miércoles, 28 de enero de 2009

LA CARRERA ADMINISTRATIVA III


Rafael Chamorro en su blog hace un repaso a los problemas de la Administración pública desde la fecha de su ingreso en ella y en los comentarios que suscita, Oscar Cortes, i-public@, se manifiesta a favor de la eliminación del sistema de cuerpos. Las cuestiones que se exponen respecto de los problemas de la Administración por Chamorro son claros y ciertos, pero la cuestión que plantea Cortes puede ser más discutible. En todo caso, hace tiempo que vengo dando vueltas a cómo referirme a la situación actual de la organización en cuerpos de funcionarios o la posibilidad de acudir a otros sistemas, sobre todo a causa del análisis lento que vengo haciendo de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y de las contradicciones en que incurre. Pensaba titular a esta reflexión más o menos como “Cuerpos, puestos, autonomía y movilidad”, pero he decidido incluir la cuestión dentro de la serie que inicié bajo el título de la carrera administrativa.

Sean cuales sean las cuestiones que vaya exponiendo, quiero que el lector sepa, aun cuando ya lo he comentado, que he sido destacado proyectista de la primera Ley de la Función Pública Valenciana, 10/1985, que apostó por un modelo de puestos de trabajo y que, desde mi punto de vista, no se desarrolló claramente en dicho sentido. Uno de los efectos que se produjo fue el de que por vía reglamentaria se aplicaron o copiaron reglamentos y soluciones estatales que estaban realmente reñidas con los principios propios de la legislación valenciana y de la organización por la que optaba y que la contradecían, de tal modo que el ejercicio de autonomía que realizó la Generalitat Valenciana, fue, primero, corregido por vía funcionarial, burocrática y de gobierno y, finalmente, mediante modificaciones a la ley, para introducir bases de la organización corporativa que presidía y preside la legislación estatal y sus bases. Bases que atendida la autonomía organizativa no eran tales.

Es cierto que cabe preguntarse si el sistema corporativo sigue siendo válido en la actualidad ya que está fragmentado en múltiples sistemas corporativos por autonomías. La razón de su posible inadecuación no proviene de su origen decimonónico, ni de su consagración en el siglo XX, sino que, para mí, radica principalmente en la descentralización actual del Estado. El cuerpo de funcionarios, si hacemos abstracción del corporativismo común a toda organización y profesión, no es otra cosa que un sistema racional y simple de organización de una Administración pública estatal y centralizada que extiende su acción a todo el territorio nacional. Constituye una agrupación de personas que realizan las mismas funciones, actividad o profesión y alcanza a los puestos de trabajo en los que se realizan. No es otra cosa; sólo cuando pasa, además, a ser una forma de defensa de los intereses del cuerpo o de sus componentes y de cooptación, crea una disfunción respecto de la organización a la que sirve y forma parte.

Otro inconveniente que tiene es que el cuerpo se conforma como un sistema cerrado que no permite el acceso al mismo sino de aquellos que siguen el proceso de selección -léase oposiciones- establecido para ello y que significa la demostración de unos conocimientos amplios en la materia que se considera necesaria para el ejercicio de la función o actividad consiguiente. De este modo, es un sistema que no valora, en principio, la experiencia y no permite que con ella, simplemente, se acceda al cuerpo. La carrera como ya he señalado en otro momento consiste ya en la superación de la oposición y la obtención de plaza, el cambio de puesto no suele suponer el de actividad, sino en todo caso el cambio de localidad. El cuerpo es la organización por excelencia de la Administración especial y coincidente con profesiones específicas que están facultadas por enseñanzas y titulaciones oficiales. No procede, en cuanto el cuerpo es una organización funcionarial, un sistema de acceso por contratación civil o laboral, sino que el procedimiento que se sigue es un proceso de legitimación para el ejercicio de funciones públicas que consiste en las pruebas selectivas, el juramento de las leyes fundamentales o Constitución y en el nombramiento por autoridad pública o política. Es un sistema que favorece a los jóvenes que han acabado una carrera, pero no propicia el cambio, por sistemas simples de provisión de puestos de trabajo o concurso de méritos, de un funcionario ya ingresado a un puesto o cuerpo diferente de aquel en el que ingresó.

Es un sistema cerrado que no permite el acceso de "extraños", pero es un sistema que permite una gran movilidad territorial y respecto de los puestos de trabajo que el cuerpo comprende. Donde la situación se hace más compleja es en la Administración general, donde antes existían las escalas. Como de ello ya he escrito no quiero repetirme. Pero lo cierto es que la creación de los Cuerpos generales acentúa el valor del puesto de trabajo ya que la actividad, al ser más general, supone variedad de funciones, actividades y conocimientos según los puestos de trabajo y la legislación que se ha de aplicar. La función común a todos los puestos sólo se obtiene por abstracción y ella llega al máximo cuando se trata de los puestos superiores de la organización y de la función directiva, se vincule ésta bien con la simple dirección de la organización o bien con la formulación y eficacia de las políticas públicas.

En esta situación ¿por qué hay que criticar que se acuda a una organización de corte corporativo por una Administración pública? Es una forma de organizarse como otra cualquiera y el corporativismo como desviación surgirá, aunque no se utilice el cuerpo como forma organizativa, por otras vías, normalmente las asociativas ¿ Por qué considerar anacrónico que se agrupen los puestos de trabajo con una misma función a efectos de selección y provisión? Y ¿que más da que se les denomine cuerpo de funcionarios o clase de puestos o como se quiera? Lo importante es: ¿nos facilita la mejor gestión de recursos humanos? ¿aprovechamos con el sistema dichos recursos del modo más racional?

El verdadero problema es que el sistema corporativo tradicional no permite el acceso a un cuerpo si no pasas por la oposición o concurso-oposición, de modo que personas bien preparadas pueden no acceder al cuerpo en el que podrían prestar muy buenos servicios. Pero ya la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, consagró que se podía acceder a un puesto de otra Administración por sistemas de provisión, pero sin que se ingresara en la nueva Administración como funcionario de ella, ni en el cuerpo de funcionarios correspondiente. Es evidente que el cuerpo en este sentido y configuración es un obstáculo irracional, al que hay que encontrar como alternativa un sistema de selección de personal profesionalizado, desconectado de los políticos y de la corrupción y del clientelismo, amiguismo y libre designación, ésta tal como hoy está configurada. Si se trata de seleccionar personas con experiencia para un puesto es indudable que el concurso es la fórmula ideal y éste, por ejemplo, en la selección está limitado a los casos que una ley determine.

Un ejemplo en Valencia es ilustrativo, el de la creación del cuerpo de letrados que sometía a exámenes y cursos a quienes venían desarrollando funciones de asesoramiento jurídico para integrarse en el cuerpo, al que se le atribuyen dichas funciones de asesoramiento, que ejercían funcionarios del nivel superior de la Administración general, licenciados en derecho, y no sólo las de defensa, sin permitir directamente una situación a extinguir. En mi caso, por razón de edad y decisión de jubilarme no me importaba la situación, pero mi experiencia, entonces, de 40 años de administrador superior, de doctor en derecho, de asesor jurídico durante 16 años, de profesor asociado de Derecho administrativo, no servían para nada, tenía que examinarme de cualquier especialidad jurídica y si suspendía hacer un curso. Es indudable que no es este el camino más racional y que no se produce el aprovechamiento de los medios con los que cuenta la Administración. Pero ello no deriva del cuerpo como forma organizativa, sino de los intereses de determinadas personas y de la ignorancia o connivencia de determinados políticos.

Nos queda referirnos al puesto de trabajo como sistema, cuestión ya tratada en parte al referirnos al puesto de trabajo como estructura y como elemento variable y en otras entradas de este blog. Por lo tanto continuaré en otra ocasión viendo la situación del puesto de trabajo en la actualidad, señalando sólo que sigo manteniendo la gran desviación que en todo caso tiene la libre designación, si bien, si nos atenemos al corporativismo, es ella su primer freno -al menos en la Comunidad Valenciana- pues aún persiste en la misma el peso del puesto de trabajo y de los principios de su primera ley de función pública y una clasificación de puestos de trabajo no basada en cuerpos sino en los sectores de Administración general o especial y en las titulaciones académicas.

viernes, 23 de enero de 2009

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y EL EQUILIBRIO AUTONÓMICO


Leo la instancia que el PSOE de Castilla-La Mancha realiza a los militantes de PP de la Comunidad a que se rebelen contra las propuestas de Francisco Camps y Ramón Valcarcel respecto de la política del agua y también leo que Aznar en su discurso de investidura como doctor honoris causa por la Universidad Cardenal Herrera de Valencia cuestionó el poder autonómico frente al debilitamiento del Estado y dijo “Un Estado con un poder descentralizado no funciona”

La cuestión tiene relación con las citas que de los clásicos vengo haciendo y con la encuesta aún abierta que he realizado y que en su momento comentaré, tanto en cuanto a su adecuación como en cuanto sus resultados. En lo señalado se refleja algo que está en el ambiente en general y se plantean cuestiones que deben de ser consideradas y es, sin perjuicio de posibles cambios constitucionales, si, partiendo de nuestra historia y de la Constitución vigente, no se está produciendo una disolución de la Administración General del Estado y, con ella, ese debilitamiento señalado de éste, que además se acompaña de una pérdida del sentido del interés general o común de todos los españoles y una carencia de dicho sentido en los políticos autonómicos, cuando no de una falta general de ética y moral en el ejercicio de la política diaria, que afecta directamente a la administración pública y, en consecuencia, a los españoles.

Empezaba el año diciendo que no hay nada nuevo bajo el sol y he reflejado textos de Alejandro de Oliván y hoy también nos va a ser de utilidad, porque en su obra ya citada De la Administración Pública con relación a España, prologada por Eduardo García de Enterría, nos apunta varias cosas en relación a la centralización y descentralización que conviene conocer. Por lo que afecta a la Administración General del Estado, por ejemplo, cuya descentralización entonces, como es natural, se predicaba respecto de los entes locales, nos dice:

Si la Administración es en lo personal el sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del Poder Supremo, obligando a la observancia de las leyes, no se concibe cómo pudiera estar escentralizada, o independiente de él, puesto que entonces el precepto central no tendría agentes que lo hiciesen cumplir, sino que por todas partes se encontraría con voluntades que lo sujetasen a discusión. Sin Administración subordinada no hay gobierno, sino a lo sumo dar consejos.

La cuestión está muy clara y ahora el lector sólo debe reflexionar sobre cuántas cuestiones o leyes de ámbito nacionalno se gestionan ni ejecutan por la Administración General del Estado sino por las Comunidades Autónomas y cuál es el papel real de los Delegados del Gobierno y el factor representativo de los Presidentes de aquéllas, sin perjuicio de la confusión entre cargos públicos y cargos de los partidos políticos.

El siguiente texto, bastante más largo, simplemente lo reflejo, sin comentar, pues la reflexión y la comparación con la actualidad la dejo a cada lector. Dice Oliván:

Escentralizar es esparcir los atributos de autoridad que existían en un punto, distribuyéndolos más o menos latamente por los demás puntos de la superficie. Desde el momento que los intereses especiales, de localidad y provincia, tengan una Administración propia y exclusiva, se transforma el Estado en una federación, compuesta de pequeñas repúblicas, con todas las condiciones que le son inherentes. En cada una de ellas establecerá el pueblo su asamblea administradora; elegirá los funcionarios que crea conveniente establecer para encargarse de los diferentes ramos del servicio de la comunidad y, por una consecuencia natural de los celos que le inspiren sus mandatarios en el ejercicio temporal de alguna autoridad delegada, los sujetará a muy corta duración en sus puestos y castigará sus faltas negándoles el voto en las sucesivas elecciones o persiguiéndolos ante los Tribunales ordinarios, que habrán de influir poderosamente en la dirección de los negocios. En este orden de cosas, fundado en que nadie mejor que uno mismo cuida de lo que le interesa, crea, ciertamente, los hábitos de la vida pública y arraiga en los corazones aquella especie de amor a la patria, que se confunde con el egoísmo de la localidad: mas, por lo tanto, aísla las miras y apoca las relaciones, pues que los pueblos, eslabones casi desprendidos de una gran cadena, se impregnan de un espíritu mezquino y desdeñan las concepciones del interés general, que no aprecian si no les traen ventajas muy inmediatas y muy poco costosas. Allí debe ser privativo de cada pueblo todo lo que pertenece a su régimen y fomento, y aun lo concerniente al cumplimiento de las leyes, y de las medidas emanadas del Gobierno central (porque alguno ha de haber que represente al Estado) quedará en la forma y modo de ejecución, sometido al arbitrio de las mismas localidades.

sábado, 17 de enero de 2009

ENCUESTA

Voy a tratar de dar un poco más de dinamismo al blog y ver cómo funciona una encuesta.

En mi repaso de los clásicos veo que Alejandro de Oliván, aproximadamente en 1843, escribía lo siguiente:

Lo dificilísimo es que en un país mal administrado, desordenado además, y subvertido por el repentino tránsito a las instituciones representativas, se establezca una reforma radical y acertada de su Administración o de su economía social, porque es concluir por donde fuera fortuna haber empezado. Esta arduo problema es, sin embargo, el que hay que resolver en España, grande y singular espectáculo a la atención del resto del mundo.

¿ Estimaís que lo reflejado se puede considerar de actualidad y aplicable todavía?
Ir a la encuesta en la barra lateral

viernes, 16 de enero de 2009

PRINCIPIO DE LEGALIDAD, RÉGIMEN POLÍTICO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


Como consecuencia de la explicación en clase de las posturas liberal y marxista sobre la Administración pública y la visión negativa de la misma que ambas, en sus inicios, nos presentan, surge la conexión de esta cuestión con el principio de legalidad y el papel de las Administraciones públicas en su eficacia y si éste varía en función del régimen político correspondiente. Ello me hace reflexionar y plantearme si la idea común en muchos funcionarios de su contribución a la defensa y eficacia de la ley y de los intereses públicos es real y de dónde surge, porque de las dos visiones ideológicas no lo hace directamente. Es más de las mismas no cabe deducir, inicialmente, una consideración positiva de los funcionarios públicos o de la función pública.

La primera reflexión que el asunto me provoca es que, sea cual sea el régimen político existente, todos predican el principio de legalidad y todos pretenden la eficacia de sus leyes. La segunda, consecuencia de esta primera, es que, como es lógico, dada esta situación, todo régimen político ha de establecer unos agentes que sean aplicadores de la legalidad por ellos establecida. La tercera, es que también, de una forma u otra, cuando dichos agentes formen parte de la Administración pública correspondiente y no de otra institución estatal, existirá una pretensión de control político directo de cómo se efectúa la aplicación y concreción de la legalidad fijada.

De otro lado, es evidente que la cuestión que se plantea respecto del principio de legalidad o de la ley, es básicamente la de la forma en que ésta se configura o constituye y si es verdaderamente democrática o no y, por tanto, si los ciudadanos la consideran legitimada. Ello no quiere decir que los contenidos de la ley no importen, pues también estos han de configurarse dentro de los valores morales y democráticos, pero también teniendo en cuenta su posibilidad de ser eficaces o efectivos.

Pues bien, lo que desde mi perspectiva me interesa señalar es que las bases de un régimen de Derecho administrativo, como es harto sabido, surgen de la Revolución francesa y de la remisión de la obediencia y subordinación a la ley en sustitución de la obediencia y subordinación al monarca. Ello unido a la radical separación entre Administración y Justicia o poder judicial, produce, creo, esa idea del funcionario público de su dependencia de la ley y del derecho, sobre todo en la medida que la Administración pública aún no ha desarrollado plenamente su actividad prestacional y la concepción del servicio público como una categoría distinta. Es decir, nos encontramos ante el modelo burocrático clásico. Todo ello sin perjuicio de que sea necesario destacar que la Administración pública y, con ella, sus funcionarios contribuyen a la configuración de la ley y de los reglamentos. Esta Administración pública, pues, se mueve en un ámbito plenamente jurídico y de principio de legalidad. Pero en su desarrollo en la época napoleónica, adquiere las bases propias para el desarrollo tecnocrático, que afecta no sólo a la configuración de un tipo de organización administrativa sino también a los contenidos de las leyes, que son en buena parte más técnicos que políticos, si los comparamos con la situación actual, pensando en España.

Tratando de superar la dificultad en que me he metido, diría que los regímenes políticos centralizados y fuertes, así como los dictatoriales, sin perjuicio del poder que poseen en la designación de los funcionarios públicos, en su desarrollo hacía posiciones más blandas y abiertas, les basta con la ley y el principio de legalidad como base, para controlar la acción de los agentes jurídicos. Las leyes son claras, sin ambigüedades ni polivalencias y juridifican o convierten en derecho principios y normas técnicas. En esta situación la Administración sí se configura como meramente ejecutiva y permite que llegue con el tiempo a distinguirse del poder político, que cuenta con otros espacios de actuación preferente, sobre todo para la configuración de las políticas públicas correspondientes, teniendo en cuenta que en ésta configuración participan tecnócratas o funcionarios públicos que han accedido al nivel político y son fieles al Gobierno de turno. En esta situación, no importa que el sistema de mérito y capacidad prime en los procesos de selección y en la provisión de puestos de trabajo, pues en realidad con el predominio de la ley y la separación entre Política y Administración ya se han establecido las garantías suficientes para el régimen político.

En cambio en un régimen descentralizado, de partidos múltiples, democrático y parlamentario, la ley es resultado de pactos, negociaciones y acuerdos entre intereses múltiples y resulta más abierta, ambigua y polivalente. Su tecnificación no es tanta, salvo en los casos en que afecte a la propia organización administrativa y, en todo caso, está presente más en cuanto a los aspectos de viabilidad ejecutiva de lo normado y en la determinación de los recursos administrativos precisos para ello. El derecho y los aspectos jurídicos quedan desplazados de la administración general para convertirse en asunto propio de funcionarios especializados. El principio de legalidad como preocupación y función se desplaza hacia la administración especial o cuerpos jurídicos y hacia el poder judicial. La Administración general se subordina más al poder político y, salvo por los problemas y concepciones de la dirección pública propiamente dicha, se acerca a los modelos de gestión ordinaria propios de cualquier organización. En esta situación el funcionario público se ve limitado por sistemas de designación política o politizada que garantizan que no se juridifique cualquier cuestión. Los modelos anglosajones y la nueva gestión pública cobran auge.

En esta situación la administración pública se complica, pues se complican las decisiones que, salvo leyes claras y terminantes o puramente técnicas, se configuran en virtud de un complejo sistema de relaciones internas y externas en el seno de la propia organización administrativa pública y la determinación de su adecuación al principio de legalidad se remite a principios y no a normas, por lo que el control de legalidad de las actuaciones exige de personas con mayor preparación, pues ya no se encuentra respuesta directa en el reglamento y ni siquiera en la ley.

Hay que concluir, pues, que hoy la Administración pública es más complicada y que la eficacia del Derecho o el principio de legalidad también resulta mucho más compleja y difícil, hasta el punto de que se resiente mucho. Primero porque la Administración pública ya no es principalmente un agente jurídico; segundo, porque el Derecho ya no es un instrumento común a todo funcionario superior de la Administración general y, además, la ley es polivalente, lo que exige un conocimiento técnico jurídico superior, de principios y no de normas y, tercero, porque también el poder judicial está afectado por el sistema político y por las condiciones que hemos señalado del diseño de la ley.

martes, 13 de enero de 2009

¿ES QUE NO SON CORPORATIVOS LOS PARTIDOS POLÍTICOS?


El Vicesecretario general del PSOE ha criticado el corporativismo de los jueces y dado que en estas fiestas he tenido tiempo de acudir a mi afición de repasar los clásicos que tratan las materias que son de mi interés y enriquecen mis conocimientos, la crítica señalada me lleva a recoger algunas de las aseveraciones y análisis de Robert Michels sobre los partidos políticos, aplicables a las organizaciones en general y que en su tiempo fueron considerados para la realización de mi tesis doctoral encaminada a determinar el comportamiento burocrático en el seno de la propia organización administrativa y las desviaciones que los intereses corporativos funcionariales podían tener respecto de los intereses generales declarados en las leyes e, incluso, para delimitar su papel en la configuración de dichos intereses.

Ante las afirmaciones de José Blanco, uno se pregunta si es que su partido político y el resto de partidos pueden arrojar contra el resto de organizaciones la “piedra” o acusación del nocivo corporativismo. El autor antes mencionado en el prefacio de su obra, que ya he citado en ocasión anterior, Los partidos políticos: Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, nos dice cosas como las siguientes:

La democracia conduce a la oligarquía, y contiene necesariamente un núcleo oligárquico. Está muy lejos de la intención del autor, al formular este aserto, el propósito de enjuiciar a ningún partido político, ni a sistema alguno de gobierno, para que respondan a una acusación de hipocresía. Esa ley, característica esencial de todo conglomerado humano que tiende a constituir camarillas y subclases, está como toda ley sociológica, más allá del bien y del mal.

En la Introducción de la edición que manejo, escrita por Seymour Martin Lipset en 1961, que nos resume las ideas básicas del libro, resalta por ejemplo que "Michels rechazó específicamente la suposición de que existiera un liderazgo representativo. Sostenía que quienes llegaban a ser funcionarios de los gremios o de los partidos políticos con representantes parlamentarios, "aunque pertenecían por su posición social a la clase de los gobernados, habían llegado a formar parte, en realidad, de la oligarquía gobernante". Es decir, los líderes de las masas son en sí mismos parte de la "élite del poder", y elaboran propósitos y desarrollan intereses derivados de su posición entre los elementos más privilegiados. Para un poco más adelante continuar diciendo que sostenía, además, que en un partido político, "dista de ser evidente que los intereses de las masas aglutinadas para formar el partido, coincidirán con los intereses de la burocracia, en la cual se ha personalizado el partido. Los intereses del cuerpo de funcionarios [es decir, los funcionarios del partido] son siempre conservadores, y en una situación política dada estos intereses pueden aconsejar una política defensiva, y aun reaccionaria....Y en esta situación es en la que Seymour Martín llega a concluir con referencia en Michels que: Por una ley social universalmente aplicable, todo órgano de la colectividad nacido como consecuencia de la necesidad de la división de trabajo, crea intereses peculiares propios, tan pronto como logra consolidarse. La existencia de estos intereses especiales trae apareado un conflicto inevitable con los intereses de la colectividad", ¿puede un partido político sentirse libre del pecado del corporativismo? Y si ese partido no sólo parece olvidar su ambición internacional, sino que comienza a abandonar en España una posición nacional para ir hacia posiciones nacionalistas internas o regionalistas, ¿es que no incurre en incongruencias fruto de la necesidad de supervivencia? Y en esta supervivencia ¿no prima la de la oligarquía o cuerpo funcionarial dirigente? ¿Acaso el partido no patrimonializa y se apropia de la organización de las Administraciones públicas que gobierna?

Lo malo del corporativismo no es la defensa de la función que corresponde al grupo o cuerpo correspondiente, cuando ella se hace para mantener su importancia y papel social. Lo malo es cuando dicha defensa es la excusa para mantener los privilegios y el dominio de la organización de la élite correspondiente en contra de intereses generales definidos legalmente como derechos de los ciudadanos y, por lo que afecta a mis preocupaciones, cuando los partidos políticos convierten a las Administraciones públicas en organizaciones a su servicio y no al de los ciudadanos, los intereses generales, la ley y el Derecho. Eso es simple y llanamente un comportamiento burocrático en el peor de sus sentidos.

viernes, 9 de enero de 2009

LA DIFERENCIA ENTRE "HACER POLÍTICA" Y GOBERNAR


La noticia sobre las críticas de sindicatos y asociaciones de policía y guardias civiles al Gobierno central, solicitando más respeto cuando están vivos y no cuando han muerto, ha provocado el compromiso del Presidente del Gobierno de otorgar a estas fuerzas más medios materiales. En este sentido ya hace tiempo que, por ejemplo, se viene poniendo de manifiesto por los afectados la situación existente respecto de los chalecos antibalas que es una de las críticas que la Asociación Unificada de Guardias Civiles ha efectuado al Gobierno, manifestando que tienen que comprarse los chalecos dado que no se les proporcionan por aquél.

La situación pone en evidencia, desde mi punto de vista, la escasa importancia que tiene en la actualidad la Administración y sobre todo la buena Administración y el buen Gobierno, puesto que la realidad nos muestra la existencia de un “cuerpo político” formado por las oligarquías de los partidos políticos que, cuando ganan las elecciones y forman Gobierno, no se preocupan de administrar y, por tanto, de gobernar sino que actúan principalmente para mantener el poder y realizar aquellas actuaciones que les sean rentables a efectos de ganar las siguientes elecciones. Por ello no importa que los secretarios generales de los partidos en el poder se manifiesten como si fueran el Gobierno y que se confunda éste con el partido de turno, ni que se realicen o diseñen políticas sectarias o ficticias e imposibles materialmente, bien por carecer de medios para su efectividad, bien porque dependen de administraciones distintas de la central o porque crean desigualdades entre los españoles e incurren en inconstitucionalidades. Por eso creo que se presenta una gran diferencia entre este tipo de hacer política y la verdadera función política del Gobierno, que consiste, básicamente en proponer las leyes que son las que contienen las políticas públicas y las regulaciones jurídicas y sociales que han de aprobar las Cortes Generales. Y una vez aprobadas en dirigir la acción política y administrativa para hacerlas eficaces.

Pero dentro de esta acción hay una ley sustancial para la eficacia de las restantes leyes, la de los Presupuestos Generales. En ella, partiendo de que cada ley aprobada en las Cortes debe de contar con un estudio del coste a que da lugar, han de estar incluidos los créditos destinados a hacer eficaz cada ley aprobada con anterioridad y a mantener toda la actividad y políticas públicas que sigan vigentes, sean cuales sean los años transcurridos desde que se aprobaron o decidieron. Esa consignación de los medios de eficacia de leyes, políticas públicas, derechos y acciones administrativas, es una función política esencial del Gobierno y del carácter ejecutivo que le corresponde y ello depende de una buena Administración que con carácter previo informa de la viabilidad de cada política pública que se proponga realizar. Cuando se convierte a la Administración en una organización exclusiva de servicio a los políticos o de la propaganda; cuando su actuación se dirige a la conservación del poder; cuando se aprueban subvenciones y otras actuaciones dirigidas a la ganancia de votos electorales y no se incrementan los créditos y los medios necesarios para mantener las políticas públicas aprobadas, en el grado de eficacia acorde con el momento, y se anquilosa la organización en niveles inadecuados, se mantiene un camino equivocado y se deteriora dicha eficacia, se rompe la Administración y se desprestigian las instituciones.

Gobernar no es fácil; “hacer política” lo es mucho más y promueve la demagogia y facilita que los anteriores responsables de situaciones vigentes, según estén o no el poder, desde la oposición, achaquen al poder responsabilidades que también a ellos les afectan. Todo vale para mantener el poder o para alcanzarlo. Lo difícil es administrar lo público en su perspectiva general y verdaderamente política.

Aún a riesgo de alargarme y aparentar ingenuidad reflejo un párrafo, entre los muchos de posible elección y aplicación al caso, de la obra de Alejandro de Oliván De la Administración Pública con relación a España:

Si se busca la ilación de las ideas en el tránsito de lo pasado a lo presente, aparecerá que constantemente se ha reconocido en el Estado, Cuerpo político y cualquiera que haya sido su representación, la necesidad de allegar recursos pecuniarios para conservar su independencia, al mismo tiempo que el orden en la sociedad. El patrimonio del Estado ha consistido a veces en fincas y siempre en rentas procedentes de los impuestos públicos: el Gobierno se ha considerado, por abuso, como su dueño; en razón, como su administrador. En tiempos ha sido esta administración vejatoria; la ilustración progresiva la modifica y la convierte en protectora, haciendo conocer que la fortuna pública depende de la fortuna de los particulares. De ahí una serie de disposiciones para honrar el trabajo y favorecer la producción; de ahí las medidas para hacer efectiva la seguridad de personas y bienes, afianzar la tranquilidad pública y fomentar la prosperidad general. A vueltas de estas mejoras se ha hecho sentir la necesidad social de garantías políticas: el país ha procurado tomar parte en el poder supremo para influir en la administración del patrimonio del Estado, que se convertía en su propia administración, y para sustraerse en lo posible a todo género de arbitrariedades.
(1843)

Piensen, comparen y valoren

lunes, 5 de enero de 2009

LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y SUS DISTINTAS FACETAS II


Los distintos enfoques que de la carrera administrativa destacaba en mi último comentario están presentes en el vigente Estatuto Básico del Empleado Público, como realmente ya hemos visto al tratar de la evaluación del desempeño. Ésta parece presentarse como el elemento de conexión entre el enfoque funcionarial y el organizativo. El primero, básicamente, contempla dos aspectos, el del puesto a ocupar y desempeñar y el retributivo, y el segundo se refiere a la adecuación de la persona al puesto de trabajo y su capacidad para desempeñarlo y, por tanto, para que los fines de la organización correspondiente se cumplan y sean efectivos.

En el desarrollo de la idea o concepto de la carrera administrativa influye mucho, desde mi punto de vista, la irrupción en nuestra Administración pública del puesto de trabajo como concepto legal y como elemento que se contrapone al cuerpo de funcionarios y que conlleva todo un procedimiento de análisis y clasificación de puestos y de adscripción del mismo a un cuerpo o a varios. En realidad, si lo pensamos adecuadamente, el proceso donde tiene importancia y repercusión es en el nivel alto de la organización administrativa pública, porque supone el reparto de poder en el seno de la misma. Hecho que nos evidencia el aspecto o enfoque político de la carrera administrativa, que ya no comprende sólo el interés del funcionario sino también el de los cargos políticos y del partido en el gobierno.

En la situación actual, la que el Estatuto Básico del Empleado Público deja diseñada, se conjugan o compaginan las situaciones de carrera que configuraban las leyes de 1918, 1964 y 1984, modificando la concepción del grado establecido en la última; anterior intento fallido de compaginación. La actual compaginación no contempla la antigüedad como mero sistema de ascenso categorial, ni configura al grado como seguro para el funcionario en caso de cese en los puestos de libre designación; seguro, que constituía la verdadera razón de la figura. La cual falla al modificarse la situación de los complementos retributivos basados en el puesto de trabajo, convirtiendo al complemento específico en complemento general y ordinario y no en limitado y singularizado en unos pocos puestos (los superiores de la organización y que precisaran de plena o exclusiva dedicación) De este modo el nivel de destino o el complemento de destino, base para la delimitación del grado alcanzado, dejó de tener importancia y el sistema de libre designación no sufrió mermas ni condicionó gravemente la economía presupuestaria y se siguió dejando un amplio margen a la discrecionalidad política en los nombramientos de los altos funcionarios.

La actual configuración descansa en la evaluación del desempeño, pero no se conecta con la provisión de puestos de trabajo de modo directo, quedando esta conexión al arbitrio de cada Administración pública con potestad legislativa, pero, como ya se ha apuntado, siendo competencia de cada Administración pública o ente público el establecimiento del sistema de evaluación. Sin embargo, para el funcionario y en la tradición anterior la carrera y la evaluación del mérito y capacidad, la provisión de puestos de trabajo constituía el elemento básico y principal de la carrera administrativa, tanto en su aspecto vertical como retributivo y horizontal, sobre todo desde que la antigüedad desaparece como factor puro de carrera para ser sólo factor retributivo. Es decir el procedimiento de provisión era al mismo tiempo el sistema de evaluación del desempeño y del mérito y la capacidad personal. Por ello, la provisión de puestos de trabajo constituyó y constituye aún el procedimiento más complicado de la gestión de personal o de recursos humanos y del que depende, además, el proceso de reclutamiento y selección.

En resumen, el sistema corporativo se ve alterado, en cierto modo, por el juego del puesto de trabajo, pero más en la teoría que en la realidad, pues ésta lo que nos presenta es que los cuerpos especiales en cada Administración pública se defienden, en primer lugar, mediante la adscripción de los puestos de su profesión con carácter exclusivo al cuerpo y, después, mediante la fórmula de exigir, a los procedentes de otras Administraciones públicas, que para acceder a esos puestos -por supuesto sin ingresar en el cuerpo-, es necesario que las pruebas de su acceso sean de la misma importancia, contenido y dificultad que las que a su cuerpo corresponden o se exigen. La Administración general y la libre designación son los únicos espacios que permiten la carrera administrativa por movilidad entre Administraciones públicas.

Por tanto, quede hoy manifiesta la importancia de la provisión de puestos de trabajo en la carrera administrativa, su conexión con la estructura de la función pública que se adopte por cada Administración pública y con el análisis y clasificación de puestos de trabajo y dejemos abierta la cuestión del puesto de trabajo y de la movilidad entre Administraciones públicas.

LA CARRERA ADMINISTRATIVA SUS DISTINTAS FACETAS I

Ante el año nuevo que comienza y leyendo en la blogosfera lo que se dice sobre los temas que me interesan y repasando los clásicos en la materias de política y administración pública creo que en el fondo persisten lo viejos problemas pero con una mayor complejidad derivada de la que resulta de la nueva configuración administrativa española y de la gran difusión de vías de información y conocimiento en el mundo, hoy inabarcables. Recibimos mucha información pero nos es precisa la experiencia para llegar a nuestras propias conclusiones y formación. Algunas de las propuestas más novedosas que se acompañan de nuevos términos, conceptos y propuestas de gestión, me parecen, en la mayor parte de las ocasiones cuestiones de la más elemental racionalidad , si bien que sistematizadas. En fin, acudiendo al dicho tradicional: Nada hay nuevo bajo el sol.

Por ello, quizá, empiezo el año sin grandes ideas nuevas y moviéndome alrededor de temas clásicos para mí y reiterando ideas ya ofrecidas. En 1980 en Cuadernos económicos de ICE, número 13, dedicado a la “Función pública y política burocrática en España”, publicaba yo un artículo, producto de una conferencia, y analizaba la carrera administrativa desde el punto de vista funcionarial y considerando los distintos enfoques de la misma, distinguiendo, en ellos, el sociológico, desde el cual venía a considerar que la carrera administrativa constituye un medio y vía de consecución de poder social a través del logro de un puesto relevante en la Administración y vinculaba, en consecuencia, la carrera administrativa con la carrera política. También resaltaba el enfoque económico, desde el que la carrera se vincula a la consecución de una mejor retribución y, por último hacía referencia a un enfoque organizativo que consideraba más empresarial que funcionarial y decía que este enfoque tiene puestas sus aspiraciones en obtener el máximo rendimiento del personal y en premiar con el ascenso o promoción a los mejores. El artículo venía a hacer en realidad un análisis de la evolución de la cuestión desde 1918 a 1980, analizando las disfunciones y fracaso del modelo de carrera diseñado por la Ley de Funcionarios de 1964 y con referencia a algunos proyectos de ley que no llegaron a buen puerto. De entonces acá, dos leyes más han tratado la cuestión. Sin perjuicio, de analizar la situación actual y reiterar cuestiones tratadas al analizar la evaluación del desempeño, me limitaré ahora a reflejar las conclusiones que establecía en 1980.

En aquellas fechas destacaba como núcleo del problema que la democracia que vivimos hace públicos los problemas y los lanza a la calle, pero las distintas versiones subjetivas parecen agrandar la problemática. Hay que conciliar la racionalidad, el interés general, o el ya olvidado bien común, y el interés del funcionario.
La carrera administrativa no puede cimentarse única y exclusivamente en la retribución, en el factor económico, y tampoco puede pasarse de este extremo, señalado por la reforma de 1918 y las actuales reformas parciales, a un sistema que a través de la libre designación politice una Administración, que por naturaleza y exigencia constitucional debe ser neutral e imparcial en el ejercicio de sus funciones.
Es necesaria la creación de órganos encargados de investigar la propia organización administrativa y sus normas de conducta. La Ley de Funcionarios de 1964 marcó el camino racionalizador: la clasificación de puestos de trabajo. De sus análisis, investigación, clasificación tienen que surgir los parámetros que marquen la vía de actuación. El proceso es lento, pero necesita firmeza en su realización.
La carrera administrativa debe estar ligada al puesto de trabajo, a su nivel, y la retribución igualmente. Carrera, puesto y retribución son un todo inseparable. Además, la carrera del funcionario debe fundamentarse, como nuestra máxima norma, la Constitución, señala, en el mérito y la capacidad, la experiencia y el conocimiento, y el puesto de trabajo de trabajo concretará dicha carrera desde el punto de vista orgánico.
Así, pues, el puesto de trabajo y su clasificación desligada de los Cuerpos de Funcionarios, sin adscripciones múltiples, sin libres designaciones, únicamente con descripción de los puestos y los requisitos racionales para cubrirlos, con o sin titulaciones, de acuerdo con las exigencias del puesto, no del Cuerpo de funcionarios y de los intereses subjetivos, constituye el punto neurálgico de cualquier reforma que de nuestra Administración Pública en todos sus aspectos se quiera realizar, a nivel central o autonómico. El tiempo perdido ha sido fundamental; esperemos que no tengamos que seguir diciendo lo mismo dentro de unos años.

Si prescindimos de la carga de ingenuidad presente en lo reflejado- punto de vista de un funcionario de Administración general, que tres años más tarde asumía responsabilidades políticas autonómicas y administrativas en la materia-, con matices indudables y necesarios, dos leyes después, corresponde al lector no sólo comprobar mis reiteraciones sino también si el 2009 es muy distinto del 1980 y los avances conseguidos. Otro día iremos de nuevo a la situación actual.

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