En esta novena reflexión acerca de la evaluación del desempeño voy a ver si acierto en exponer los principales problemas que plantea el sistema en las Administraciones públicas, que no es simplemente técnico, sino que realmente afecta a lo político y muy concretamente a derechos declarados en las leyes e, incluso, en la Constitución y en el Derecho comunitario europeo.
Hasta ahora, desde la creación de las Comunidades Autónomas y antes en la Administración local, las distintas Administraciones públicas se configuran como unidades o partes de Estado y en el orden de los recursos humanos que es el que nos interesa, primero en la citada Administración local, mediante procesos centralizados existe una movilidad entre funcionarios públicos por el sistema de concurso de méritos. Después, al crearse las Comunidades Autónomas, en primer lugar se produce un sistema de transferencias y en segundo un sistema de movilidad de los distintos funcionarios públicos entre las distintas Administraciones públicas. Movilidad que para mí constituye todo un derecho, pues hay que incluirlo, en cierto modo, o relacionarlo con el de libre circulación de las personas en el territorio nacional y que se relaciona con el mercado laboral. Derecho que en dicho campo y en determinados empleos de la Administración pública también predica el Tratado de la Unión Europea y su derecho. Ateniéndonos a nuestras Administraciones públicas, este derecho a la movilidad entre ellas las constituía como una unidad nacional y de empleo también. El principio o derecho tenía repercusión en la previsión de necesidades y efectivos y en los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo. La diversidad no se producía de un modo sustancial, en cuanto el sistema de carrera, el de retribuciones y el de provisión de puestos de trabajo eran lo mismo para cada Administración pública, al constituir bases detalladas de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Sólo en cuanto al importe de las retribuciones complementarias o en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y establecimiento de méritos se podían dar diferencias, que no afectaban a lo sustancial. El problema más complejo lo ofrecían las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales que sí podían afectar al derecho a la movilidad funcionarial al exigir el conocimiento previo de la lengua propia de la Comunidad Autónoma para poder acceder a su Administración, bien por selección bien por simple provisión de puestos de trabajo y sin distinguir entre éstos. Renuncio a la exposición de la casuística correspondiente. Basta con señalar el principal obstáculo a que la movilidad fuera el derecho que parecía ser desde el punto de vista jurídico, que en principio era el de las lenguas cooficiales, siendo así que el castellano es la lengua oficial del Estado y que todos tienen el derecho de usarla. Pero siendo esto lo importante también resulta que, finalmente, el verdadero obstáculo a la movilidad lo constituyó la clasificación de puestos de trabajo, al permitir una interpretación jurisprudencial que fueran las relaciones de puestos de trabajo el instrumento para determinar a que puestos era posible acceder desde otras Administraciones públicas; de modo que, en lugar de poder acceder a cualquier puesto de otra Administración pública simplemente a través del mérito y capacidad y por los concursos de provisión de puestos de trabajo, de modo arbitrario cada Comunidad Autónoma ha establecido un número reducido de puestos de trabajo con movilidad para los funcionarios de otras Administraciones.
El Estatuto Básico del Empleado Público supone un cambio sustancial, pues, desde mi punto de vista, rompe las bases de la anterior legislación que facilitaban la movilidad, pero también que facilitaban una organización por la que cada Administración pública, sin perjuicio de la libre designación, podía reclutar personas de otras Administraciones públicas que tenían una categoría y formación en principio parecida a la exigida en la reclutadora y unas retribuciones similares. Es decir, sin perjuicio de la valoración de méritos correspondientes, el reclutado tenía un grado profesional y un nivel adquirido del mismo modo que los funcionarios de la Administración a la que accedía y unos complementos retributivos que no diferían mucho en cuanto al de destino, ya que el complemento basado en el nivel del puesto era la base del grado o categoría, siendo también menor el problema del complemento específico del puesto, en el que sí podían existir diferencias, pues si el que adquiría el reclutado era superior al que tenía en su anterior puesto, lo hacía previa valoración de su mérito y capacidad.
Hoy, prácticamente todo queda al diseño de cada Administración pública por deslegalización del sistema anterior. Frente a la categórica manifestación a favor de la movilidad del artículo 17 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y del artículo 15. 3 de la misma, al establecer éste la clasificación indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito, el Estatuto Básico del Empleado Público no realiza una manifestación similar, ni incluye la movilidad como un derecho de los empleados públicos, sino que los artículos 80 a 84 en los que se ocupa de la movilidad se configura, fundamentalmente, como una cuestión referida al seno de cada Administración pública y con variedad conceptual. Sólo el artículo 84 se refiere a la movilidad entre Administraciones públicas, calificada como voluntaria y se deja al arbitrio de un Convenio de Conferencia Sectorial; de modo que en realidad al no ser taxativa y firme la ley en declarar el derecho, hay que considerar que su restricción frente a la anterior legislación es evidente.
Pero, por lo que hace a la evaluación, si realmente se perfila una variedad de sistemas de carrera horizontal, de retribuciones y de sistemas de evaluación, hay que estimar que acabará constituyendo una barrera o una dificultad más a la movilidad, ya que, al determinar el mérito y capacidad del funcionario externo para su acceso a la Administración correspondiente, habrá que valorar los sistemas establecidos en la Administración de procedencia y establecer sus equivalencias con los de la que ha convocado el procedimiento, cosa que realmente prevé el artículo 84 del Estatuto Básico del Empleado Público al referirse a las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Es decir, en realidad, hay que considerar no sólo el mérito para acceder a un puesto de trabajo sino también la categoría adquirida en la otra Administración pública y su correspondencia con la propia y determinar los complementos retributivos correspondientes que, ante la posible variedad de sistemas, no tienen porque ser los que el empleado o funcionario venia percibiendo en otra Administración pública.
Creo que es evidente que la situación ha sufrido un vuelco importante y que el sistema de transferencias del Estado que determinó el sistema anterior ya no influye en la nueva legislación, sino que parece haberse configurado un sistema cerrado de autonomías y un sistema de movilidad que no constituye un derecho sino una simple expectativa y en el que no se garantiza la carrera conseguida en otra Administración pública. Además, hay que pensar que la libre designación no se ha visto constreñida o limitada y que el sistema de acceso a otra Administración pública, en conclusión, queda al pleno arbitrio, no ya de cada Administración pública, sino de sus cargos políticos.
Creo que hay mucho que meditar y que en la movilidad entre Administraciones públicas nos encontramos en un sistema de puestos de trabajo y que en cada Administración pública puede, en cambio, existir un sistema de cuerpos, por ejemplo, lo que añade complejidad al sistema. Dado lo comentado y lo que queda en el tintero, no creo que la solución técnica sea fácil y menos que la solución dependa de la Conferencia Sectorial, pues las homologaciones que prevé y del modo que lo hace constituyen o pueden constituir una tarea ingente o una pelea de gallos. Salvo que sea el instrumento para unificar sistemas, pero para ello hubiere sido mejor que la ley hubiera sentado las bases y principios básicos que garantizaran los derechos básicos en la materia. Es seguro que aún hay más cosas que decir, pero esta reflexión ya se ha extendido mucho.
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