sábado, 29 de agosto de 2009

EL PALMA ARENA

Durante una breve estancia en Palma de Mallorca visitando a la familia que allí me resta, he comprobado el protagonismo absoluto que en la prensa tiene el asunto del velódromo Palma Arena y, con todas las reservas frente a cualquier noticia de prensa, el asunto presenta aspectos verdaderamente llamativos y que confirman muchas de las cosas que en este blog vengo esponiendo en relación con el papel de los políticos y los funcionarios o de la relación entre Política y Administración y sobre las garantías que representa la función pública en cuanto a la legalidad y la eficacia del Derecho. Entre las cosas que llaman la atención y reflejan cómo se actúa hoy en las Administraciones públicas está por ejemplo la afirmación del exgerente de la Fundación Illesport que confesó ante el juez que nunca comprobó las facturas y que no asistía a las reuniones pero redactaba las actas de las que celebraba dicha fundación, poniendo como asistentes a todos los miembros y eliminando luego a los no asistentes. Los acuerdos los reflejaba según lo que le decía el Director General de Deportes.
Lo primero que quiero destacar es el hecho de la organización mediante una fundación para escapar del Derecho administrativo, si bien este hecho no excluye a efectos de la contratación pública o administrativa de la condición de organismo público según la normativa europea y ahora por la nuestra. Pero es evidente que además de componerse de cargos políticos, el gerente, a buen seguro, contaría con un contrato de alta dirección o en todo caso su nombramiento sería de los denominados " a dedo" En definitiva una forma de evitar la administración pública, de falsa privatización y de aprovechamiento de las formas para subvertir el sistema y hacer cómodamente lo que se quiera. Todo muy "moderno" y muy "empresarial" y si tener que seguir los "rígidos" sistemas de selección del personal público.
Pero de nuevo el diario en otras ocasiones y en el día de hoy recoge unas declaraciones del expresidente del Consorcio para la constucción de velódromo confirma que el contrato se realizó prescindiendo del procedimiento legal, sin publicidad y a dedo. en otro puntos recuerdo haber leido que se afirmaba que no existía nada más que un contratista capacitado para la mencionada obra, lo que creo que nadie puede creerse y, además estimo, aun sin comprobarlo que el contrato debió publictarse en la Unión Europea.
En fin, con lo que dice la prensa es suficiente para darse cuenta de la utilización política, chapucera y corrupta de la cosa pública y de cómo se vienen haciendo las cosas hoy, de modo general, y de la manera en que se ha configurado una Administración que mal puede llamarse pública y que no ejerce potestades ni funciones garantes del derecho y de los intereses públicos.

NOTICIAS DE 1847 IV. La mala Administración de Justicia 2

Los hombres más eminentes en las diferentes ciencias, artes y comercio: los de mejor sentido: todos son al lado de un abogado con título, unos ignorantes, imbéciles, e incapaces de conocer los hechos de la vida social ni de discurrir ni fallar sobre ellos: ¡bárbara arrogancia! Tan lejos de haber motivo para creer en esa superioridad, le hay para recelar que los estudios puramente profesionales, arreglados servilmente a las malas prácticas universitarias y al pernicioso fárrago de textos forzosos, mezcla de cosas buenas y malas, embotan sus disposiciones, distraen su atención de las realidades de la vida, les hacen girar su raciocinio alrededor de un círculo ajeno al trabajo del espíritu; y por lo tanto carecen de la filosofía natura, tan necesaria para apreciar y juzgar convenientemente aun los hechos más insignificantes. Así sucede por desgracia, regularmente se advierte mejor espíritu filosófico en un honrado y tranquilo labrador que en los doctores de las universidades, porque la razón de aquel está virgen y la de éstos embrollada con las máximas inherentes al monopolio de la enseñanza. El hombre que después de salir de la universidad, hecho un doctor, se fía de su título y no estudia, es persona inaguantable. […] El sentido común es el mejor y el más antiguo de los legisladores. […]

El juez de primera instancia; ese hombre solo, con la educación escolar universitaria y llena de crasos errores, se coloca en un pequeño lugar, al frente de un crecido partido, a entender en la reparación de los derechos ofendidos, decisión de conflictos de intereses, castigo de los crímenes, y en una palabra, a disponer de nuestras haciendas, familias, honor, seguridad y vida. El solo se lo amaña todo: declara la formación de causa: decide que ha ocurrido un acontecimiento sobre el cual debe recaer su fallo: instruye el proceso, califica el hecho y aplica la Ley: se familiariza con los litigantes y con los reos: forme respecto de ellos una prevención peligrosa a favor o en contra y cuando llega a dar sentencia está ya de antemano apasionado, y su opinión se resiente de parcialidad. No quedan ya tribunales impersonales como estos en ninguna nación civilizada. Sólose conocen en España y en Turquía. […] Ni el Gobierno puede juzgar, ni el Juez puede gobernar, y ambos absurdos se realizan cuando el mismo hombre que ha resuelto el problema de si ha existido una infracción, y quien ha infringido, es el que determina la gravedad de la infracción e impone al infractor la pena correspondiente a la calificación que él mismo ha pronunciado. […] ¡Pobre Nación! Las lágrimas asoman a mis ojos al ver que después de tantos años y después de tantos sacrificios hechos por la libertad, son los tribunales y los abogados los que burlan todos los buenos efectos de los principios que hemos conquistado. […]

La revolución ha cercenado las facultades de las testas coronadas: las ha hecho entrar por la vereda de los presupuestos, y ha limitado su poder al ejercicio del bien. Ha opuesto barreras al despotismo ministerial; ha penetrado las clausuras del Clero regular y de las monjas; ha sujetado a dotación al secular y a las iglesias; ha decretado la desamortización civil; ha proscrito los derechos señoriales; ha suprimido los diezmos, y ha hecho otras reformas. Solo la mala Administración de Justicia es la que ha conservado el carácter de los antiguos vicios; y mientras estos no se enmienden, todo cuanto trabajemos es inútil. […] Decir que una nación es libre cuando, teniendo leyes populares, carece de los medios de aplicarlos popularmente, es burlarse del sentido común y de la conciencia pública. Conceder a la libertad lo más difícil que es el hacer las leyes, y negarla lo más sencillo y fácil que es el aplicarlas, no lo puede hermanar ni el lógico más astuto, ni el sofístico más hábil. […]

Si el poder judicial ha de ser patrimonio de los hombres que reciben su título del Gobierno, valiera más confesar de una vez que no existía semejante poder porque estaba ligado al ejecutivo. La estructura tan decantada de la división de poderes, en este sistema, falla por su base. Así estamos como estamos. El que haga una oposición justa y enérgica al Gobierno, líbrese de esperar que sus dependientes le hagan justicia en causas civiles ni criminales; y si es las políticas mucho menos; porque estando ligada a la suerte del Gobierno la de los jueces, hechuras suyas, no es regular que estos se suiciden, como decía el abogado D. Pedro Pidal en las Cortes. ¿Hay acaso una recusación más justa que la que se funda en el salario, en las dependencias, en las esperanzas de premios y ascensos, en el hábito de obedecer, y en la comunidad de intereses y de posición? El hombre que conspira contra el Estado, conspira contra el juez que el Estado mantiene: el hombre que ultraja a un ministro, ultraja a su hechura, a su dependiente. Pues ese mismo contra quien se conspira es el que va a decidir sobre su suerte. Es innegable que en las causas políticas, si el elemento popular no neutraliza la acción de los jueces pagados, todos ellos son justa y legítimamente recusables. Por eso hemos visto en todas épocas tantos y tan excesivos escándalos en estos juicios, que son el testimonio más vivo de la más negra iniquidad, cuyo remedio pide con los ojos fijos al cielo, y las manos elevadas hacia él la humanidad entera; si no se arranca de las manos de los abogados el monopolio de juzgar que poseen desde la creación de la monarquía, cuantos códigos se promulguen y cuantas mejoras se mediten, serán ilusorias y vanas. La Nación sufrirá siempre un angustioso mal estar, y en años estériles sufrirá los horrores de la carestía, de la escasez y del hambre.


De Bona y Ureta, Juan Bedoy (1847) Vicios de toda la Administración pública influyentes en el mal estar de todos los españoles y de la carestía actual. Madrid: Imprenta de la ciudad de Burgos, p. 85-94.

miércoles, 26 de agosto de 2009

NOTICIAS DE 1847 III. La mala Administración de Justicia 1

Los abogados, jueces, letrados, procuradores y demás curiales, en quienes está indebidamente vinculada la Administración de Justicia, ya que no pueden negar el espantoso desorden y la insufrible tiranía, con que se ejerce, se disculpan con que no tenemos leyes buenas, que las que hay son muchas, malas y contradictorias, con las cuales se puede defender lo mismo el crimen que la inocencia, lo mismo la posesión y el derecho, que la usurpación y la arbitrariedad; lo mismo fallar con acierto, que caer en un error al tiempo de la sentencia. No estoy conforme con semejantes pretextos. Nosotros tenemos buenas leyes y bastante bien recopiladas. Si son muchas lo serán para el cuitado, negligente y perezoso, pero no para los demás. Que son contradictorias es falso, porque todas tienen fecha, y con ese requisito no cabe la contradicción, la última es la que vale: la anterior como si no existiera. En una nación antigua no debe extrañarse que haya muchas leyes, porque a cada época le corresponden las suyas. Es cierto que entre las buenas recopiladas hay muchísimas atroces como las de tortura, las de mutilaciones, las de mordaza, las suntuarias, y las que señalan al comercio y a los comerciantes como perjudiciales al resto del género humano, las de la tasa, y otras y otras; pero también lo es, que todas están derogadas por leyes posteriores o por los principios constitucionales, que garantizan la tabla de derechos, contra los cuales no puede alegarse ninguna ley de esas que los contraríe ni los cercene. No está el vicio de la Administración de Justicia en las leyes, sino en la mala organización de los Tribunales, y en el monopolio escandaloso de los abogados, procuradores y jueces. […]

Sin embargo, la insolencia de la curia es tanta, que contra todas las leyes niega la acción de defenderse por sí a diez y ocho millones de habitantes en España y a un crecido número de extranjeros que tienen bienes y derechos en la misma; a cada uno de los cuales, aunque sean mayores de edad, estén calificados como hombres de ciencia, y capaces de exponer la razón que les asiste, se les impone por fuerza dos tutores, uno llamado Procurador para que entienda, hable y pida lo concerniente a su hecho; y otro llamado Abogado para que pida, hable y entienda en lo tocante a su derecho. […] Cada uno de estos dos apoderados forzosos inventa medios para tirotearse a pedimentos con los del contrario o contrarios, a fin de devengar salarios; y secundan muy gustosamente esas escaramuzas los jueces inferiores, los escribanos actuarios, promotores fiscales, porteros, alguaciles, la renta de papel sellado, los escribanos otorgantes de poderes y escrituras, los escribanos e Cámara, relatores, pases de escribanos, pases fiscales, alguaciles de pliegos, tasadores y receptores que también cobran derechos. Estos curiales en primera instancia, en vista, y revista, y muchas veces en el último recurso de nulidad o de injusticia notoria, hacen viajar y entretener los pleitos en el lugar de la residencia del juez, en la ciudad en la que reside la Audiencia territorial, y en la Corte, donde están los Tribunales Supremos, pasando los autos una y muchas veces de la casa del juez a la del escribano, del escribano al promotor, de este al primero y al segundo, al relator, al tasador, al procurador y abogado del actor, al abogado y procurador del demandado, y vuelta a empezar, a seguir los mismos trámites una y cien veces; y consumen en diligencias y derechos todo el valor de la acción litigiosa, haciendo perder a los litigantes, no solo el dinero, sino el tiempo y la paciencia, que son aún de más valor. Todos se lamentan y se irritan de semejantes vejaciones, pero los curiales siguen impertérritos burlándose de todo el mundo y de las leyes. No hay a quien quejarse de esta clase privilegiada, con homogeneidad de intereses, porque la aplicación de los remedios a los delitos cometidos por ellos depende de hombres que proceden de igual iniciación, estudios y categoría: visten el mismo traje que los delincuentes, y tienen con ellos instintos comunes. Sería un trabajo interminable querer presentar con hechos particulares las injusticias que por un orden general se dan diariamente. […]

El mayor desconsuelo consiste en que este mal no es de ahora solo: en tiempo de Isabel la Católica tenían los tribunales tal manía de juzgar por opiniones y doctrinas particulares, a propósito para extraviar los fines de la justicia, que el mal había llegado a ser insoportable; y cuando aquella gran Reina creó los tribunales de Consulado, el principal motivo que alega es la cédula de Creación, envuelve en sí una sátira amarguísima contra los letrados de su tiempo. […]

De Bona y Ureta, Juan Bedoy (1847) Vicios de toda la Administración pública influyentes en el mal estar de todos los españoles y de la carestía actual. Madrid: Imprenta de la ciudad de Burgos, p. 72-85.

jueves, 20 de agosto de 2009

NOTICIAS DE 1847 II. EL excesivo número de empleos públicos

Hay en las provincias Consejos, Diputaciones, Intendentes de Rentas, Jefes de contribuciones directas, Jefes de contribuciones indirectas, Jefes de estancadas, Jefes de Correos, Jefes de caminos y canales, Jefes de Loterías, Jefes de Minas, Jefes de Montes, Jefes de Estadística, Jefes de Carabineros, Jefes de Matrículas, Jefes de Guardia Civil, Jefes o Comisarios subalternos de protección, Jefes de rondas secretas o de capa, Administradores, Contadores, Tesoreros, Inspectores por Gobernación, Inspectores por Hacienda, Inspectores por Resguardos, Interventores por hipotecas, Jefes Políticos, Capitanes o Comandantes generales, Segundos Cabos, Intendentes militares, Jefes de Estados Mayores, Jefes de Sanidad militar, Audiencias territoriales, Juzgados militares, Juzgados eclesiásticos, Juzgados de Rentas, Juzgados de Marina, Tribunales de Comercio, y un sin número de secretarios, oficiales, escribientes, meritorios, porteros, plantones y mozos afectos a estas oficinas, que con otro gran números que hay en los partidos de Rentas, en los partidos Judiciales, en los distritos Militares, en los de las Diócesis eclesiásticas, en los departamentos de Marina; y con el Consejo Real, el Tribuna de Órdenes, y todas las oficinas generales de la Corte, las de ramos separados y las de comisiones temporales para negocios especiales, forman un conjunto de empleados bastante para gobernar cincuenta naciones tan grandes como España. El actual Ministerio de Hacienda ha declarado en el gran preámbulo del último decreto del 11 de este mes los perjuicios que se irrogan al país con semejante laberinto de oficinas. Su contenido me releva a mí de la prueba tendente a demostrar su influjo en la carestía. Muchos conocimientos en materia de contabilidad, mucho orden de ideas, y un espíritu analítico, digno de aprecio se observan en la redacción de tal decreto; pero causa lástima considerar los esfuerzos de ese trabajo tan bueno, sobre unas bases tan males, cuales son nuestras rentas y contribuciones, capaces por sí solas de tener siempre a la Nación sumida en la desgracia, aunque se administren, recauden, intervengan, y se distribuyan con la regularidad más perfecta.

De Bona y Ureta, Juan Bedoy (1847) Vicios de toda la Administración pública influyentes en el mal estar de todos los españoles y de la carestía actual. Madrid: Imprenta de la ciudad de Burgos, p. 45-6.

lunes, 17 de agosto de 2009

AUTONOMÍA LOCAL Y SUFICIENCIA FINANCIERA


Manuel Arenilla en su post Noticias locales 1 aborda cuestiones que verdaderamente han de ser objeto de reflexión, pero que, en cierto modo, están pretendidamente solucionadas por preceptos legales y por la retórica legal, siempre exponente del deber ser y de voluntades de futuro, pero presentadas como realidades conseguidas con la mera aprobación de la norma, cuando en realidad para su eficacia es precisa una larga acción política y administrativa y una clara responsabilidad política, civil y moral.

Lo cierto es que a partir de la configuración constitucional de las autonomías territoriales, respecto de las entidades locales, su autonomía implica la desaparición del régimen de tutela administrativa existente con anterioridad que implicaba una consideración de los entes locales, sobre todo de los municipios, como menores de edad, de ahí que no sólo existiese un control de sus actos por parte de la Administración del Estado, sino que incluso se configura una organización, el Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, que se suprime por la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, y al que se le encomendaba el asesoramiento de dichas corporaciones, su inspección, el dirigir su contabilidad y la fiscalización de la gestión económica local. Más allá de constituir una organización alejada de la nueva concepción de autonomía local, el servicio constituía una buena ayuda para municipios medios y pequeños y controlaba su capacidad de gasto y la conservación de su patrimonio. Pero hoy, políticamente y constitucionalmente, es impensable que nadie pueda sostener la conveniencia de una institución similar, si bien la función de asesoramiento se siga realizando por Comunidades Autónomas y diputaciones.

La realidad actual es la que se recoge en la legislación vigente y en especial se refleja en la Exposición de motivos de la Ley Reguladora de las Haciendas locales que señala que dicha ley tiene carácter complementario de la Ley 7/1985, en virtud de lo cual destaca el carácter de básicos de los preceptos de la ley y su aplicación en todo el territorio nacional y por tratarse de materias de competencia exclusiva del Estado como son el sistema tributario local y la participación de las entidades locales en los tributos del Estado.

También señala que otra nota que la caracteriza es que tiene por objeto, desde un punto de vista material, la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera de las entidades locales, señalando que: El principio de autonomía, referido al ámbito de la actividad financiera local, se traduce en la capacidad de las Entidades locales para gobernar sus respectivas Haciendas. Esta capacidad implica algo más que la supresión de la tutela financiera del Estado sobre el sector local involucrando a las propias Corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros y permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto, tal como ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional en su labor integradora de la normativa fundamental.
Sigue la exposición refiriéndose a la suficiencia financiera para la cual, dice, que siguiendo el mandato del legislador, se ponen a disposición de las Entidades locales, entre otras, dos vías fundamentales e independientes de financiación, cuales son los tributos propios y la participación en los tributos del Estado, que por primera vez, van a funcionar integradamente con el objetivo de proporcionar el volumen de los recursos económicos que garantice la efectividad del principio de suficiencia financiera.
Ahora bien, no sólo se dotan de contenido los principios de autonomía y suficiencia, sino que se articulan entre sí de tal suerte que ambos se supeditan mutuamente
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¿Verdad que parece todo perfecto? Pero la realidad es que todo depende de los tributos estatales y propios y, por tanto, de los ciudadanos y fuentes razonablemente de carácter permanente, pero en la medida que las fuentes de riqueza y producción pueden variar, siempre el pagano permanente es el ciudadano que no está tutelado, sobre todo si los políticos son unos irresponsables (que materialmente lo son) porque no se exigen responsabilidades por su mala gestión y porque si alguien responde es la Administración pública y, por tanto, el presupuesto, y por tanto, finalmente, el ciudadano contribuyente. En consecuencia los políticos son como menores de edad irresponsables (dicho sea en todos los sentidos) mientras que las corporaciones que rigen son mayores de edad por autónomas. Y, además, cualquier decisión de gasto afecta también al sistema tributario estatal y del autonómico No hemos de olvidar que las operaciones de crédito se reservan para la financiación de inversiones y no de simples gastos corrientes y que las operaciones de tesorería tienen un límite porcentual respecto de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el último ejercicio.

Por encima, pues, de la retórica, nos encontramos en una situación en la que no existiendo controles previos, en que es precisa no sólo la existencia de una gobernanza en su sentido coordinador y participativo, sino de una necesaria reconfiguración del poder administrativo y de las funciones públicas garantes de la legalidad en su sentido pleno o de las potestades “ad intra”, que no permita que el poder político hipoteque los patrimonios municipales y los del resto de las Administraciones públicas, y que se administre de verdad, sin que sea necesario acudir a equiparaciones con la empresa privada, que a mí no me valen. ¿Qué es muy complicado? Naturalmente, mucho más que la administración de una simple empresa y, además, no existen recetas mágicas, pero lo primero que hay que exigir es un poder político responsable y unos partidos políticos serios. A los ciudadanos nos queda muy poca cosa; necesitamos más conocimiento de las situaciones concretas y una participación que sea útil administrativamente, es decir, en los órganos administrativos, y efectiva en resultados, pero la realidad es que nuestros intereses simplemente se miden en votos. Además los intereses de los ciudadanos no son uniformes, sino varios y contradictorios y han de ser valorados en escalas y primacías y conforme a los principios de las leyes, también generales y abstractos.

Por todo ello administrar bien es un hecho político de primera magnitud más que cualquier otro y encierra una enorme complejidad que no la solucionan los partidos políticos, ni los gobiernos que no ejercen como tales.

NOTICIAS DE 1847 I. La policía política

Esta plaga es del todo inútil para el bien y enteramente favorable al mal. Es creación de los Gobiernos que no se atreven a subsistir en el amor de sus administrados, y pretenden sostenerse con el auxilio de los seres más envilecidos de la tierra, destinados por su desgracia a traer y llevar cuentos y chismes cuando los hay, inventarlos cuando no existen, a entrometerse furtivamente en los Templos públicos de la sociedad, y a escudriñar con mañosa alevosía todos los secretos de la vida privada de las familias. El odio con que el público mira tan perniciosa institución, es precursor de los fatales resultados que produce. Su notoriedad me excusa de extenderme en mayores detalles. Basta a mi propósito señalar esta causa como una de las que a juicio de la inmensa mayoría contribuye a nuestra degradación y miseria; de lo cual se deduce lógicamente que en años poco propicios a la producción es origen también de la carestía.

De Bona y Ureta, Juan Bedoy (1847) Vicios de toda la Administración pública influyentes en el mal estar de todos los españoles y de la carestía actual. Madrid: Imprenta de la ciudad de Burgos, p. 44-5.

viernes, 14 de agosto de 2009

NOTICIAS LOCALES I

Durante este mes de agosto estoy teniendo la oportunidad de leer diversos periódicos regionales. Creo que es una buena costumbre porque los nacionales, en especial en las ediciones de Madrid, apenas recogen noticias de ese ámbito, más allá de las truculentas o más llamativas. Esto ofrece una imagen bastante distorsionada de la variada y compleja realidad española hasta el punto de parecer que fuera de Madrid o Barcelona reside el provincianismo que sólo trata de imitar a las dos capitales. Nada más lejos de la realidad si se ha tenido o se tiene la oportunidad de vivir lejos de nuestras dos grandes ciudades que, hay que recordar, representan juntas apenas el quince por cien de la población o, si contamos sus conurbaciones, el veinte. Queda mucha vida fuera de ellas, aunque nuestros políticos y periodistas, y también nuestros académicos, aplican una óptica capitalina a casi todos los problemas del país. Esta es una distorsión crónica, que genera un mal diagnóstico, y con frecuencia malas soluciones, especialmente de la vida local y de sus Administraciones.

La evidente crisis económica que padecemos está manifestándose en su verdadera magnitud en la Administración local en este verano, o así parece mostrarlo la prensa. Los presupuestos de 2009 no recogieron la drástica caída de ingresos locales provenientes mayoritariamente de la actividad constructiva privada. En el que parece ya lejano mes de octubre de 2008, muchos ayuntamientos previeron en los proyectos de presupuestos de 2009 una reducción de ingresos muy por debajo de la realidad que todos los indicadores de actividad productiva mostraban, en muchos casos desde hacía muchos meses, por lo que no tampoco hicieron cambios significativos en su previsión de gastos. A ello contribuyeron las Administraciones “mayores” que no lanzaron mensajes restrictivos sobre el presupuesto o que hicieron todo lo contrario bajo, en el mejor de los casos, el recurso patriótico a que el sector público debía ejercer de locomotora en épocas de crisis. El resultado ha sido que a mitad de este año muchos ayuntamientos no pueden afrontar sus compromisos de gasto, ni siquiera los de mantenimiento. Esto lo confirman las noticias recogidas en la prensa castellano y leonesa de que algún gran Ayuntamiento reduce este verano la temperatura del agua de sus piscinas cubiertas de 28 a 26 grados, porque de otra forma no podrían estar abiertas hasta final de año, o de que las diputaciones gallegas se han puesto de acuerdo para permitir que un porcentaje variable pero alto de sus fondos de inversión de cooperación local puedan ser destinados por los ayuntamientos a afrontar sus gastos corrientes.

La primera noticia se completa con la protesta de los usuarios de las piscinas por la rebaja de la temperatura y la segunda con la satisfacción por haber logrado una solución a la falta de financiación de los entes locales, al menos en Galicia. El primer caso me lleva a la reflexión sobre la priorización del gasto público que podría manifestarse en las siguientes preguntas: ¿cuál es el coste por usuario de las piscinas cubiertas en verano? ¿qué necesidades podrían afrontarse con el gasto de mantenimiento de las piscinas cubiertas en verano? La segunda noticia lleva a reflexionar sobre qué realidad ha vivido la Administración local estos años y sobre la responsabilidad de nuestros gestores públicos.

La tercera noticia es de esta semana y se refiere a la manifestación ilegal de cientos de veraneantes de un pueblo turístico de Cantabria. El motivo era protestar contra la subida de impuestos del Ayuntamiento. Éste alega que de no realizarse no podrían mantenerse los servicios públicos esenciales debido a la caída de ingresos, sustancialmente de la construcción de viviendas. La noticia nos lleva a preguntarnos sobre la planificación de ingresos y gastos de nuestros ayuntamientos más allá del ejercicio presupuestario, a señalar si cuando se asumen nuevos compromisos de gasto se tiene en cuenta su financiación y, muy especialmente, a reflexionar por qué no se traslada a los usuarios o vecinos el coste real de los servicios, y si no se debería explicar y debatir estos y otros asuntos municipales con los vecinos. Este extremo debería resultar más fácil para las Administraciones, según se dice, que se encuentran más cercanas a sus ciudadanos.

Todo ello requeriría una meditación profunda relativa a los servicios locales y a su financiación, global y para cada caso, a la propia viabilidad de la actual estructura municipal española, además de tratar las grandes diferencias que esconde el término “Administración local”.

Hay que concluir señalando que lo que más llama la atención de estas noticias locales es que en ninguna de ellas, ni en las muchas aparecidas en los últimos meses, se habla de la necesidad de afrontar un saneamiento de las haciendas locales. Por el contrario, la FEMP, esto es, los grandes municipios, reclama más financiación, el Gobierno de la Nación lanza planes de inversión municipal con la finalidad esencial de crear empleo y muchos gobiernos autonómicos lo imitan. Pero no hay debate sobre si los ayuntamientos, realmente sus ciudadanos, van a poder afrontar el mantenimiento de los actuales servicios y si estos se deben seguir prestando, o al menos con los actuales procedimientos de gestión. Lo más peligrosos de esta situación no es que necesariamente haya que incrementar los impuestos, con el coste social y político que vemos en el caso de Cantabria, o que vayamos a recibir menos servicios por mayores impuestos, sino que no se ha tomado conciencia de que es preciso gestionar los asuntos públicos, muy especialmente los locales, de otro modo, a veces profundamente distinto. Se precisa más información, más debate público y más responsabilidad de nuestros dirigentes, quienes tienen la obligación de mostrarnos la realidad de nuestras Administraciones públicas sin huidas hacia delante ni esperando que otra Administración resuelva sus problemas. Estos, como cualquiera que se haya acercado a estos temas sabe, no son pasajeros, ni se van a resolver recalificando y construyendo más edificios, sino que son estructurales y su solución sólo puede afrontarse a largo plazo.

miércoles, 12 de agosto de 2009

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA PRODUCCIÓN Y EJECUCIÓN DEL DERECHO

Reinicio mi lectura del libro de Jürgen Habermas y repasando la ficha realizada encuentro una nota o comentario que realicé al leer el siguiente párrafo de la Introducción de Manuel Jiménez Redondo: El mecanismo de coordinación de la acción que representa el lenguaje introduce en la empírica social una tensión, que, desde un punto de vista funcional, por ser ella misma una fuente de sistemática de desorden, ha de quedar elaborada y establecida mediante mecanismos diversos. El derecho positivo moderno es uno de esos mecanismos, tan inverosímil como sorprendente; limita estrictamente la necesidad de acuerdo en la interacción corriente sustituyéndola por la posibilidad de apelar en todo momento a normas coercitivas a las que el destinatario queda sujeto sin posibilidad de cambiarlas, a la vez que en el plano de la producción del derecho deslimita por entero la posibilidad de desacuerdo (y, por tanto, de introducir cambios en la norma de primer orden) sometiéndola a la vez a una estricta regulación reflexiva que, por tanto, prevé (dejándolo libre a la vez que regulándolo) incluso el desacuerdo que verse, no ya sólo sobre las normas de primer orden, sino sobre esa misma regulación reflexiva; también la Constitución puede cambiarse conforme a derecho; ello suscita la cuestión acerca de la naturaleza de las normas o del sistema de normas con el que todo ello es posible.

Este párrafo y los que le anteceden, me hicieron reflexionar sobre la intervención de la Administración en la producción del derecho y su ejecución y en relación a la participación como forma legitimadora de las decisiones, siendo esta mi reflexión en el momento de la lectura, hace ya varios años:

“Respecto del poder ejecutivo y de la Administración los sistemas dialogantes o procedimientos democráticos, resultan más reñidos con la naturaleza de dichas instituciones en cuanto tratan de hacer efectivo con rapidez y sin dilaciones el derecho ya declarado, sin perjuicio de que en la medida que existan procesos de formación de derecho o normas sí sean de aplicación dichos procedimientos. Paradójicamente, resulta que es la parte política del poder ejecutivo la que introduce en la administración o ejecución una dialéctica encaminada a hacer variar o matizar lo dispuesto por las normas, tratando de satisfacer los intereses de grupos concretos que acuden en vía de ejecución pretendiendo hacer valer aquéllos que no se vieron satisfechos o quedaron indefinidos en el proceso de formación de la norma. El político "pragmático" trata de satisfacer el interés del grupo con perspectivas de voto u otorgamiento de poder o influyente en su carrera en el partido o en la sociedad y presiona al funcionario que está obligado a actuar con objetividad y de modo formal en este proceso y a veces, en orden individual o de casos concretos, pueden producirse desviaciones, pero también se puede producir un choque con los principios fundamentales que inspiran el ordenamiento jurídico concreto existente y entonces en el seno de la administración o ejecución se producen tensiones. Tensiones que hasta ahora se traducen en el establecimiento de procedimientos de selección de personal basados en el libre nombramiento o designación y otros tendentes a prefigurar el candidato o la persona a seleccionar, disfrazando el sistema de objetividad. Ello conduce a una desprofesionalización de la Administración pública y a un incremento de las estructuras políticas sobre las administrativas.

Muchas más cosas cabe reflexionar en este punto y en la diferencia entre la ejecución y la planificación o conformación del derecho. Sobre todo en orden al papel que desempeña la Administración pública en la conformación del Derecho, ya que es ella la que al proyectar las normas decide la mayor o menor abstracción de la Ley o el detalle y concreción de la misma. Es decir, la Administración pública es un factor de juridificación y de establecimiento del orden primario jurídico y del secundario, de modo que decide lo que va a ser permanente y sujeto a menos cambios de lo que no cabe todavía solidificar o esclerotizar. La desprofesionalización de la Administración pública puede pues conducir a una alienación muy superior a la que es propia o se atribuye a la burocracia, de tal modo que supera el ámbito propio de la organización o institución para afectar a la sociedad misma y a los individuos. Conduce a un posibilismo político alejado de los valores sustanciales de la verdadera democracia y deja la decisión final en manos del político o de los poderes fácticos que le apoyan. Como todo ello beneficia a intereses de dichos poderes fácticos, es indudable que el poder administrativo no puede interesar.”

viernes, 7 de agosto de 2009

REVISTA DE LA ASOCIACIÓN PROFESIONAL DEL CUERPO SUPERIOR DE ADMINISTRADORES CIVILES DEL ESTADO

La Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado ha editado el número 1 de su Revista en su año III que tiene como tema general el de Reflexiones desde la Administración Pública que incorpora distintas colaboraciones de jovenes Administradores Superiores una colaboración mía que refleja puntos ya expuestos en parte en este blog. Esta es mi colaboración:


LA ADMINISTRACIÓN GENERAL SUPERIOR EN LA ACTUALIDAD

En la década de los años 1960, se propugna una reforma administrativa en la que frente a la patrimonialización de la organización administrativa por los Cuerpos especiales, se pretende dar importancia a la Administración general, dentro de la distinción entre administración general y especial, ya presente más de un siglo antes. Importancia que tiene como punto clave la creación del Cuerpo Técnico de Administración Civil del Estado (hoy Superior de Administradores Civiles del Estado), junto con el resto de Cuerpos de Administración General. A este cuerpo se le atribuyen las funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior y se le exige titulación superior universitaria o técnica. Al mismo tiempo se prevé la exigencia de un diploma directivo para las plazas, del cuerpo, de mayor responsabilidad.

Testigo soy, en dicha década, del rechazo al diploma de directivo, en una reunión en Tarragona, de unos pocos y significados miembros del Cuerpo recién creado, previa a una reunión y cena, con bastante presencia corporativa, en el Club de Polo de Barcelona, por considerar que los componentes del Cuerpo ya éramos directivos. Con ello se pretendía, por un lado, marcar la clara diferencia, no siempre reconocida, con los Cuerpos Técnico – administrativos a extinguir, en cada Ministerio, y, por otro, consolidar su situación, sin pruebas o cursos, aquellos compañeros que ya ocupaban los puestos de mayor responsabilidad en la Administración central o Madrid. La apertura de los puestos de mayor responsabilidad a toda clase de Cuerpos superiores, a través de su clasificación indistinta y como de libre designación, y la creación de las Comunidades Autónomas, no sólo acaban con el nivel directivo como administración general propiamente dicha, sino con su propia concepción e importancia.

Pero estos dos hechos, desde la perspectiva de quien ha vivido directamente la evolución de la función pública de las Comunidades Autónomas, en especial de la Comunidad Valenciana, no sólo ha supuesto una nueva e importante presencia de los especialistas, sino una reducción de la Administración general a la mera gestión -pues incluso a este nivel de gestión existe la libre designación-, sino también la desaparición de su condición jurídica o de intervención garante del derecho, dejándola exclusivamente como algo propio de los servicios jurídicos, de modo que la técnica jurídica ha acabado separándose de la Administración general y de las Secretarías Generales Técnicas u órganos equivalentes, para integrase en Cuerpos de letrados o abogados. Esto hace del nivel de gestión y propuesta superior y de colaboración con el nivel directivo, un nivel totalmente subordinado, sin poder y sin presencia técnica imparcial, y al servicio del poder político; lo que, unido a un nivel directivo de libre designación de pura y dura confianza política, supone que los dos niveles propios de la Administración general, ya no constituyen una función pública fundamentada en las bases del artículo 103.3 de la Constitución, ni garante de los principios del 103.1. El término de “empleados” públicos resulta más adecuado que nunca.

Sin embargo, persiste la concepción de la Administración general y su valor como elemento estructural básico de las Administraciones públicas. De otro lado, su carácter de técnica compleja no se corresponde, pues, con una sola técnica, sino que comprende y utiliza diferentes, por lo que no es patrimonio de una sola titulación; por ello, teniendo como base conocimientos técnicos pertenecientes a diferentes sectores científicos, la técnica de administración general superior tiene una base empírica y de experiencia acumulativa de conocimientos prácticos que hacen de la Administración general una carrera en sí misma, que mantiene conexión con la línea jerárquica y con la multiplicidad de puestos de trabajo con contenidos y funciones diferentes. La condensación y abstracción de estos conocimientos técnicos y prácticos configuran, finalmente, una técnica específica que constituye la función directiva propiamente dicha y que conecta con la Ciencia de la Administración, por un lado, como aplicadora de sus principios y, por otro, como fuente para sus contenidos.

Administración general y función directiva están íntimamente ligadas, tal como la Ley de Funcionarios Civiles del Estado concebía, pero la realidad es muy otra, el mérito y la capacidad no están garantizados, el derecho, salvo en la mera aplicación del procedimiento administrativo y no respecto del contenido de las resoluciones, no es un elemento a garantizar, es problema de los cuerpos jurídicos, y las políticas públicas no son más que la expresión escrita de la voluntad del poder político, y el proceso garantizador de su eficacia, que viene constituido por la valoración de su viabilidad y por la previsión de los recursos administrativos necesarios para su efectividad o su implementación, ya no importa, es secundario, porque lo principal es el efecto cara a la galería: la aparición de lo decidido en los medios de comunicación y la idea en los ciudadanos de que esta mera decisión supone ya la eficacia. No puede haber Administración pública en una situación como esta, hay mera administración. El empleo público y no la función pública, es la idea maestra del momento. Se ha llegado a una situación similar a la administración privada, considerada como más eficaz, pero precisamente para conseguir la ineficacia de los principios básicos constitucionales de la Administración pública, todo ello firmemente consolidado por el predominio del Poder ejecutivo a través de las mayorías parlamentarias.

En resumen, si el nivel superior de la Administración general coincide con el nivel directivo y el inmediatamente inferior propone poco y gestiona y ejecuta mucho y la libre designación es el sistema de carrera existente, hay servicio al político de turno, no hay Administración pública, salvo allí donde el político deja margen.

lunes, 3 de agosto de 2009

GOBERNANZA Y CAMBIO POLÍTICO

Si hubiese que resumir la característica actual más relevante del ejercicio de la política, sería la de gobernar la complejidad con un alcance hasta ahora nunca conocido. En el ámbito autonómico y local presenta, además, la nota de que es preciso gestionar los asuntos más cercanos de los ciudadanos en un contexto globalizado que en ocasiones llega a confundirse con lo inmediato. Por eso puede afirmarse que el factor clave de los gobiernos actuales es el buen manejo de las relaciones intergubernamentales y su relación con las organizaciones privadas y las asociaciones ciudadanas. De esta manera, para resolver muchos de los problemas sociales es necesario establecer estrategias que transcienden muchas veces el límite territorial, e incluso estatal, que impliquen a actores de la más diversa naturaleza.
Se ha llegado a esta situación debido a:
- la fragmentación e interconexión de las políticas entre los diversos niveles territoriales;
- la intervención de un número mayor de actores políticos en las distintas fases del proceso de las políticas públicas;
- la interdependencia y la complejidad creciente de las cuestiones políticas y sociales;
- la universalidad de las políticas públicas; la descentralización y la fragmentación del Estado;
- la difuminación de las fronteras entre el ámbito público y el privado; la transnacionalización de la política;
- la complejidad técnica de la acción pública; la insuficiencia financiera de las instituciones públicas; y la incertidumbre del entorno socio-organizativo.
Una característica de nuestros sistemas políticos avanzados es el alejamiento progresivo de los ciudadanos de las instituciones democráticas y de sus representantes. Las encuestas y estudios nos muestran de una forma reiterada que:
- la adhesión ciudadana a las instituciones políticas es baja;
- la política es vista con desconfianza;
- los partidos políticos suscitan poca confianza, mientras que las organizaciones no gubernamentales, por el contrario, alcanzan una elevada aceptación;
- la abstención electoral es elevada, especialmente en el entorno de las grandes ciudades y entre los jóvenes.
Las causas de los problemas actuales de la acción política y de sus instituciones hay que buscarlas, en primer lugar, en los problemas de articulación entre las exigencias de la competición electoral y las necesidades de la ejecución de las políticas públicas; es decir, entre la lógica de los partidos y de los procesos electorales y la resolución de los problemas sociales. A esto hay que añadir las debilidades del sistema democrático: problemas en la composición y la selección de las elites representativas (profesionalización de la vida política); obstaculizan de la participación real de los ciudadanos anónimos en la vida política (inexistencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas); papel casi monopólico de los partidos como catalizadores de la participación; dificultad de los ciudadanos para explicar sus preferencias y opiniones (alejamiento de la ciudadanía de la política, sus instituciones y sus dirigentes).
Por otra parte, la gestión pública sigue siendo percibida, a pesar de los importantes esfuerzos realizados en materia modernización, de externalización o privatización de servicios, de informatización de sus procesos, o de incorporación de las técnicas del sector empresarial privado, como lenta, burocrática, impersonal y alejada de las necesidades y referentes de los ciudadanos. Además, en los últimos años en nuestro país se observa una preocupante caída en la satisfacción del funcionamiento de los principales servicios públicos, como la educación o la sanidad.
Las razones del comportamiento anterior hay que buscarlas en la mayor exigencia de los ciudadanos a los servicios públicos; en su elevada autopercepción de ser contribuyentes del sistema; en la incapacidad financiera, organizativa y de medios humanos para atender todas las demandas sociales; en el incremento importante de la población inmigrante, especialmente en las grandes ciudades; y en la baja adhesión a las instituciones políticas y sus dirigentes
La conclusión de lo anterior es que hoy un gobierno no puede adoptar decisiones y ejecutar las políticas públicas autonómicas exclusivamente dentro de la tradicional estructura administrativa y legal. Tampoco puede atribuirse la exclusividad del control social y de los recursos esenciales, ni ser el único actor relevante, ni esperar que su decisión se acepte por los otros poderes territoriales, ni, sin discusión, por los ciudadanos y por las organizaciones sociales. Esto le obliga a desarrollar estrategias de alianzas sólidas y flexibles con el ámbito empresarial, los ciudadanos y el tercer sector para lograr los objetivos de la acción pública. De ahí que nos encontremos ante un gobierno compartido donde ningún actor tiene todos los recursos ni la información suficientes para afrontar los problemas unilateralmente con suficiente éxito y legitimidad.
El enfoque de la gobernanza enmarca desde los años noventa las consideraciones anteriores y concede una importancia central a los diversos integrantes que intervienen en la acción política y social. También implica una reorientación de la actuación pública hacia los intereses políticos y sociales del ciudadano. Éste, considerado como cliente, había quedado un tanto postergado en las frías corrientes de la calidad, la eficacia y la eficiencia de las últimas décadas. Así, resurge el ciudadano en su consideración política, como sujeto de derechos y obligaciones y co-conformador del sistema político.
El término de gobernanza es polisémico, aunque se pueden extraer una serie de notas de las diversas aproximaciones realizadas a él tanto por la comunidad científica como por organismos como el Banco Mundial, la Comisión Europea o la OCDE. Así se vincula a: grado de legitimidad, representatividad, responsabilidad ante el ciudadano, eficacia; inclusión de los actores sociales y de los ciudadanos en las redes de elaboración e implantación de las políticas públicas; y adaptación de la gestión pública, a un contexto y a unos fines políticos.
Una definición sintética de gobernanza podría ser: un proceso de coordinación de una red de actores, grupos sociales e instituciones nacionales e internacionales para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre. El liderazgo de esa coordinación corresponde indudablemente al gobierno autonómico y a sus dirigentes políticos, con el Presidente a la cabeza, que tiene que presentar un proyecto de Comunidad Autónoma para que se concrete y se ejecute por medio de los intereses existentes. En este concepto se enfatiza en la visión política de la ciudad, de sus ciudadanos y de la gestión pública.
Las numerosas iniciativas sobre gobernanza que se llevan a cabo en los países de la OCDE tienen en común el fortalecimiento de la democracia participativa y deliberativa mediante medidas muy concretas, a la mejora de la gobernanza; utilizar un enfoque de participación de abajo-arriba; fomentar la adopción de soluciones deliberativas; empoderar a los ciudadanos de forma que puedan ejercer un control más eficaz de las instituciones políticas y de sus integrantes; limitar del poder de los integrantes de las instituciones públicas a través de la aprobación de códigos de buen gobierno o códigos éticos; incrementar los derechos de los ciudadanos respecto de los poderes públicos y fijar su obligaciones, a través de las de cartas de ciudadanía.
En definitiva, la gobernanza implica y exige un cambio en la forma tradicional de gobernar; persigue, en primer lugar, la integración de los elementos que intervienen en el gobierno de la sociedad con el fin de que los dirigentes políticos logren una mayor legitimidad, a la vez que el logro de una mejora de la gestión política

ADMINISTRAR Y PENSAR

Diversas circunstancias actuales, sobre todo la racha de grandes incendios que nos vienen asolando este verano, me sitúan de nuevo ante lo que considero un predominio de lo político sobre lo administrativo. Predominio que en teoría y en buena lid es lo que corresponde, pero siempre que lo político se considere en conexión con el gobierno y sobre todo con el buen gobierno. Pero lo cierto es que cuando me refiero a dicho predominio lo hago con matices claramente peyorativos, en el sentido de que lo político resulta ser lo conveniente para el partido, las elecciones, la imagen y el cargo político correspondiente. El gobierno, en cambio, implica la existencia de una administración sobre los fundamentos del cumplimiento de los fines e intereses públicos definidos en las leyes. El buen gobierno precisa de una administración neutral y profesional.


Cuando "lo político" predomina la actividad administrativa se centra en el servicio a los cargos políticos y sus directrices y se pone el acento en lo inmediato, perentorio y eventual y no tanto para establecer una solución permanente sino para capear el temporal. Hay acción, pero, a veces, escasa reflexión y proyección hacia el futuro. Soy consciente de que Política y Administración son inseparables, tanto si se entiende a la primera en el buen como en el mal sentido, pero también he manifestado en muchas ocasiones cómo los clásicos del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración señalan que no hay gobierno sin administración, por lo que cabe preguntarse si puede haber administración sin gobierno. Lo correcto es contestar negativamente, pero hay que recordar también que, por ejemplo, cuando yo acababa de ingresar en la Adminstración, se destacaba a la Administración francesa precisamente porque funcionaba pese a los continuos cambios de gobierno, y ello se ponderaba como modelo de una Administración profesional y moderna. Lo cierto es que si no hubieran nuevas políticas o no se aprobaran, la Administración tendría que continuar ejecutando las existentes y manteniéndolas, lo que supone resolver los problemas que se plantean en dicha ejecución y mantenimiento. Por tanto con todos los matices posibles, puede no haber gobierno pero no puede no haber administración.


Pero el título de este post hace referencia a la acción de pensar precisamente para evidenciar que lo inmediato no puede hacer perder la perspectiva de lo necesario con carácter permanente y que resulta consustancial con la administración la previsión, que forma parte de la planificación y también es consecuencia del control. Es la retroalimentación a que muchos hacen referencia. Los incendios de este mes pasado evidencian que algo falla en la previsión y en el pensar de la Adminitración Pública y no voy a extenderme en ello, pero sí quiero recordar que ya en la pasada década de los ochenta, los labradores y gente de los pueblos con patrimonio forestal denunciaban a ICONA que, desaparecido el pastoreo y disminuida sustancialmente la recogida de leña, los bosques eran una pura yesca, añadan que las zonas forestales cultivadas han desaparecido casi totalmente y que los caminos que ello conlevaba ya no existen, para que comprendamos que hay una falsa configuración del "medio ambiente" y que éste no es equivalente a medio salvaje.


Conviene que la Administración cree espacios simplemente adminitrativos y despegados de la actividad política directa y en ellos se piense en la ejecución, mantenimiento y avance de las políticas públicas consolidadas. Además ello redunda en propuestas que benefecian la actividad política, en su sentido puro, y facilitan su eficacia.

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