administración de lo público y otra la Administración pública como concepto, pues éste se liga indefectiblemente a la Política y al Derecho como uno de los valores supremos y expresión de los intereses públicos que se hayan configurado democráticamente o mediante los procesos y técnicas que en cada momento se configuren como legitimadores de las acciones a realizar en su eficacia y cumplimiento. Por lo tanto podremos gestionar de las maneras más adecuadas a la eficacia, pero la Administración pública, hoy por hoy, en España constituye un régimen jurídico adecuado al Estado del Derecho y aunque cambiáramos los esquemas y redujéramos sus ámbitos, salvo que se privatice de verdad la gestión, acabaríamos redescubriendo los principios básicos que rigen el derecho de las Administraciones públicas y las necesarias garantías de los de los ciudadanos. Podremos eliminar normas, pero no podremos eliminar los principios que rigen un Estado de Derecho, porque la Administración pública en su concepción plena, no es nunca una empresa privada. Y además siendo la Administración pública en todo caso una gran organización, para funcionar sólo sobre la base de los principios y con libertad de regulación en cada organismo, hay que contar con personal treméndamente preparado.

Ya que, como siempre, escribo sin guión inicial es posible que no todo se haya expresado adecuadamente y que queden cosas por decir y matizar. Por lo que hace a la relación entre Derecho y Ciencia de la Administración, en la página antes reseñada, en la sección Artículos y Análisis puede servir de complemento el titulado El Derecho en la Ciencia de la Administración.

PONENCIA DE BAENA DEL ALCÁZAR SOBRE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

El pasado jueves tuve el placer de acompañar a mi maestro, amigo y compañero Mariano Baena del Alcázar, con motivo de su visita a Valencia con la finalidad de realizar una ponencia en un curso organizado por el Centro Alzira-valencia de la Uned. Ponencia que tituló Del Estado del bienestar al ocaso de la Nueva Gestión Pública. La Administración Pública postmoderna.
Dado que , como es lógico, considero de interés su contenido, pero éste es extensopara la habitual de los pots de este blog, mis lectores y los interesados en conocerla pueden acceder a la misma en
http://www.morey-abogados.com/articulos/CongresoBaena.pdf Espero que os sea útil y permita completar algunas de las cuestiones que se vienen comentando.

lunes, 15 de diciembre de 2008

ALGUNAS CONCLUSIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO


Las reflexiones realizadas sobre el diseño legal de la evaluacion del desempeño me llevan a algunas conclusiones y consideraciones de ellas derivadas y del Estatuto Básico del Empleado Público en general. Aquellos que sigan mis comentarios sobre dicho estatuto en http://www.morey-abogados.com/, aún sin completar y siempre abiertas, conocerán mi opinión de que con él se prepara el camino hacia un Estado federal o confederal según opiniones. También sabrán de mi consideración de que en el Estatuto se producen soluciones técnicas o decisiones que pueden dar lugar a contradicciones en el seno de las legislaciones de desarrollo y que se ha abierto un proceso político por el cual cada Administración se ve obligada a legislar y a decidir estructuras y organización sin una absoluta y real necesidad y seguramente con una presión interna y política, que no social, que no es compatible con la complejidad que dicho desarrollo y legislación suponen y con la meditación y tiempo necesario para adoptar una política pública de la importancia del diseño de una función pública y estructura de recursos humanos que afecta al ejercicio de potestades públicas, a las garantías jurídicas de los ciudadanos, a sus derechos fundamentales y, finalmente, a la eficacia y eficiencia de la Administración pública y a su papel como tal.

En Valencia los sindicatos han convocado manifestaciones exigiendo la aplicación de la carrera administrativa y la ley de la función pública correspondiente. Precisamente ellos debían de ser conscientes del problema si su preocupación fuera realmente profesional. A este efecto, por ejemplo, el verdadero problema de la carrera es el de la libre designación y no si se establecen categorías o grados y evaluaciones para ello, en cuanto signifiquen un sistema retributivo. No creo que en este momento ningún funcionario tenga problemas graves retributivos que no obtuvieren solución con el sistema vigente hasta la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Pues bien, de las últimas reflexiones sobre la evaluación del desempeño y su posible repercusión en la movilidad funcionarial, cabe pensar que la estructuración del empleo público que establece la citada ley o estatuto, que ha de ser decidida por cada Administración pública, conlleva a su vez otras decisiones organizativas importantes sobre su estructura, dimensión, fragmentación, desconcentración y descentralización. Situación que de nuevo se produce tomando como base de la reforma la Administración autonómica, como digo, pensando en su transformación en estados federados y desconsiderando una vez más la reforma de la Administración local, de nuevo olvidada. De modo que, es cada Administración pública la que tendrá en cuenta o no la configuración de su Administración local, condicionada en cambio por una legislación básica no tan abierta como la que nos ocupa y también por el afán de poder de cada Comunidad Autónoma o futuro Estado.

Por tanto quedan grandes problemas abiertos:

A) La determinación de la estructura de cada Administración local, de sus potestades públicas, capacidad económica, servicios a prestar y transferencias o delegaciones de competencias y medios.

B) La decisión entre un sistema corporativo o de escalas. Lo que se halla en íntima conexión con el diseño y estructura de la zona decisional y de la operativa. Lo que incluye tener en consideración la distinción clásica entre administración general y administración especial y la conexión de ambas con los modelos de directivos de la Administración pública y, en especial, de la segunda con el del directivo público propiamente dicho que ha de actuar en la zona decisional y dirigir, en su caso, la burocracia en la misma.

C) Por tanto, hay que considerar de nuevo el papel del puesto de trabajo, ahora un poco restringido en el orden retributivo, pero esencial en orden a la movilidad entre Administraciones públicas y al reclutamiento de personal. Lo que implica, aparte de tener en cuenta el papel de la Conferencia Sectorial de Administración pública y su real efectividad o eficacia, que a efectos de dicho reclutamiento se posea la organización capaz de conocer el resto de las Administraciones públicas y analizar las equivalencias y homologaciones necesarias y, sobre todo, el mérito y la capacidad de cada aspirante proveniente de otra Administración pública, tanto si sólo se incorpora a un puesto concreto como si lo hace a un cuerpo de funcionarios. En íntima conexión se sitúa la necesidad de modificar y limitar claramente el sistema actual de la libre designación.

D) Indudablemente, en esta situación y en un momento de crisis hay que considerar el ámbito estructural y organizativo público y el sometido a derecho privado y, en consecuencia, aquí sí que con bases más claras, decidir los recursos humanos sometidos a una regulación estatutaria laboral pura y dura. Ello implica, también, la creación o no de centros realmente responsables y susceptibles de quiebra económica.

E) Sin perjuicio de lo anterior, en todo caso, es necesario que cada Administración pública simplifique la complejidad actual de personas jurídicas que permite el ordenamiento jurídico administrativo y diseñe adecuadamente la zona operacional y su regulación. Quizá el camino sea el mismo que se ha emprendido con las agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.

Como se ve y sin que el análisis que he realizado sea fruto de una reflexión profunda, sino realizada al tiempo que voy redactando, todo esto hay que considerar, sin perder de vista, además, los grandes principios condicionantes de la organización como son los de la libre circulación, de la libre concurrencia e igualdad en el acceso a funciones y recursos públicos, del mérito y la capacidad, de la publicidad y de la restricción, racionalidad y eficiencia del gasto público. Pero también considerando lo ya dicho por mi parte de que, aunque se llegue a una organización de centros responsables, cada Administración pública forma parte del sistema político y tiene un Gobierno como cabeza y que siempre hay una repercusión política que considerar. Hay políticas públicas no actividades empresariales y se afecta, finalmente, a toda la sociedad.

miércoles, 10 de diciembre de 2008

SEGUIDORES

He añadido un gadget de seguidores del blog con el objeto de conocer el perfil de mis lectores y poder diversificar mis artículos conforme al mismo y atendiendo a su diversidad y posibles necesidades, inquietudes y preferencias; de modo que, añadidas a las mías propias y al nivel de los comentarios que se produzcan y contenidos de los blogs que sigo, permitan mejorar el blog.
Os animo pues a apuntaros como seguidores, aun cuando sea anónimamente.
Gracias

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD IX


En esta novena reflexión acerca de la evaluación del desempeño voy a ver si acierto en exponer los principales problemas que plantea el sistema en las Administraciones públicas, que no es simplemente técnico, sino que realmente afecta a lo político y muy concretamente a derechos declarados en las leyes e, incluso, en la Constitución y en el Derecho comunitario europeo.

Hasta ahora, desde la creación de las Comunidades Autónomas y antes en la Administración local, las distintas Administraciones públicas se configuran como unidades o partes de Estado y en el orden de los recursos humanos que es el que nos interesa, primero en la citada Administración local, mediante procesos centralizados existe una movilidad entre funcionarios públicos por el sistema de concurso de méritos. Después, al crearse las Comunidades Autónomas, en primer lugar se produce un sistema de transferencias y en segundo un sistema de movilidad de los distintos funcionarios públicos entre las distintas Administraciones públicas. Movilidad que para mí constituye todo un derecho, pues hay que incluirlo, en cierto modo, o relacionarlo con el de libre circulación de las personas en el territorio nacional y que se relaciona con el mercado laboral. Derecho que en dicho campo y en determinados empleos de la Administración pública también predica el Tratado de la Unión Europea y su derecho. Ateniéndonos a nuestras Administraciones públicas, este derecho a la movilidad entre ellas las constituía como una unidad nacional y de empleo también. El principio o derecho tenía repercusión en la previsión de necesidades y efectivos y en los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo. La diversidad no se producía de un modo sustancial, en cuanto el sistema de carrera, el de retribuciones y el de provisión de puestos de trabajo eran lo mismo para cada Administración pública, al constituir bases detalladas de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Sólo en cuanto al importe de las retribuciones complementarias o en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y establecimiento de méritos se podían dar diferencias, que no afectaban a lo sustancial. El problema más complejo lo ofrecían las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales que sí podían afectar al derecho a la movilidad funcionarial al exigir el conocimiento previo de la lengua propia de la Comunidad Autónoma para poder acceder a su Administración, bien por selección bien por simple provisión de puestos de trabajo y sin distinguir entre éstos. Renuncio a la exposición de la casuística correspondiente. Basta con señalar el principal obstáculo a que la movilidad fuera el derecho que parecía ser desde el punto de vista jurídico, que en principio era el de las lenguas cooficiales, siendo así que el castellano es la lengua oficial del Estado y que todos tienen el derecho de usarla. Pero siendo esto lo importante también resulta que, finalmente, el verdadero obstáculo a la movilidad lo constituyó la clasificación de puestos de trabajo, al permitir una interpretación jurisprudencial que fueran las relaciones de puestos de trabajo el instrumento para determinar a que puestos era posible acceder desde otras Administraciones públicas; de modo que, en lugar de poder acceder a cualquier puesto de otra Administración pública simplemente a través del mérito y capacidad y por los concursos de provisión de puestos de trabajo, de modo arbitrario cada Comunidad Autónoma ha establecido un número reducido de puestos de trabajo con movilidad para los funcionarios de otras Administraciones.

El Estatuto Básico del Empleado Público supone un cambio sustancial, pues, desde mi punto de vista, rompe las bases de la anterior legislación que facilitaban la movilidad, pero también que facilitaban una organización por la que cada Administración pública, sin perjuicio de la libre designación, podía reclutar personas de otras Administraciones públicas que tenían una categoría y formación en principio parecida a la exigida en la reclutadora y unas retribuciones similares. Es decir, sin perjuicio de la valoración de méritos correspondientes, el reclutado tenía un grado profesional y un nivel adquirido del mismo modo que los funcionarios de la Administración a la que accedía y unos complementos retributivos que no diferían mucho en cuanto al de destino, ya que el complemento basado en el nivel del puesto era la base del grado o categoría, siendo también menor el problema del complemento específico del puesto, en el que sí podían existir diferencias, pues si el que adquiría el reclutado era superior al que tenía en su anterior puesto, lo hacía previa valoración de su mérito y capacidad.

Hoy, prácticamente todo queda al diseño de cada Administración pública por deslegalización del sistema anterior. Frente a la categórica manifestación a favor de la movilidad del artículo 17 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y del artículo 15. 3 de la misma, al establecer éste la clasificación indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito, el Estatuto Básico del Empleado Público no realiza una manifestación similar, ni incluye la movilidad como un derecho de los empleados públicos, sino que los artículos 80 a 84 en los que se ocupa de la movilidad se configura, fundamentalmente, como una cuestión referida al seno de cada Administración pública y con variedad conceptual. Sólo el artículo 84 se refiere a la movilidad entre Administraciones públicas, calificada como voluntaria y se deja al arbitrio de un Convenio de Conferencia Sectorial; de modo que en realidad al no ser taxativa y firme la ley en declarar el derecho, hay que considerar que su restricción frente a la anterior legislación es evidente.

Pero, por lo que hace a la evaluación, si realmente se perfila una variedad de sistemas de carrera horizontal, de retribuciones y de sistemas de evaluación, hay que estimar que acabará constituyendo una barrera o una dificultad más a la movilidad, ya que, al determinar el mérito y capacidad del funcionario externo para su acceso a la Administración correspondiente, habrá que valorar los sistemas establecidos en la Administración de procedencia y establecer sus equivalencias con los de la que ha convocado el procedimiento, cosa que realmente prevé el artículo 84 del Estatuto Básico del Empleado Público al referirse a las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Es decir, en realidad, hay que considerar no sólo el mérito para acceder a un puesto de trabajo sino también la categoría adquirida en la otra Administración pública y su correspondencia con la propia y determinar los complementos retributivos correspondientes que, ante la posible variedad de sistemas, no tienen porque ser los que el empleado o funcionario venia percibiendo en otra Administración pública.

Creo que es evidente que la situación ha sufrido un vuelco importante y que el sistema de transferencias del Estado que determinó el sistema anterior ya no influye en la nueva legislación, sino que parece haberse configurado un sistema cerrado de autonomías y un sistema de movilidad que no constituye un derecho sino una simple expectativa y en el que no se garantiza la carrera conseguida en otra Administración pública. Además, hay que pensar que la libre designación no se ha visto constreñida o limitada y que el sistema de acceso a otra Administración pública, en conclusión, queda al pleno arbitrio, no ya de cada Administración pública, sino de sus cargos políticos.

Creo que hay mucho que meditar y que en la movilidad entre Administraciones públicas nos encontramos en un sistema de puestos de trabajo y que en cada Administración pública puede, en cambio, existir un sistema de cuerpos, por ejemplo, lo que añade complejidad al sistema. Dado lo comentado y lo que queda en el tintero, no creo que la solución técnica sea fácil y menos que la solución dependa de la Conferencia Sectorial, pues las homologaciones que prevé y del modo que lo hace constituyen o pueden constituir una tarea ingente o una pelea de gallos. Salvo que sea el instrumento para unificar sistemas, pero para ello hubiere sido mejor que la ley hubiera sentado las bases y principios básicos que garantizaran los derechos básicos en la materia. Es seguro que aún hay más cosas que decir, pero esta reflexión ya se ha extendido mucho.

martes, 9 de diciembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD VIII


Del último comentario sobre la evaluación del desempeño hemos de recordar que se señalaba la posibilidad o incluso la necesidad de que en cada Administración pública se establezcan distintos sistemas de evaluación del desempeño o del rendimiento del personal, atendiendo a las clases de personal, cuerpos, escalas, puestos de trabajo, etc. e, incluso, por organismos públicos y empresas, en su caso. También se ha de retener que cada Administración pública constituye una unidad y en dicho sentido cabe considerarla como una empresa. Claro está que dicha unidad es más o menos compleja según la Administración pública a que nos refiramos. Pero lo importante es que las Administraciones públicas son organizaciones que forman parte de la estructura política y que, por tanto, la actuación del más simple de sus organismos o empresas repercute en el conjunto y, sobre todo, en la dirección política o gobierno correspondiente y en el partido político que lo conforma. La situación, pues, no es la de una empresa privada, aunque ésta pueda ser grande y compleja.

De otro lado, los sistemas de evaluación son muchos y existen múltiples empresas dedicadas a vendernos sistemas de evaluación. Basta navegar por la red para encontrar la gran variedad de sistemas y ofertas. Por ello y por la obligación que se ha creado a cada Administración pública, es posible que las soluciones adoptadas varíen sustancialmente de unas a otras o incluso de unos organismos a otros. Como entre mis lectores hay estudiantes y opositores, a título de ejemplo les remito a unos Apuntes sobre el proceso de evaluación del recurso humano en los que pueden ver los distintos y posibles responsables de la evaluación y, consecuentemente, de la variedad de formas de organizarla; así como, también pueden observar los múltiples factores que se pueden considerar en una evaluación. También tiene utilidad para que los funcionarios que puedan leerme valoren la posible adecuación y aplicación en su sector o unidad. Si nos atenemos a la evaluación de gerentes o directivos públicos y sus complicaciones y sobre todo sobre la politización de la evaluación, remito a un interesante artículo de Mercedes Iacoviello, Una perspectiva política sobre la evaluación de gerentes del Estado.

Por mi parte, no voy, como es lógico a analizar cada sistema que pueda encontrar y determinar su idoneidad para una Administración pública, particularmente me inclino porque se analice cada órgano, unidad u organismo y que se fije un sistema, si es que hay que hablar de sistemas de evaluación. Pero pienso que el sistema ha de ser distinto en el modelo burocrático que en el gerencial o de prestación de servicios. La verdad y con claridad es que en el primero creo, si es que la Administración pública correspondiente ha optado por un sistema corporativo, que lo más práctico es seguir un sistema de carrera y profesional, no politizado, por el que los más expertos y preparados acceden al nivel de inspección y control de la organización correspondiente a cada función, bien sea específica o de cuerpo especial, bien administrativa general o directiva. La conexión de la organización con la valoración del funcionamiento de cada órgano u organismo y con la valoración del trabajo desempeñado por cada funcionario o empleado y con el procedimiento sancionador es evidente, por lo que me sigue pareciendo el mejor sistema en el campo o modelo burocrático.

En el resto, si verdaderamente se han creado unidades autónomas y dedicadas a la prestación de servicios o producción de bienes y no se encubren organizaciones burocráticas aplicadoras del derecho o de gestión general, que huyen del Derecho administrativo para mayor comodidad política o de gestión, es lógico que se les pueda permitir establecer su propio sistema de evaluación.

Como verán el proceso de determinar los posibles sistemas de evaluación y decidirlos no es un proceso político sino técnico, pero la evaluación del desempeño sí es una política pública decidida, cuyo cumplimiento va a exigirse de inmediato, normalmente por los sindicatos, sobre todo en cuanto la repercusión que la ley le otorga es la de un sistema de carrera y retribución que puede entenderse que es un beneficio para el empleado y, de otra parte, constituye un tema de análisis doctrinal o de escuelas de formación, muchas de las cuales no sólo tienen asimilado el proceso en la empresa privada, sino que pueden participar bien ofreciendo formación, bien ofreciendo la aplicación de sistemas a cada Administración pública; es decir, ofreciendo servicios y obteniendo una retribución por ello. Todo ello pone de actualidad el tema y lo convierte en necesidad y, finalmente, en cuestión política.

Pero dicho lo dicho, aún no he cumplido hoy con mi pretensión principal que era analizar las consecuencias de la convivencia de distintos sistemas bien entre Administraciones públicas, bien en el seno de cada una. Tendrá que ser en otro momento.

jueves, 4 de diciembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD VII


En las reflexiones y comentarios que con anterioridad he realizado respecto de la evaluación del desempeño, ha predominado la visión jurídica y general del problema, realizada desde la perspectiva de un administrador general que observa el conjunto de la Administración pública y la unidad que constituye. Sin embargo, si no contemplamos el artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado público como un precepto jurídico, sino como una simple orientación a las distintas Administraciones públicas sobre la evaluación del desempeño y sus líneas más generales y, además, recordamos que su regulación o su aplicación no se remite al legislador autonómico sino a cada Administración pública, tendremos que considerar el problema de modo algo diferente de como hasta ahora hemos venido haciéndolo.

Si partimos de esta distinta consideración, el problema que realmente se plantea es el de los sistemas de evaluación y cómo establecerlos o determinarlos, quedando el desarrollo mediante ley autonómica del precepto básico prácticamente como una reproducción del mismo. El problema político inmediato queda, diríamos, reducido. Pero quedaría en cambio una serie de problemas y cuestiones a decidir respecto de los sistemas de evaluación. En este sentido pienso que la decisión concreta estará condicionada, en cierto modo, por la previa decisión legal en cada Administración pública respecto de la estructura de su función pública y su organización administrativa. Dependerá de decisiones previas relativas a la dimensión de la organización y de los fines y competencias a cumplir, de la mayor o menor funcionarización o laboralización del personal, de la existencia o no de cuerpos de funcionarios, de la decisión de estructurar en escalas a determinados puestos de trabajo, del sistema de análisis y clasificación de puestos de trabajo y su mayor o menor flexibilidad y correspondientes relaciones, etc. Es decir, ¿establecemos un sistema de evaluación para cada cuerpo de funcionarios? o ¿para cada función a desarrollar? ¿Distinguimos la zona operacional o burocrática clásica de la operacional? Dentro de la segunda ¿distinguimos la sometida a derecho privado? En el segundo caso, ¿dejamos que cada organismo establezca su propio sistema de evaluación? Además, ¿qué sistema de evaluación se establece en los puestos de libre designación? ¿Cuál para cada clase de directivos de la Administración pública?

Sobre todas estas cuestiones hay que ir decidiendo. Y como la Administración pública es la unidad que hay que considerar como hombre de gobierno y como jurista y como administrador general y directivo público, estas decisiones han de tomarse en el seno del núcleo central del poder de cada Administración pública y como una política pública propiamente dicha, en la que es necesaria la participación de todos los implicados, pero en la que sigue siendo básica, desde mi punto de vista, la de los altos funcionarios expertos en Administración general, de modo que la política de personal constituya una unidad o mantenga una dirección común, ya que toda decisión tomada en estos ámbitos, acaba creando las consiguientes comparaciones, reivindicaciones de trato igualitario y agravios comparativos. Pero, al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que no puede establecerse un sistema de evaluación único y común y además juridificado plenamente, salvo que se limite a la exposición de unos principios generales y comunes a cualquier sistema, dejando libertad a cada organismo, o para cada función tipo de puestos de trabajo, la elección del sistema concreto.

Los sistemas de evaluación concretos constituyen, pues, una decisión importante, pero muy condicionada por la estructura general y modelo de cada Administración pública y ciertamente puede conducir a un sistema de otorgamiento de responsabilidad a cada unidad u organismo público, acercándose a un modelo de gestión empresarial. Pero la Administración pública, repito es una unidad insalvable, hasta el punto de que su consideración como persona jurídica única constituye un principio legal y hasta una consideración doctrinal para conceptuar el propio Derecho administrativo, por ello las decisiones de otorgamiento de autonomía y responsabilidad por unidades u organismos necesitan de estructuras, procedimientos y leyes acomodadas a ello y distintas del conjunto del ordenamiento jurídico vigente en muchos ámbitos distintos, incluso, del de los recursos humanos. Pero las repercusiones de la posible existencia y convivencia de distintos sistemas de evaluación las analizaré en otro momento.

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