sábado, 26 de septiembre de 2009

EL PLAN E O LA RUPTURA DEL MODELO DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Dentro de dos meses se cumplirá un año de la creación por el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre (BOE de 2 de diciembre) del Fondo Estatal de Inversión Local y de la aprobación de los 8000 millones de € de créditos extraordinarios para atender a su financiación. Esta norma rompe el modelo de relación entre los tres niveles de gobierno del Estado, el central o estatal, el autonómico y el/los local/es, al menos en lo que a la planificación de las inversiones territoriales se refiere. Este hecho ha pasado desapercibido porque deliberadamente se ha ocultado bajo la urgencia de crear empleo, viejo recurso para justificar el no debatir algunas cuestiones de gran calado político y social, especialmente en momentos de grave crisis económica como la actual.

La Exposición de Motivos de la norma citada señalaba entre sus objetivos los siguientes:
1. Evitar el retraimiento de la demanda privada.
2. Aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación.
3. Reforzar la capitalización de los municipios.
4. Mejorar las dotaciones municipales de infraestructuras, tanto productivas como de utilidad social.
5. Empleo de trabajadores y la movilización de recursos que, en gran medida, procederán de los excedentes del sector de la construcción.
6. Ejecución inmediata a partir de comienzos de 2009.

Como se ve, nada se señala sobre la gran oportunidad que el Plan podría haber ofrecido de paliar los fuertes desequilibrios territoriales y sociales de nuestros gobiernos locales. El actual Plan dispone de 80 veces más de presupuesto que el Programa de cooperación económica local del Estado de 2008.

El Fondo señalado se distribuyó exclusivamente atendiendo al criterio de la población registrada en los padrones municipales y está siendo administrado, gestionado y dirigido exclusivamente por el actual Ministerio de Política Territorial, quien también liberará y controlará los fondos, en este caso con la Intervención General de la Administración del Estado.

De la lectura del Real Decreto-Ley se extraen una serie de notas relevantes a los efectos de las relaciones intergubernamentales españolas:
1. Los destinatarios del Fondo son exclusivamente los ayuntamientos.
2. No permite la cofinanciación de los proyectos con las diputaciones provinciales, consejos insulares, cabildos insulares o comunidades autónomas uniprovinciales.
3. A los ayuntamientos se les encarga el seguimiento de la creación de empleo.
4. La cooperación de las Diputaciones Provinciales, Consells y Cabildos se limita a la asistencia y cooperación jurídica y técnica a los Municipios para la preparación y gestión de las solicitudes.
5. El Ministerio informará a Diputaciones Provinciales, Consells, Cabildos y Comunidades Autónomas la relación de proyectos adjudicados en su ámbito territorial.

Las primeras conclusiones que hay que extraer de lo anterior son las siguientes:
1. Hay demasiados fines que cumplir con el Fondo. El tiempo transcurrido permite afirmar que fundamentalmente está sirviendo para apenas amortiguar la fuerte caída del empleo de los últimos meses y para financiar a los ayuntamientos, muy especialmente a los grandes.
2. Se tiene en cuenta exclusivamente el criterio de población para repartir el Fondo y no, por ejemplo, los indicadores de la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales elaborada periódicamente por la Administración General del Estado, los entes locales y las comunidades autónomas. Esto no sucede con el Programa de cooperación económica local del Estado (Real Decreto 835/2003, de 27 de junio; Real Decreto 1263/2005, de 21 de octubre; Orden APU/293/2006, de 31 de enero) ni con los Planes provinciales e insulares de cooperación derivados de ese. El primero fija una serie de criterios de asignación de fondos, que han sido consensuados en los últimos años por los diversos niveles de gobierno:
a. Necesidades de infraestructura y equipamiento local, relativas al abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, pavimentación de las vías públicas, alumbrado público, depuración de aguas residuales, recogida de residuos urbanos y vertederos, evaluadas a través de la información contenida en la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales.
b. La extensión de la red viaria provincial e insular.
c. Capacidad financiera de las haciendas correspondientes, expresada por la relación entre los recursos presupuestarios y la población.
d. Factores socioeconómicos territoriales: la población, la superficie territorial, el número de núcleos de población, la inversa de la renta provincial y la tasa de desempleo.
e. Ejecución de los planes precedentes, se tendrá en cuenta el grado de ejecución de los planes de los dos años anteriores.
En definitiva, la sustitución de estos criterios por el único e injusto de la población favorece a los grandes ayuntamientos y castiga a los municipios verdaderamente necesitados. El Fondo claramente agrava la brecha de desequilibrio de las medianas y pequeñas poblaciones, especialmente del entorno rural, respecto al conjunto nacional.
3. El Fondo está dirigido a los municipios, y no a otras entidades locales (diputaciones provinciales, consejos insulares, cabildos insulares o comunidades autónomas uniprovinciales), como lo hace el citado Programa de cooperación. No prevé la agrupación de obras de pequeños municipios a través de estos entes, como también hace el reiterado Programa. La excusa que se ha ofrecido es que no había tiempo para atender otros criterios y actores. La realidad es que se negoció con la FEMP, esto es, con los más grandes ayuntamientos y se ha excluido deliberadamente el resto. Se puede aventurar que todo ha sido fruto de una alianza entre los grandes ayuntamientos y la Administración General del Estado para relegar a las comunidades autónomas y al resto de entes locales.
4. Se altera de una forma deliberada el modelo de relaciones intergubernamentales derivado de la Constitución mediante la utilización del instrumento presupuestario del Estado, entre otras causas, porque no se tiene en cuenta al nivel provincial o insular. Se ha irrumpido así en la planificación territorial, que es competencia de las comunidades autónomas y, en cierta medida, de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares. Además, no hay que olvidar que varias comunidades autónomas se organizan sobre una base comarcal o similar.

Tiempo habrá de referirnos a la evaluación del Plan y a la segunda edición del mismo, que se anuncia que se orientará, al menos parcialmente, a financiar gasto corriente finalista. Esto, como ya se ha señalado en otro post, no solo resulta sorprendente sino claramente preocupante.

viernes, 25 de septiembre de 2009

ALCOHOL, RUIDO Y ERASMUS.

Vivo en un barrio que fue el primero, quizá en España, en ser declarado zona acústicamente saturada (ZAS) después de un recurso administrativo y posterior contencioso administrativo, planteados por mi parte contra el Ayuntamiento, pidiendo que se me resarciera del coste de unas ventanas dobles que tuve que poner en mi domicilio para poder dormir o supervivir que es lo mismo. El Ayuntamiento fue condenado porque la situación era insostenible, los videos, grabaciones, etc. convencian al más pintado de que aquello era un desmadre. La calle abarrotada de jóvenes, muchos en la categoría de niños, bebiendo del mismo cubo de plastico, gritando, impidiendo el tráfico e, incluso, el paso de ambulancias y bomberos. Mas de 200 mal llamados pubs en la zona, uno al lado del otro y como local verdadero la calle, sin límite, pues, de cabida y expendiendo alcohol a montones y sin control. Meados, vomitos, roturas de cristales, de telefonillos y hasta entrada de botellas por la ventana de algún que otro vecino. Se publicó una norma y se reguló el tema y las ZAS, aun así hubo que llegar a Europa en la lucha contra una discoteca y el ruido en la zona y se ganó de nuevo; tras años, naturalmente.

Pero las ZAS (en este caso la ZAS), produjo la emigración del gamberrismo y de los borrachos, pues no otra cosa eran la mayoría de los jóvenes, a otras zonas. Los "empresarios" ( entiéndase expendedores de alcohol) de la zona se quejaron. "Se había atacado la economía, la libertad de empresa y el barrio estaba muerto". Los vecinos vivos al menos. Los dueños de las discotecas estaban en contra de la litrona en la calle y los de los bares o mal llamados pubs empezaron a estar en contra de los jóvenes con los coches abiertos, las botellas en la mano y la música a todo meter, porque ya no consumían y simplemente acudían al sitio saturado y montaban su propia juerga. En resumen, los otros barrios pidieron la ZAs y los dueños de los locales se oponen y el Ayuntamiento navega, la mayor parte de las veces en favor del viento empresarial y de la "economía" pero el viento de la Justicia les lleva al mar de las ZAS, pues se dan los requisitos regulados.

Así está la cosa en Valencia, bueno peor de lo descrito, pues de la litrona se ha pasado al botellón y a las cocentraciones masivas en solares, plazas, etc. y la policía controla el tráfico del lugar. Los vecinos siguen sufriendo y a las 8 de la mañana de un viernes, como hoy, aún hay aficionados al mal canto por la calles y las papeleras y suelo llenos de botellas y bolsas de plástico y a las 17 horas ya van cargados de nuevo de ambas cosas.

Pero la situación es otra ahora, hay cambios, el representante de la Asociación de "empresarios del ocio" avisa que, con la prohibición de fumar que se ha establecido, las discotecas se van a despoblar y que nos va a volver el guateque. Bueno si fuera a las horas en que se celebraban en mi tiempo, cuando apuntaba el rock, podría pasar, pero se ve que el empresario no tiene cerca, como yo y otros vecinos, estudiantes de Erasmus (Orgasmus dice un amigo) , porque vería lo que es bueno. Estudiar, no estudiarán, pero....Vean una ligera muestra





Pero se ve que esto no tiene remedio. Estaba probando el video y ha entrado mi nieta de tres años y está bailando al son del ruido. Entra otra de siete y dice que está en la discoteca. ¡Estamos apañados¡

viernes, 18 de septiembre de 2009

AUTORIDAD Y FUNCIONES PÚBLICAS

La intención de Esperanza Aguirre de otorgar mediante una ley la condición de autoridad a los profesores ha levantado una ola de comentarios al respecto, sin oposición frontal a la idea, pero apuntando inconvenientes formales. La Comunidad Valenciana, por vía de Decreto, al regular los derechos y deberes de padres, profesores y alumnos, ya consideraba autoridad pública a los profesores, pero sólo en los colegios públicos y concertados. Esta restricción creo que fue debida a la estimación de que los profesores del resto de centros no podían, en modo alguno, ser considerados como funcionarios públicos. Ahora el Conseller de Educación de la citada Comunidad dice que la consideración como autoridad pública es una cuestión de Estado.


El asunto incide en una serie de cuestiones que este blog ha venido exponiendo en torno al concepto de funcionarios y al de funciones públicas, así como al ejercicio de potestades públicas o al concepto de autoridad y a la distinción que Leopoldo Calvo Sotelo, en una obra titulada Derecho Político y Administrativo. Obra ajustada al programa de 31 de julio de 1924 para los ejercicios teóricos de las oposiciones de ingreso al Cuerpo de Abogados del Estado, establecía entre funcionarios autoridad y funcionarios de gestión y a sus afirmaciones, según las cuales se puede considerar que hay funcionarios que no son autoridad y autoridades que no son funcionarios y funcionarios que son autoridad. La cuestión, pues tiene que ver con el concepto propio de funciones públicas que, como he venido reiterando, quedó desligado del concepto legal del funcionario público. el cual se sometió al hecho de que la regulación de su relación jurídica con la Administración fuera se sujetara a Derecho administrativo, lo que venía a determinar su carácter de permanente. Y ello lo fue por la necesidad de considerar funcionarios u otorgar carácter permanente a empleados que materialmente no ejercían potestades públicas ni autoridad y que en una concepción de dicho ejercicio como de una función pública, por tanto, no la ejercían y no eran materialmente funcionarios. En resumen, la necesidad de otorgar permanencia a los empleados públicos supuso la generalización del concepto de funcionario y la reducción y desaparición del de empleado público y la configuración como contrapartida del concepto del personal obrero. Hoy el Estatuto Básico del Empleado Público lo ha mezclado todo y tenemos funcionarios que ejercen potestades públicas o funciones públicas y funcionarios que lo son porque les regula el Derecho administrativo y empleados que se rigen por el Derecho laboral.


Pero de las situaciones posibles que se pueden dar, además, existe la posibilidad de que personas privadas o empleados de empresas privadas presten servicios públicos e, incluso, que se pueda considerar que en dicho servicio público existe el ejercicio de una función pública y de autoridad y este es el caso de los profesores, en general y no sólo en los centros públicos o concertados. Conectamos con la figura del funcionario de hecho que también es objeto de análisis doctrinales. El caso pone de relieve que una cosa es la actividad que se realiza y su papel e importancia respecto a la sociedad y otra el tipo o clase de relación con la Administración y si esta existe o no. Hoy, que se interpretan las leyes como se quiere, según el que gobierne, y que se llega a hacer referencia al juez legislador, resulta ridícula la controversia y en el fondo en muchas de las consideraciones existe una pataleta política porque políticos que son oposición del Gobierno estatal toman iniciativas que realmente afectan al conjunto nacional y que muestran  que el único que puede sufrir no son las instituciones públicas sino el principio de igualdad que ha de regir en toda España y la cabezonería por aquél en no aceptar para todos las iniciativas que se le presenten por la oposición.


Por eso los políticos autonómicos del PP aprovechan los resquicios que les otorga la legislación para marcarse tantos políticos y regular el concepto de autoridad en su territorio, quizá amparándose en su potestad de autoorganización, aunque el hecho sea discutible formalmente. Ni siquiera tiene sentido alegar que se acaba afectando al concepto de autoridad que establece el Código Penal, pues, salvo error de mi parte, creo que dicho código no define a la autoridad, aunque exista latente o se deduzca que cuando se refiere a autoridad lo hace en el sentido de cargos públicos.


En resumen, nada impide que se considere autoridad a los profesores, incluidos todos, si bien lo lógico es que sea una ley estatal la que lo haga para dar unidad e igualdad en todo el territorio. Pero también es evidente que si el Gobierno estatal o el parlamento nacional no lo hacen, la doctrina manifestó la posibilidad de que se produjera el hecho de una legislación per saltum por parte de las Comunidades Autónomas


jueves, 17 de septiembre de 2009

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO II

Continuando con la exposición del concepto de burocracia que nos ofrecía José M de Antequera y refleja Alejandro Nieto transcribo lo que éste nos dice al respecto de los dos puntos de vista restantes sobre el concepto de Burocracia :
"La Burocracia, desde un segundo punto de vista, puede considerarse como un sistema administrativo concreto: el centralizado. en este sentido, quienes atacan la centralización atacan a la Burocracia. Pero queda claro igualmente que aquí la Burocracia no es causa sino efecto. En este punto el colaborador de la Enciclopedia se muestra decididamente centralizador, puesto que en su opinión la centralización, lejos de ser un inconveniente, es una ventaja del Gobierno constitucional. Todos los actos, todas las cuentas, todas las deliberaciones deben refluir en el centro porque forman la base de las buenas leyes. Los inconvenientes de la centralización no deben ser combatidos con la descentralización sino con la rectificación que ha de deducirse de unas elecciones sinceras, de un derecho de petición más enérgico, de una verdadera libertad de imprenta y, lo principal de todo, de una responsabilidad real de los ministros y de sus agentes. Bajo la protección de estas garantías, en resumen, la centralización, o si se quiere la Burocracia, es una necesidad y un complemento de los gobiernos constitucionales.
La Burocracia implica también un riesgo de abuso. Lo mismo que todas las cosas buenas de por sí, la Burocracia tiene sus abusos y sus excesos, que nacen de la falta de garantías que acaba de indicarse. Cuando los ministros encargados de marcar los límites de la Burocracia no son responsables, o eluden esta responsabilidad, la gestión Burocrática se corrompe, siendo ésta, por cierto, una señal segura de que el gobierno arbitrario se sirve sólo de las formas constitucionales como de una cáscara, convirtiéndose entonces la Administración en una de las plagas del Estado, con su consabido sistema de nepotismos y premios a los amigos políticos. En esta situación el gobierno constitucional, que es sólo una hipocresia política, llega a ser más funesto para la Administración que el poder absoluto. El oro y los destinos son los termómetros de la consiencia y de las adhesiones. Cuando el Gobierno, llamado constitucional, degenera hasta este estado de corrupción, la Burocracia se convierte en su más activo auxiliar. El desarrollo de esta calamidad viene favorecido por la circunstancia de que por numerosas que sean los reglamentos e instrucciones, siempre queda al burócrata, a la hora de la decisión concreta, decidirse libremente en uno u otro sentido sin violar con ello la legislación.
En resumen: La burocracia es insparable de un Gobierno que debe dar cuenta de sus actos y del empleo de las contribuciones. Si la Burocracia aumenta exageradamente, no debe levantarse contra ella el hombre de Estado, sino más bien contra el exceso de los gastos y el de los impuestos, que son los que dan origen inevitablemente a la multitud de los agentes públicos. El reformador no temerá el exceso de los gastos o de los impuestos ni el abuso de la Burocracia si los principios que emanan de las garantías constitucionales se hallan en toda su fuerza. La Burocracia, considerada como centralización, no es menos necesaria a la marcha del Gobierno constitucional, puesto que por medio de ella mantiene todas las igualdades ante la ley, recoge los elementos de unas buenas instituciones, el germen de todas sus mejoras, y por medio de ella consigue hacer del Estado, además de un todo homogéneo, una patria en que los intereses son comunes. El abuso de poder en un centro tiene como contrapeso la resposabilidad de los ministros y de sus agentes; si falta esta garantía a la cosa pública, no culpe de ello el reformador a la Burocracia, porque ésta, en fin, como todas las cosas, tiene sus propios excesos y sus superabundancias".
Cuando escribí el post relativo al abuso de poder no había releido estos párrafos, pero ¿verdad que se comprende la atención que prestan nuestros administrativistas al siglo XIX? Otras ocasiones habrá de exponer mas textos del pensamiento burocrático y del libro de Alejandro Nieto.

miércoles, 16 de septiembre de 2009

El ministerial

¿Qué me importa a mí que Locke exprima su exquisito ingenio para defender que no hay ideas innatas, ni que sea la divisa de su escuela: Nihil est in intellectu quod prius non fuerit in sensu? Nada. Locke pudiera muy bien ser un visionario, y en ese caso ni sería el primero ni el último. En efecto, no debía de andar Locke muy derecho: ¡figúrese el lector que siempre ha sido autor prohibido en nuestra patria!... Y no se me diga que ha sido mal mirado como cosa revolucionaria, porque, sea dicho entre nosotros, ni fue nunca Locke emigrado, ni tuvo parte en la Constitución del año 12, ni empleo el año 20, ni fue nunca periodista, ni tampoco urbano. Ni menos fue perseguido por liberal; porque en sus tiempos no se sabía lo que era haber en España ministros liberales. Sin embargo, por más que él no escribiese de ideas para España, en lo cual anduvo acertado, y por más que se le hubiese dado un bledo de que todos los padres censores de la Merced y de la Victoria condenasen al fuego sus peregrinos silogismos, bien empleado le estuvo. Yo quisiera ver al señor Locke en Madrid en el día, y entonces veríamos si seguía sosteniendo que porque un hombre sea ciego y sordo desde que nació no ha de tener por eso ideas de cosa alguna que a esos sentidos ataña y pertenezca. Es cosa probada que el que no ve ni oye claro a cierta edad, ni ha visto nunca, ni verá. Pues bien, hombres conozco yo en Madrid de cierta edad, y no uno ni dos, sino lo menos cinco, que así ven y oyen claro como yo vuelo. Hábleles usted, sin embargo, de ideas; no sólo las tienen sino que ¡ojalá no las tuvieran! Y de que estas ideas son innatas, así me queda la menor duda como pienso en ser nunca ministerial; porque si no nacen precisamente con el hombre, nacen con el empleo, y sabido se está que el hombre en tanto es hombre en cuanto tiene empleo.

Podría haber algo de confusión en lo que llevo dicho, porque los ideólogos más famosos, los Condillac y Destutt-Tracy, hablan sólo del hombre, de ese animal privilegiado de la creación, y yo me ciño a hablar del ministerial, ese ser privilegiado de la gobernación. Saber ahora lo que va de ministerial a hombre es cuestión para más despacio, sobre todo cuando creo ser el primer naturalista que se ocupa de este ente, en ninguna zoología clasificado. Los antiguos, por supuesto, no le conocieron; así es que ninguno de sus autores le mienta para nada entre las curiosidades del mundo antiguo, ni se ha descubierto ninguno en las excavaciones de Herculano, ni Colón encontró uno solo entre todos los indios que descubrió; y entre los modernos, ni Buffon le echó de ver entre los racionales ni Valmont de Baumare le reconoce; ni entre las plantas le colocan Jussieu, Tournefort ni De Candolle, ni entre los fósiles le clasifica Cuvier; ni el barón de Humboldt, en sus largos viajes, hace la cita más pequeña que pueda a su existencia referirse. Pues decir que no existe, sin embargo, sería negar la fe, y vive Dios que mejor quiero pasar que la fe y el ministerialismo sean cosas para renegadas que para negadas, por más que pueda haber en el mundo más de un ministerial completamente negado.

El ministerial podrá no ser hombre, pero se le parece mucho, por de fuera sobre todo: la misiva fachada, el exterior mismo. Por supuesto, no es planta, porque no se cría ni se coge; más bien pertenecería al reino mineral, lo uno porque el ministerialismo tiene algo de mina, y lo otro porque se forma y crece por superposición de capas; lo que son las diversas capas superpuestas en el reino mineral, son los empleos aglomerados en él: a fuerza de capas medra un mineral, a fuerza de empleos crece un ministerial; pero en rigor tampoco pertenece a este reino. Con respecto al reino animal somos harto urbanos, sea dicho con terror suyo, para colocar al ministerial en él. En realidad, el ministerial más tiene de artefacto que de otra cosa. No se cría, sino que se hace, se confecciona. La primera materia, la masa, es un hombre. Coja usted un hombre (si es usted ministro, se entiende, porque si no, no sale nada), sonríasele usted un rato, y le verá usted ir tomando forma como el pintor ve salir del lienzo la figura con una sola pincelada. Déle usted un toque de esperanzas, derecho al corazón, un ligero barniz de nombramiento, y un color pronunciado de empleo, y le ve usted irse doblando en la mano como una hoja sensitiva, encorvar la espalda, hacer atrás un pie, inclinar la frente, reír a todo lo que diga: y ya tiene usted hecho un ministerial. Por aquí se ve que la confección del ministerial tiene mucho de sublime, como lo entiende Longino. Dios dijo: «Fiat lux, et lux facta fuit». Se sonrió un ministro, y quedó hecho un ministerial. Dios hizo al hombre a su semejanza, por más que diga Voltaire que fue al revés: así también un ministro hace un ministerial a imitación suya. Una vez hecho, le sucede lo que al famoso escultor griego que se enamoró de su hechura, o lo que al Supremo Hacedor, de quien dice la Biblia a cada creación concluida: «Et vidit Deus quod erat bonum». Hizo el ministro su ministerial, y vio lo que era bueno.

Aquí entra el confesar que soy un si es no es materialista, si no tanto que no pueda pasar entre las gentes del día, lo bastante para haber muerto emparedado en la difunta que murió de hecho ha catorce años, y que mató no ha mucho de derecho el Ministerio de Gracia y Justicia, que fue matarla muerta. Dígolo porque soy de los que opinan, en los ratos que estoy de opinar algo sobre algo, con muchos fisiólogos y con Gall, sobre todo, que el alma se adapta a la forma del cuerpo, y que la materia en forma de hombre da ideas y pasiones, así como da naranjas en forma de naranjo. La materia, que en forma sólo de procurador producía un discurso racional, unas ideas intérpretes de su provincia, se seca, se adultera en forma ministerial; y aquí entran las ideas innatas, esto es, las que nacen con el empleo, que son las que yo sostengo, mal que les pese a los ideólogos. Aquí es donde empieza el ministerial a participar de todos los reinos de la naturaleza. Es mona por una parte de suyo imitadora: vive de remedo. Mira al amo de hito en hito: ¿Hace éste un gesto? Miradle reproducido como un espejo en la fisonomía del ministerial. ¿Se levanta el amo? La mona al punto monta a caballo. ¿Se sienta el amo? Abajo la mona.

Es papagayo por otra parte; palabra soltada por el que le enseña, palabra repetida. Sucédele así lo que a aquel loro de quien cuenta Jouy que, habiendo escapado con vida de una batalla naval, a que se halló casualmente, quedó para toda su vida repitiendo, lleno de terror, el cañoneo que había oído: «¡Pum! ¡pum! ¡pum!», sin nunca salir de esto. El ministerial no sabe más que este cañoneo: «La España no está madura; no es oportuno; pido la palabra en contra; no se crea que al tomar la palabra lo hago para impugnar la petición, sino sólo sí para hacer algunas observaciones», etc., etc. Y todo ¿por qué? Porque le suena siempre en los oídos el cañoneo del año 23. No ve más que el Zurriago, no oye más que a Angulema.

Es cangrejo porque se vuelve atrás de sus mismas opiniones francamente, abeja en el chupar, reptil en el serpentear, mimbre en lo flexible, aire en el colarse, agua en seguir la corriente, espino en el agarrarse a todo, aguja imantada en girar siempre hacia su norte, girasol en mirar al que alumbra, muy buen cristiano en no votar; y seméjase, en fin, por lo mismo al camello en poder pasar largos días de abstinencia; así es que en la votación más decidida álzase el ministerial y exclama: «Me abstengo»; pero, como aquel animal, sin perjuicio de desquitarse de la larga abstinencia a la primera ocasión.

El ministerial anda a paso de reforma; es decir, que más parece que se columpia, sin moverse de un sitio, que no que anda.

Es por último el ministerial de suyo tímido y miedoso. Su coco es el urbano: no se sabe por qué le ha tomado miedo, pero que se le tiene es evidente; semejante a aquel loco célebre que veía siempre la mosca en sus narices, tiene de continuo entre ceja y ceja la anarquía, y así la anda buscando por todas partes, como busca Guzmán en La pata de cabra las fantasmas por entre las rendijas de las sillas.

El ministerial, para concluir, es ser que dará chasco a cualquiera, ni más ni menos que su amo. Todas las esperanzas anteriores, sus antecedentes todos se estrellan al llegar al sillón; a cuyo propósito quiero contar un cuento a mis lectores.

Era año de calamidad para un pueblo de Castilla, cuyo nombre callaré; reuniose el ayuntamiento, y decidió recurrir a otro pueblo inmediato en el cual se veneraba el cuerpo de un santo muy milagroso, según las más acordes tradiciones, en petición de la sagrada reliquia y de algunas semillas de granos para la nueva cosecha. Hízose el pedido, que fue al punto mismo otorgado. Al año siguiente pasaba el alcalde del pueblo sano por el afligido; es de advertir que, contra todas las esperanzas, si bien la cosecha era abundante, el cielo, que oculta siempre al hombre débil sus altos fines, no había querido terminar la plaga, sin duda porque al pueblo no le debía de convenir.

–¿Cómo ha ido por ésta? –le preguntaba el uno al otro alcalde. –Amigo –le respondió el preguntado, con expresión doliente y afligida–, la semilla asombrosa... pero... no quisiera decírselo a usted.
–¡Hombre! ¿Qué?
–Nada: la semilla, como digo, asombrosa, pero el santo salió flojillo.


Los ministeriales efectivamente, amigo lector, no quisiera decirlo, pero salieron también flojillos.



Revista Española, n.º 332, 16 de septiembre de 1834. Firmado: Fígaro.


Larra, M. J. (1866) Obras completas de Fígaro (Don Mariano José de Larra). Tomo I. París: Baudry Librería Europea, 3ªedición, p. 460-4.

sábado, 12 de septiembre de 2009

NOTICIAS LOCALES 2

Pensaba que me había precipitado al titular el post del pasado 14 de agosto como Noticias Locales I, ya que no parecía que fueran a surgir más noticias sobre el problema de la financiación de la Administración local y sobre su crisis financiera, al menos de inmediato. El diario La Vanguardia vino a mi rescate el pasado 4 con un artículo que planteaba algunas de las principales cuestiones sobre ambos temas, aunque sin entrar en las verdaderas causas, que sí fueron certeramente señaladas por mi compañero Andrés Morey en su post Autonomía local y suficiencia financiera.

En una época de rápidos contagios, parece que han bastado tres semanas para que las propuestas de las diputaciones gallegas calen en los municipios catalanes, lo que nos muestra que a pesar de las enormes diferencias existentes bajo la denominación común de Administración local, los problemas son muy parecidos en el nivel local. Esto es lo normal si entendemos que existe un solo sistema administrativo español.

El artículo salpica en su texto el marco del problema:

  1. Se ha aparcado la reforma de la financiación local. Realmente hay que señalar que esta no ha pasado de ser una mera reivindicación de los entes locales representados por la FEMP, ya que el Gobierno actual no ha dado ningún indicio de que fuera abordarla. Es más, existen testimonios públicos ya antiguos conocidos por esa organización de justamente lo contrario.
  2. Los ayuntamientos se enfrentan a una caída de los ingresos en torno al 35% respecto a los recursos de hace un año. Esta cuestión remite a las señaladas en el post del 14 de agosto, que es la débil planificación de nuestra Administración local, incluso en una cuestión como los ingresos y que se ha cerrado los ojos a las evidencias más claras. Pareciera como si los ingresos se cuadrasen después de haber realizado los capítulos de gastos y estos, como aparece en numerosas noticias y evidencias, no se han reducido, al menos en el momento de su presupuestación.
  3. Los municipios calculan que la Administración del Estado les reclamará 1.500 millones del 2008. Se trata del correlato del punto anterior, ya que la caída de ingresos es general en todas las Administraciones públicas y, por tanto, también en la AGE. Esta reclamará a las comunidades autónomas 6.000 millones correspondientes al mismo ejercicio.
  4. Los ayuntamientos se enfrentan a un serio problema de crédito. Lo cual parece lógico y también conocido por los ayuntamientos: los gastos no se han contenido, o no en la cantidad necesaria, y los ingresos se han desplomado. A esto hay que añadir que es posible que muchos ayuntamientos no hayan “ahorrado” para la época de vacas flacas, al dejarse llevar por tantos compromisos electorales.
  5. Los municipios reclaman a la Comunidad Autónoma y al Gobierno que dejen de sobrecargar el erario local a cuenta de sus decisiones legislativas. Efectivamente, constituye una mala práctica generalizada en España que los niveles gubernativos “mayores” hagan caer en cascada los costes de sus políticas, lo que, además, de vulnerar claramente el principio de autonomía, no se consiente, por ejemplo, por los Estados miembros a las instituciones de UE.

    No cita el artículo la habitual reivindicación local de que los municipios se hacen cargo de competencias que no les son propias. Esta cuestión merece un detenido estudio, pero se puede adelantar que es cierto en algunos municipios –los medianos y grandes-, para algún tipo de políticas –servicios sociales, escuelas infantiles, cultura, deportes-, pero que a la vez se han desarrollado servicios y oficinas públicas redundantes con las de las comunidades autónomas y en los que el principio de subsidiariedad se malinterpreta claramente y genera ineficacia y un gasto duplicado. También se observa mucha inventiva en el panorama local español.

    Para resolver un problema, decimos desde el enfoque del análisis de políticas públicas, lo más importante es definirlo bien, ya que en la propia definición se deben basar las medidas para solucionarlo. ¿Cuál es el problema que transmiten los ayuntamientos en sus comunicados de este verano? Básicamente se trata de que no tienen fondos para pagar sus facturas. Esta cuestión, hay que destacarlo, es distinta de la reforma de la financiación local.

    Por tanto, de lo que se trata es de afrontar los gastos corrientes, para los que no hay ingresos suficientes, ni por la vía de endeudamiento. Como muy bien señalaba Andrés Morey en su post, las operaciones de crédito se reservan para la financiación de inversiones y no de simples gastos corrientes y las operaciones de tesorería tienen un límite porcentual respecto de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el último ejercicio. Al parecer, la situación financiera de nuestros ayuntamientos es tan crítica que ya no pueden utilizar estos instrumentos financieros, por lo que recurren a una solución extrema y sin precedentes: transformar las transferencias de capital por recibir para realizar inversión nueva en transferencias corrientes finalistas para los ejercicios 2010 y 2011. La solución implica una medida sin precedentes conocidos, al menos en la generalización que se plantea, y que exige un debate político, público y social a la altura de su excepcionalidad sobre la priorización del gasto y el coste de los servicios públicos. En fin, nada se dice de abordar un plan de saneamiento de las finanzas locales, lo que implicaría la lógica y necesaria contención del gasto no productivo social y económicamente.

    Esta propuesta nos habla de subvenciones encubiertas y no conocidas en los servicios públicos. Efectivamente, si algunos servicios públicos son deficitarios es preciso dimensionarlos y establecer su financiación de una manera específica y diferenciada vía impuestos, pero también vía precio o tasas. No tiene justificación, por ejemplo, que el uso de las instalaciones deportivas no se financie por sus usuarios y que su déficit se cubra por los no usuarios vía presupuesto, salvo en el caso de colectivos o situaciones muy concretas (escolares, algunas personas mayores, determinados parados…) que habrá que delimitar en detalle.

    En las dos últimas décadas, especialmente en la última, se han construido numerosos equipamientos públicos en nuestros municipios sin un estudio financiero serio para garantizar su mantenimiento desde una perspectiva de equidad social. Y ésta no significa que todos paguen lo mínimo y lo mismo, incluidos los no vecinos de un municipio. Este aspecto lleva a otra cuestión: la muy escasa planificación territorial de los equipamientos y servicios que hace que en una misma comarca poco poblada varios ayuntamientos construyan, por ejemplo, piscinas cubiertas, escuelas infantiles o centros culturales, imposibles de mantener por sus escasos usuarios.

    Mientras los ingresos provenientes del IBI crecían y parecían no tenían fin, o mientras pagaban otras Administraciones, estas cuestiones no han preocupado. Al despertar de este sueño muchos ayuntamientos se han encontrado con la incapacidad de financiar el mantenimiento de los más o menos recientes servicios y equipamientos. La solución que han encontrado no es abrir un debate con sus vecinos y las fuerzas políticas y sociales sobre la priorización y el coste de los servicios, sino pedir a las Administraciones mayores que financien el gasto corriente, precisamente en un momento donde todos coinciden en que el sector público tiene que realizar un esfuerzo en su contención y en el fomento de la inversión productiva. No es una buena señal precisamente al mercado ni a los ciudadanos, a los que ya se les están exigiendo más impuestos.

    El gasto corriente no solo ha aumentado en los últimos años por la mayor prestación de los servicios públicos, sino por el crecimiento enorme de las plantillas de personal. Así, se ha pasado en 1990 de 333.843 empleados públicos en el ámbito local a 431.654 en 2000 y 623214 en 2008. Es decir, en el último tramo se ha experimentado un incremento del 44 % de las plantillas locales y en el conjunto el 87 %. Todo ello sin producirse el ya no reivindicado y lejano pacto local. Sería preciso realizar un estudio a fondo del destino del nuevo personal contratado en los últimos años, pero es posible que nos encontráramos que muchos han ido a parar, en el mejor de los casos, a cubrir los servicios impropios redundantes con otras Administraciones públicas. Esto nos lleva a la cuestión de por qué se ha elegido habitualmente por parte de los municipios la forma de gestión directa de los nuevos servicios, lo que supone una rigidez en estos momentos que impide realizar políticas de ajuste del gasto. En fin, también habría que tratar, en otro post, el increíble llamado proceso de consolidación de empleo de los últimos años, que sigue en la actualidad, ahora bajo la modalidad de crear empleo público en épocas de crisis. Tanta alegría no impide que algunos ayuntamientos, probablemente a la vez que consolidan empleo, estén prescindiendo de personal temporal, al que ya no pueden pagar.

    Por último, los ayuntamientos piden que la segunda edición del Fondo Español de Inversión Local, el Plan E del Gobierno de la Nación, se destine a gastos corrientes, pero esta es otra cuestión que se ha ganado otro post. Hagan juego señores, el premio son 5.500 millones de euros.

viernes, 11 de septiembre de 2009

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO I

Alejandro Nieto en 1976 publicó el primer tomo de una obra dedicada a la Burocracia, que se ocupó del pensamiento burocrático, y al que debían seguir otros tres tomos que no vieron la luz. Una obra excelente y una fuente extraordinaria, tanto respecto de la teoría sobre la burocracia como sobre las ideas mantenidas a su respecto, siendo de gran interés las que mantienen los especialistas del siglo XIX. Voy a transcribir el concepto de la burocracia que exponía José M. de Antequera (abogado y oficial del Ministerio de Gracia y Justicia), en un estudio que apareció en 1851 y que Nieto nos expone en las páginas 230 a 233 del citado libro, señalando que para abarcarlo hay que hacerlo desde tres puntos de vista diferentes: como medio de la Hacienda, como sistema administrativo y como abuso.

Vemos lo que se dice desde el primer punto de vista:

Como medio de la Hacienda la Burocracia es desconocida en los gobiernos absolutos y en los Estados Federales, ya que en ellos la recaudación de los impuestos depende o bien de la libre voluntad del príncipe (como en el primer caso) o bien de funcionarios locales (como en el segundo). Por ello la Burocracia sólo aparece en los regímenes constitucionales, en los que para atender a los gastos e ingresos se han montado una serie de procedimientos formales y garantías legales que hacen imprescindible a la Burocracia, puesto que sin funcionarios no es posible una percepción legal de los impuestos. La Burocracia precisa a tales efectos de autoridad y de número: número para llevar sus cuentas a todas partes y presentar en todo tiempo el estado de ellas a las discusiones y controversias públicas.
Considerando a la Burocracia desde este punto de vista, parece obligado subrayar el lamentable error de los hombres de Estado que se levantan a cada paso contra su invasión, y en los arrebatos de sus fogosas declamaciones hacen resonar la tribuna y clamar a la prensa como anatema contra lo que ellos llaman batallones de empleados y ejércitos de oficinistas: Por todas partes no se ve otra cosa que Burocracia, es un adversario a quien se han propuesto destruir utilizando al efecto el cuchillo y el mortero de la destitución. Pero la elocuencia parlamentaria no se apercibe de que los problemas oficinescos son simples molinos de viento y que detrás de ellos está operando algo mucho más importante. Si la elocuencia parlamentaria quiere reducir la Burocracia debe empezar reduciendo los millones de impuestos, porque de otro modo la recaudación de tan enormes sumas exige imperiosamente de la Burocracia. No hay que confundir, pues, el efecto por la causa: para reducir la Burocracia hay que reducir los impuestos; pero no se puede mantener éstos y atacar aquélla”

Bueno, vemos una relación con cuestiones muy actuales: los impuestos y el número de funcionarios. Pero el texto sigue con otra cuestión también de actualidad que se relaciona con la externalización y también con los contratos públicos. Sigue así:

“Por cierto que ahora se utiliza un medio falacioso para reducir aparentemente la Burocracia y que consiste en sustituir la acción directa de la Administración por contratas con particulares. Las contratas parece que reducen el número de empleados, puesto que quienes actúan son los agentes privados del contratista; pero esto es un fraude, que sirve, si se quiere, para ocultar el mal, aunque le aumente en vez de darle remedio. El contratista sustituye a la acción directa del gobierno, y fuera de los límites de precio y condiciones que ha suscrito, a nada está obligado. Lo que significa a la postre, que no se reduce el número de empleados (puesto que alguien ha de hacer las cosas y los empleados privados, en el fondo están pagados por el erario público, en cuanto su remuneración está incluida en el precio de la contrata) y, en cambio, pierden los poderes públicos su jerarquía sobre ellos. Es decir, que el contratista se hace pagar sus empleados y la Administración pierde su mando sobre los mismos. Preciso es, pues, deplorar este sistema hoy tan alabado, porque no es sino un resorte de los gobiernos despóticos que de nada tienen que dar cuentas, y porque así se entrega la fortuna pública en manos de ávidos especuladores y, en fin, porque desacostumbra a la Administración a aquella vigilancia que debe justificar su existencia y su acción.”

Cuántas reflexiones me provocan estos textos y cuántas cuestiones permanecen abiertas en el tiempo.

Las siguientes acepciones las reflejaremos otro día.

jueves, 10 de septiembre de 2009

NOTICIAS DE 1847 y VI. Las excesivas fiestas y el lujo de gastos improductivos

Al Tiempo, que en otras naciones opulentas se le tiene en gran valor, no se le da ninguno aquí para el trabajo. El año está lleno de fiestas extraordinarias; y si a la disminución de productos, que ocasionan esas fiestas, se une el lujo de los gastos improductivos, que se consumen en ellas, fácil es colegir cuanto baja la riqueza por esa causa. Hay además otro despilfarro voluntario causado por las hermandades y cofradías a competencia en sus convites, procesiones y entierros, contra cuya costumbre debían emplear las Autoridades saludables consejos, demostrando todo lo perjudicial que son a la causa pública, para que los administrados se fuesen inclinando a conocer el mérito del tiempo; los empleasen bien en trabajos útiles, y excusasen tantos gastos improductivos, que necesariamente contribuyen a minorar la riqueza, y ser por consiguiente en años estériles origen de la carestía.

De Bona y Ureta, Juan Bedoy (1847) Vicios de toda la Administración pública influyentes en el mal estar de todos los españoles y de la carestía actual. Madrid: Imprenta de la ciudad de Burgos, p. 55.

lunes, 7 de septiembre de 2009

LA INEVITABLE CONSIDERACIÓN DEL DERECHO

De siempre me han interesado las cuestiones generales y básicas y he sentido la necesidad de penetrar en los conceptos para alcanzar los conocimientos que precisaba para comprender las cuestiones que me preocupan e interesan. Por ello la casuística y el detalle me han interesado en cuanto consecuencias de mi experiencia y ejercicio profesional y como elementos y conocimientos a transmitir a los demás y en cuanto pudieran contribuir al conocimiento y complemento de la materia correspondiente y contribuir a la eficacia de mi trabajo. Mi situación de jubilación definitiva, pues a la de mi actividad como funcionario se acaba de unir la de mi actividad docente, me sitúa más en el campo de la reflexión que en el de la acción y compruebo que de nuevo son objeto de mi preocupación las consideraciones generales y las grandes cuestiones relativas al Derecho, la Política y la Organización pública. Son precisamente estas tres cuestiones elementos básicos en la consideración y estudio de la Administración pública y del contenido de este blog.

También de siempre he considerado que estas tres cuestiones formaban parte ineludible del conocimiento de la Administración pública y que las tres se presentaban unidas en la Ciencia de la Administración, si bien siguiendo el método propio de las ciencias políticas y sobre las bases que ha planteado, para mí, con gran acierto Baena del Alcázar. Por un lado, hay que considerar cómo la Ciencia de la Administración ha sido objeto de consideración por los especialistas del Derecho administrativo y existido una identificación o íntima conexión entre una y otro, pero, por otro, esta consideración ha hecho que los expertos en ciencias políticas o los politólogos hayan marcado cierta distancia con la Ciencia de la Administración quizá considerándola como una disciplina jurídica o como una materia conectada con la gestión empresarial o administrativa privada, de tal manera que, salvo por el esfuerzo de Baena y sus discípulos, resulta difícil que la Ciencia de la Administración tenga su peso específico y propia sustantividad.

Pero entre estos dimes y diretes, también la Ciencia de la Administración para apuntalar su sustantividad, en cierto modo, relega el derecho y lo considera como un medio y no como un fin. Ello es lógico en cierto modo, pues el derecho como fin es objeto propio de la ciencia jurídica. Pero cuando no nos liga el academicismo, ni la metodología de una determinada ciencia, sino la señalada preocupación del conocimiento y la comprensión no se puede eludir la necesidad de penetrar en los distintos campos de la ciencia jurídica y de las ciencias políticas o sociales en general y ello porque, precisamente en la Administración pública -a no confundir con la Ciencia de la Administración como disciplina científica- la tres cuestiones señaladas, Política, Derecho y organización se presentan unidas y como un todo y, al determinar o formar parte de los campos que conforman el cómo se administra, se incorporan a la Ciencia de la Administración.

Pero en las tres materias o campos señalados no sólo está presente la Administración pública, sino que, comprendiéndola a ella, el Derecho se presenta como el elemento de la eficacia política y organizativa. Se nos presenta la vertiente del derecho como medio. Pero la consideración del Derecho no se puede ver limitada a su aspecto medial, sino que es inevitable considerarlo como fin en sí mismo, sobre todo cuando hay que atender a los valores que se defienden para una determinada sociedad o incluso de modo universal. Por lo tanto, sin entrar en el terreno de la Filosofía del derecho, sino simplemente pensando en el gobierno y en la administración de lo público, el Derecho, bien de modo positivo o bien axiológicamente, se presenta como un deber ser que ha de ser considerado a la hora de gobernar y de administrar y de utilizar el derecho como medio y como elemento de organización. Se presenta aquí una de mis preocupaciones esenciales que es el de las relaciones entre Derecho y Organización, bien atendiendo a la sociedad bien a la Administración.

Por eso considero inevitable que cualquier persona preocupada por la Política y la Administración tenga que considerar el Derecho en toda su amplitud y haya de distinguir lo jurídico, propiamente dicho, de lo que no lo es; de tal manera que se distinga lo absoluto de lo relativo; lo principal de lo accesorio; el principio de la regla y el derecho en su sentido pleno de la organización, aunque ésta forme parte de la normativa. Resulta así que lo jurídico, en sí mismo, se distingue del derecho como normativa y de la organización administrativa. Y estas cuestiones se han de considerar cuando se administra y cuando se colabora en la eficacia y ejecución de las políticas públicas. En resumen, han de considerarse cuando se gobierna y cuando se administra.

viernes, 4 de septiembre de 2009

NOTICIAS DE 1847 V. La ignorancia del oficio del empleado

El empleado, para ser útil y bueno, sobre los conocimientos de derecho público constitucional y político, y sobre los especiales del ramo que esté a su cargo, necesita saber el mecanismo de su oficio. Todos los empleos exigen, además de la parte científica en los negocios, un orden riguroso en la colocación de los papeles para no hallarse embrollados los que los desempeñan. No hay cosa más común que ver a hombres de buenos talentos, perdidos de confusión tan pronto como llegan a tener uno o dos armarios llenos de papeles. Consiste su aturdimiento en que no saben el oficio material del empleado, ignoran la manera de llevar el alta, baja y existencia de lo que entra, sale y subsiste en su poder: desconocen el orden y el modo con que han de hacer los asientos para seguir la historia de los asuntos y saber siempre su estado, con el fin de satisfacer en cualquier hora al Gobierno o a los interesados: no comprenden la manera con que los expedientes adquieren diversas formas, cuando se aumentan o se disminuyen, y cuando son llamados a producir su efecto en uno, dos o tres, o treinta extremos capitales o incidentes diversos en que deben jugar como parte relacionada con ellos: se asustan ante la idea de haber de tener presente en cada negocio su estado; a saber, cuando está pendiente, cuando está a informe, cuando se devuelve, cuando subsiste para instrucción en otras mesas u oficinas; cuando está al despacho de los jefes, cuando está en suspenso, resuelto, y evacuadas las resoluciones, cuando pasó a archivo, o cuando de este volvió a la mesa para nuevos trámites. Viven los que tienen conciencia siempre con el recelo de dejar postergados por el olvido, nacido del desorden de la mesa, os que más, quizás, necesitaban de su provisión y despacho. Y últimamente, son ajenos al método que recomienda la necesidad de tener índices tales que, sin faltar al orden cronológico de fechas, señalen a la vez el alfabético por apellidos, por pueblos, por provincias o naciones, por materias o por cualquier otra cosa, con el fin de que se encuentren pronto, siempre que se busquen, aunque sean antiguos, y aunque sea cualquiera el epígrafe conocido del que lo necesita, o la incógnita que le falta para dar positivas señales de su busca. La ignorancia del oficio de los empleados tiene en completo desorden la mayoría de nuestras oficinas; causa un daño incalculable a los derechos de la nación y a sus adelantos; entorpece los negocios de los particulares, y hace formar respecto del Gobierno la triste idea de que no sirve sino para vejar a todos los que acuden a él. Hablar circunstancialmente del desorden de nuestras oficinas sería nunca acabar. Sirva pues de tipo una sola, y por ella podrán deducirse las consecuencias de lo que sucede en las restantes. En lo antiguo tuvo una planta muy viciosa la primera Secretaría de Estado. El Ministro Martínez de la Rosa le dio otra en 20 de agosto de 1834, al principio de una nueva Administración, para hacer desaparecer la confusión de las administraciones anteriores tan viciadas y opuestas; y esta planta, que debía haber abrazado un crecido número de extremos importantísimos, sólo se redujo a nombramientos de empleados, sin orden y sin concierto: prueba clara de que aquel Ministro no sabía, no comprendía, ni acaso quería comprender su oficio de empleado. Le sucedió el Conde de Toreno, que, para enmendar los vicios de la de su antecesor, formó la otra planta de 10 de agosto de 1835, en la cual, si bien se entra más en materia, también se descubren más los malos conocimientos del oficio de empleado, que tenían los que la concibieron y redactaron. Después se han dado algunas otras, tan ineficaces como las anteriores; y últimamente, el Sr. Pacheco, Ministro actual, acaba de dar otra casi igual a la del Conde de Toreno. Por causa de la nulidad e insuficiencia de la planta antigua y de todas las modernas que carecen de Reglamento interior, a propósito para llevar los cuadros de noticias correlativas de los sucesos que son, han sido o pueden ser objeto de ese Ministerio, no hay en él noticia de las dependencias que están a su cargo, si no se rebusca con mucho trabajo por las diferentes salas, mesas, estantes y armarios, y aún así será muy difícil presentarla con exactitud, método y claridad. No se sabe de ningún modo las que ha tenido anteriormente, sus instituciones, fondos, recursos, bienes ni derechos; los empleados que sirven en ella, ni los que sirvieron en otro tiempo; los negociados que hubo ni los que hay; las modificaciones que sufrieron estos negociados; los oficiales que los tuvieron a su cargo ni los que los tienen al día; los empleados que deben rendir cuentas ni los que las han rendido; las cantidades a las que ascienden ni las a que deben ascender; el origen de estas cantidades ni su aplicación; sin han sido invertidas para atenciones del presupuesto del Estado o para atenciones de los presupuestos de otros Ministerios; si el presupuesto del Estado es deudor o acreedor a las asignaciones señaladas; ni de si es deudor o acreedor a los otros presupuesto; y en una palabra en materia de dependencias, instituciones, fondos y derechos de las mismas; negociados, empleados, cuentas y caudales, ni hay noticias exactas ni bases suficientes para que las haya en lo sucesivo. […]

Por carecer las oficinas, cada una en su clase de datos análogos a los ya referidos, no promueven por sí ninguna cuestión útil al país, ni cuidan de que se observe y cumpla lo favorable en las promovidas anteriormente: están solo a la defensiva de los ataques que les dirijan, y al examen, aprobación o resistencia de los proyectos que se les presente; y aún esto lo hacen mal, porque sin datos no es fácil hacerlo bien. Tres son las acciones que constituyen el objeto de los empleados de un buen gobierno; a saber: promover cosas útiles a la nación, conservar lo favorable de las ya promovidas, y resistir lo que tienda a contrariar lo uno o lo otro. Ninguna de las tres puede llenarse bien sin los medios suficientes, que son los datos; y aunque un gobierno, que no los tenga, se cuenten algunos casos en que se haya promovido, conservado o resistido útilmente alguna cosa, esto debe tenerse como una rara excepción de aquella regla. Así sucede, que los encargados en negociados, desprovistos de datos para llevar bien su acción, se concretan a ser unos meros relatores, dedicados exclusivamente a manifestar a sus jefes en extracto las gestiones y súplicas que se les presenten. ¡Triste y sensible cuadro en verdad! Pero aun todavía más triste, al ver que ni aún en esta parte, la más pequeña y trivial de su acción, no hay orden ni marcha conocida, por falta de buenos reglamentos que la determinen; toda vez que los expedientes andan en dos, en tres, y aún en treinta y más pedazos, recayendo muchas veces en un fragmento resolución contraria a la que se estampó en otro del mismo expediente, y retardando el éxito de los negocios de la Administración, y de los de reclamaciones particulares, hasta un extremo capaz de entibiar los más vehementes deseos de mejoras, y de acabar con la paciencia del hombre más flemático. Semejante desorden afecta extraordinariamente a la riqueza del país, contribuye a la disminución de sus productos y por consiguiente ocasiona la carestía. Diferentes veces hemos visto, y en estos días se ha verificado, crear títulos de Castilla y de Grandes de España con denominaciones iguales a las ya existentes: eso procede de que no se conoce el método mío de llevar registros cronológicos y alfabéticos a la vez. Si se llevara ese registro, al conceder cualquier gracia se colocaría bajo la letra o letras del título y de todas sus denominaciones, en un solo renglón y en la fecha de la concesión; y con esta pauta a la vista podría examinarse en pocos minutos, si tenía o no compañera. Por no saber concebir ese método y por no observarle, se dan al público esas señaladas muestras que indican el desorden de las oficinas. Y si esto es una cosa tan sencilla ¿qué habrá en los negocios complicados?


De Bona y Ureta, Juan Bedoy (1847) Vicios de toda la Administración pública influyentes en el mal estar de todos los españoles y de la carestía actual. Madrid: Imprenta de la ciudad de Burgos, p. 46-54.

miércoles, 2 de septiembre de 2009

EL ABUSO DEL PODER

En el anterior post me refería al caso del Palma Arena y destacaba los aspectos relativos a la carencia de una verdadera Administración pública y a la de verdaderos funcionarios como depositarios de poderes garantía. De siempre, el poder propiamente dicho, la decisión y la voluntad creadora de derecho han sido depositados en los cargos políticos o en los máximos órganos estatales y de siempre existe al respecto una polémica entre el positivismo, el historicismo, el idealismo y el iusnaturalismo. No voy a entrar en estos aspectos propios de la filosofía del derecho, pero es indudable que por encima de la contingencia del derecho y de su adaptabilidad a las circunstancias y necesidades del momento, todos tenemos un valor y una consideración de lo que no cabe sobrepasar y las normas superiores de cada ordenamiento jurídico marcan límites al operador jurídico.


En el caso del Palma Arena y en otros casos actuales no hay sólo unos posibles o reales casos de corrupción y una creencia del político de que el derecho es sólo un medio y no un fin en sí mismo, sino que también es posible ignorarlo y que las formas y procedimientos son obstáculos salvables de hecho, pues en buena parte no existen verdaderas responsabilidades personales. De esta manera, a través de una exagerada extensión de la libre designación y de la organización política de las administraciones públicas, se ha configurado un ámbito de poder que en raras ocasiones se sujeta a derecho, pues no existe sanción efectiva a su vulneración. Además, en el caso señalado y en otros, existe un claro componente político, en el mal sentido, de destruir toda oposición y evidenciar la podredumbre del partido opositor, en cuyo caso sí que es útil el Derecho.


Como Manuel Arenilla viene evidenciando textos de los clásicos y a mí también me gusta hacerlo, voy a reflejar un texto de von Ihering que, en el Espíritu del Derecho Romano, refiriéndose a un determinado momento histórico, después de haber evidenciado que los romanos sabía que un Estado poderoso exige caractéres viriles; que el Estado que tiene sujetos los brazos no puede conseguir nada grande, y que ni el temor de un abuso posible, ni el exceso de libertad, debían impedirles dotar á sus magistrados de facultades omnímodas, analiza cada una de las magistraturas y al llegar a los tribunos y su poder dice:

Las garantías constitucionales contra el abuso de los tribunos fueron muy débiles y hasta no existían contra el abuso del veto. De todas las magistraturas, ésta ha sido la más exagerada y combatida, sin embargo, Ciceron encuentra palabras para justificarla. En efecto, de hecho y considerando de cerca su poder, el peligro contra los abusos que podía originar es menos espantoso que lo que parece desde el punto de vista abstracto. Que el tribuno lleve su jactancia hasta poner á un cónsul en prision; que el censor artero borre á cualquiera del número de senadores y caballeros, y haga entrar hechuras suyas en el Senado; que el cónsul, con fines frívolos, disipe los tesoros del Erario y rehuse por animosidad personal proclamar los magistrados elegidos por el pueblo para el año siguiente, y que los augures, con un interés de partido político, descubran supuestos vicios de formas en los auspicios para quebrantar unas elecciones ú otros actos públicos, todos estos hechos eran, abstractamente, muy posibles, y ocurrieron más tarde, cuando la arbitrariedad despojada de pudor no retrocedió ante la violación abierta de las leyes; pero entonces también se produjo, como veremos en el libro siguiente, la consecuencia inevitable que sigue á tales excesos, ó sea que el poder se destruyó por sí mismo.


Parece que muchas cosas siguen igual y me quedo con el gran peligro que estas situaciones representan y que no es otro que la destrucción del poder, del sistema jurídico y de la democracia. Pero esto es lo que tenemos, sin olvidar que las magistraturas que considera Ihering se calificaban de funcionarios públicos y de que por encima de los conceptos y de las leyes, los políticos con cargos en las Administraciones públicas ejercen funciones públicas y que el abuso de poder en su ejercicio es un mal y no el ejercicio de una voluntad creadora del derecho, más allá de los simples aspectos organizativos.

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