martes, 28 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO V:Conjunción de conceptos, su utilidad y polivalencia

Para finalizar lo comentado en el último post, sólo quedaría hacer meción a que, además de la obligación que establecía la Ley de función pública de 1984 de distinguir laborales y funcionarios, que acabó jurisprudencialmente, con evidente deslegalización, remitiéndose a las relaciones de puestos de trabajo, sin realmente pautas previas claras en norma con rango de ley, se produce al mismo tiempo la concepción que el derecho comunitario europeo nos ofrece de lo que se denomina empleos de la Administración pública que quedaban excluidos de la movilidad de trabajadores entre los países miembros de la actual Unión Europea y que también la jurisprudencia comunitaria hubo de explicar, de modo que se excluyen, tal como ya se ha explicado en este blog, aquellos que suponen ejercicio de autoridad o defensa y salvaguarda de intereses generales o públicos, incluidos los de la entidades locales. Se permite la movilidad en sectores tales como la sanidad, la educación, radio, etc.

No me voy a repetir, la cuestión está tratada en muchas ocasiones, lo que quiero, antes de tratar la función o actividad de los políticos en la Administración pública, es resaltar primero que la idea de los empleos públicos de la normativa europea incide de nuevo en la distinción entre público y privado o entre potestad y servicio, pero en segundo lugar que se nos manifiestan, como ya he dicho, una serie de conceptos que cobran importancia en el Derecho administrativo, pero que al margen del mismo, desde la  idea del no especialista o del ciudadano corriente ofrecen un sentido distinto y no tan formal. Por lo que cabe decir que la visión jurídica nos puede hacer perder el sentido pleno y amplio de conceptos tales como: público y privado,  intereses generales o públicos y fines públicos, administración y empresa o política pública y empresa,  dirección de ésta y dirección en una administración pública, servicio público, función pública, función política, poder, potestad pública, competencia y  facultad, actividad y acto administrativo, etc. El hecho de que un simple ciudadano pueda considerar estos conceptos con significados o alcances distintos a los formales de los especialistas en Administración pública, debe hacernos considerar que al referirnos a la Administraciòn pública y a su actividad hemos de romper con los conceptos aprendidos en su estudio y analizar la cuestión desde el sentido común y considerar su polivalencia, que además creo yo que coincide con el que podíamos considerar sentido político puro. Los controladores aéreos, el caso del Palau, el de la depuradora de Pinedo y otros muchos, evidencian que las sutilezas jurídicas y, de otro lado, las maniobras políticas para utilizarlas como modo de evasión del rígido control del gasto público del Derecho administrativo en los organismos públicos, no convencen a los ciudadanos cuando afectan a su bolsillo, a sus intereses, a sus derechos y a los principios básicos o más elementales del administrar público.

Los administradores públicos de carrera o profesionales, además de no poder estar mediatizados políticamente en su carrera, han de afinar mucho a la hora de considerar los fines públicos posibles de gestionar con eficacia y el volumen de los servicios públicos a gestionar y la forma de hacerlo y, tal vez, considerar que puedan ser gestionados de forma totalmente privada, en el mercado, con una sóla función de control o interventora de carácter meramente burocrático o de política prescriptiva y no operativa, en garantía de los intereses públicos y generales. Esta función no se puede hacer sin conocer adecuadamente la situación social y económica en el país y de la capacidad de gestión en cada Administración pública. Eso es administrar también, no sólo dictar actos administrativos. Prestar un servicio publico, intervenir en un servicio público es también administrar y la gestión indirecta o por concesión o concierto  también. Desde mi punto de vista como simple ciudadano, es administrar lo público y así, por ejemplo, el Palau de les Arts de Valencia es Administración pública, sobre todo lo es todo lo que implica gastar o invertir dinero de los presupuestos públicos.

La Administración es la parte permanente de la gestión pública y la profesional, y no puede configurarse al libre albedrio o designación de los políticos, se legitima por los procediientos legales de selección debidamente garantizados y por su objetividad e independencia técnica y por las garantías formales y los procedimientos administrativos establecidos por la ley. Lo que vivimos en muchos casos es un desmadre amparado por elementos formales elaborados a la carta política de turno o al servicio de intereses de grupo.

miércoles, 22 de diciembre de 2010

CONVOCAR OPOSICIONES

Haciendo una pausa en la serie de entradas dedicadas al Administrar lo público, si bien en relación con el tema, quiero hacer un comentario que promueve el haber oído a una madre quejarse en un programa radiofónico, ante la suspensión anunciada por el Ministro de Fomento de las oposiciones a controladores aéreos por razón de la futura privatización de la gestión de los servicios. La queja exponía que la hija de la interviniente llevaba cinco años dedicada a preparar las oposiciones a controladores, acudiendo a Madrid desde otra población los fines de semana a un centro de preparación, con el gasto consiguiente y que ahora se iba a encontrar con todo un efecto baldío y que estaba muy afectada en su ánimo. La situación descrita me hizo pensar muchas cosas, sobre todo en la alegría con que gobiernos y Administraciones se lanzan a reformas sin pensar en las consecuencias que tienen para terceros y en las expectativas que sus actuaciones continuadas en el tiempo producen. Estimé que el problema guardaba también relación en cierto modo con la seguridad jurídica exigible en todo caso o al menos obligaba a considerar los posibles efectos y daños. Que el empleo público y las oposiciones es un factor y expectativa importante para nuestros jóvenes es indudable y el comentario publicado en el Administrar lo público IV es un ejemplo de ello.

La privatización de servicios públicos o, mejor dicho, la concesión de su gestión a terceros particulares, además de no conocerse exactamente si conduce a una mejor gestión tal como Manuel Arenilla expone en su último post, provoca una serie de efectos que han de ser considerados.  Además, es normal que el canon a pagar por el concesionario no esté bien calculado previamente y el contrato consiguiente sufra continuas revisiones y ajustes, además de que la empresa no aborde, por razón del beneficio,  gastos en material probablemente necesarios que la Administración pública si abordaría. En muchos casos el nuevo gestor ha de administrar o gestionar con funcionarios públicos sujetos a un régimen jurídico de Derecho administrativo y a un régimen disciplinario que es un procedimiento administrativo en el que el concesionario no cuenta con autoridad o competencia para iniciarlo o resolver. De otro lado, personal que tiene la condición de interino o de contratado laboral de un Administración pública, con sus expectativas cara a consolidar su empleo o adquirir méritos puntuables en las pruebas de acceso, se ven convertidos en personal de la empresa concesionaria y cambiado su régimen y sin saber si la meritación de sus servicios les seguirá siendo considerada en las oposiciones y también ante una posibilidad mayor de despido, incluso improcedente. En la gestión convive personal público o proveniente de la Administración con personal propio de la empresa que pueden estar sujetos a retribuciones diferentes. En caso de reversión de la gestión del servicio a la Administración hay que tener en cuenta las normas del derecho laboral y el posible acceso de dicho personal propio de la empresa a la Administración en virtud de la continuidad de empresa o, en su caso, las presiones de dicho personal para continuar y las ventajas que pueden alegar en la adecuada continuidad de la prestación del servicio.

Como anécodota cuento que el Hospital de Denia gestionado por empresa privada es llamado por los dianenses el Hospital de Kenia.

Estas situaciones hacen que la oferta de empleo público se reduzca sensiblemente, véase la situación que expone el diario las Provincias respecto de la oferta en la Comunidad Valenciana, la cual dudo mucho que contemple a todos los interinos existentes y las plazas que ocupan, pues es habitual la tendencia general de políticos, directivos y altos funcionarios a preferir conservar el personal interino y a que las vacantes no se incluyan en la oferta de empleo. En definitiva, una situación muy poco favorable para que el derecho constitucional de todos los españoles de acceder a las funciones públicas se vea cumplido adecuadamente. No puede ser que cada día se abran más líneas de carreras universitarias que tienen salidas de empleo en el sector público y que éste no ofrezca las oportunidades correspondientes, sino que eluda los procedimimientos legalmente establecidos o cambie las reglas del juego o el régimen jurídico del empleo para acabar creando un amplio campo de acceso al empleo público alejado del sistema legal de las oposiciones y de la igualdad de oportunidades para fomentar el clientelismo y el amiguismo bien de forma directa o indirecta. Estas soluciones nada tienen que ver con una privatización verdadera.

martes, 21 de diciembre de 2010

FELICES FIESTAS

FELICES NAVIDADES Y AÑO NUEVO A TODOS LOS LECTORES Y  SEGUIDORES.



Que los Reyes Magos nos dejen unos mejores poderes públicos, en especial Justicia, Gobierno y Administración, sin olvidar, naturalmente, unas buenas leyes y justas para todos.

sábado, 18 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO IV: Servir en la Administración II

El estatuto de funcionarios o el conjunto de decretos de 1918 y su visión funcionarizadora, vienen a tener una vigencia superior a la de las leyes posteriores, pues hay que considerar que rigen hasta 1964, año en que se promulga la Ley de funcionarios civiles del Estado. Como he dicho, no se trata de hacer historia de la función pública española sino de exponer las bases de lo que constituye el servicio al Estado o el administrar público, por ello estimo que, sin perjuicio de su existencia con anterioridad, la reforma de 1964, además de la desaparición y corporativización de las escalas de Administración general, distingue o establece más directamente la distinción entre funcionarios, contratados y trabajadores. De modo que estas tres clases de personal representan matices que van a repercutir no sólo en la gestión, sino en la visión jurídica y política del empleo público y, particularmente, pienso que sus consecuencias han venido a explotar en la actualidad por muchas razones, entre ellas las que de modo excelente son expuestas por Manuel Arenilla en el post anterior a este, y que irán apareciendo en el transcurso de mis reflexiones.

En resumen, la distinción venia a establecer una especie de dicotomía entre función pública y trabajo que forma parte o se integra en la también distinción entre público y privado en el seno de la organización administrativa pública. Las dos primeras clases de personal, funcionario y contratado, se regían por el Derecho administrativo, por lo que hay que considerar que venían vinculadas bien al ejercicio de poder bien a la gestión burocrática propiamente dicha. La tercera, la de los trabajadores al servicio de la Administración civil, era contratada de acuerdo con la legislación laboral. En el fondo, estimo, si bien el investigador en la materia pueda establecer otras consideraciones, que se trata de distinguir entre funcionarios y personal obrero dentro de la clasificación tradicional y ofrecer una solución a los temporeros o regular el trabajo temporal, circunscribiendo cuándo corresponde y remitiendo su contratación al Derecho administrativo, de modo que su cese se produzca dentro del ejercicio de potestades y no de los acuerdos de voluntades o del derecho laboral, para que no reproduzcan los problemas planteados con anterioridad con el personal temporal. Sin embargo, ello conduce a considerar tres tipos de personal temporal, ésta del contratado administrativo y las del los funcionario interino y el eventual.

Sea como sea, el derecho laboral adquiere mayor peso, teniendo en cuenta los siguientes factores: la posibilidad de existencia de sociedades públicas, organismos autónomos y otras formas de gestión de servicios públicos; el desfase entre las necesidades de personal en los cuerpos de funcionarios de la Administración y las plantillas aprobadas por ley, por lo que el personal contratado prolifera como solución temporal hasta que las plantillas se adecuen a las necesidades o se acude a los créditos consignados para personal laboral para contratar personal administrativo. Es decir, se produce el hecho de que al lado de personal funcionario de un cuerpo determinado, existe personal laboral realizando las mismas funciones o personal contratado administrativo que renueva sus contratos y adquiere una permanencia más allá de la prevista, en lo que coincide con el personal interino. No se excluye, es más casi es seguro, que se produce la circunstancia de que una persona, sin variar su trabajo en un órgano administrativo, pase por las tres categorías de personal: contratado administrativo, funcionario interino o personal laboral, con las consecuencias jurídicas correspondientes y agravios y problemas, en su caso, cuando se abren pruebas restringidas para acabar con situaciones de temporalidad exagerada e improcedente, ya que lo normal es que no consideren al personal laboral, siendo así que mucho personal de su clase estaba en puestos administrativos y propios de funcionarios.

Los problemas jurídicos que crea este personal, sobre todo el contratado administrativo, sin los derechos derivados del desempleo, aunque sujeto a la seguridad social, la proliferación de abogados dedicados al derecho laboral, la mayor protección que éste otorga a los trabajadores respecto del Derecho administrativo, además de que éste es más complejo y sin apenas especialistas propiamente dichos, hacen que se reivindique cada día más la figura del contratado laboral al servicio de la Administración pública frente al funcionario; de modo que, llegada la transición y presente la actividad política democrática en la Administración pública, sindicatos y partidos políticos de izquierda reivindican la laboralización en los empleos públicos. Influye, además, que el contrato laboral, inicialmente aparece como desvinculado al régimen de oposiciones, ofrece amparo en la seguridad social y, como he señalado, una jurisdicción más favorable. Son las preautonomías y luego las Comunidades Autónomas, las que aceleran la cuestión, en cuanto primero y antes de las transferencias contratan personal conforme a la legislación laboral y, después, al tener que regular su función pública, han de continuar, de acuerdo con la bases de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, clasificando su personal y estableciendo de conformidad con ello sus relaciones de puestos de trabajo y decidiendo, en consecuencia, quien es laboral y quien funcionario.

En este periodo de los años 80, de acuerdo con mi experiencia, creo que se produce una incorporación a la Administración pública a través de los partidos políticos en el poder, sobre todo en el socialista, de personal procedente de empresas privadas y con condición de sindicalistas o exsindicalistas, que forman parte de hecho del aparato del partido a través del sindicato y que ejercen un cierto poder que se traslada al seno de la organización administrativa, que si bien no se pueda considerar importante, pues es el partido el que realmente manda, sí intervienen y complican la gestión y se oponen a las concepciones tradicionales del Derecho administrativo y público, en tanto que, además, en ellos persiste la consideración del Estado o de la Administración como el empresario explotador al que hay que oponerse. Sea esto dicho con todas las cautelas, ya que no puede dejar de considerarse que la cosa no es tan simple y que estas ideas son manejadas a conveniencia por los dirigentes políticos. Éstos a su vez, participan de ideas contrarias a la función pública en general o a los funcionarios, a su corporativismo y poder, por lo que en la laboralización ven un medio para cambiar la situación tradicional, al mismo tiempo que un sistema de contratar a sus afines o partidarios y a un personal fiel y a su servicio. La idea del servicio público que he ofrecido como servicio “al público” a través de la ejecución de la ley, pierde sentido y se transforma en servicio al político, al dirigente y en un sistema de obediencia al jefe, siempre con la espada pendiente del despido o del contrato temporal o nombramiento interino. Si reflexionamos adecuadamente resulta paradójico que las ideas del momento sean precisamente las contrarias a los movimientos huelguistas y sindicalistas de los 1910 que conducen a la funcionarización en el estatuto del 18, por lo que caben dudas sobre la espontaneidad del movimiento o sobre si forma parte de una previsión calculada para acabar con cualquier vestigio del régimen franquista o para hacerse claramente con todo el poder.

Como me he extendido mucho en la exposición de las razones que llevan a la crisis actual del Estado, acabo aquí por hoy, para exponer otro día la influencia de la normativa y jurisprudencia europea, así como la realidad de la legislación, sobre todo de la vigente. Pero hay que tener en cuenta el peso e influencia de las causas ahora expuestas, a las que hay que añadir también, la de la “modernidad” en la que están presentes todas las tendencias de aplicación a la Administración pública de los sistemas de gestión de la empresa privada y del new management, etc.

domingo, 12 de diciembre de 2010

LAS LÍNEAS ROJAS DEL BIEN COMÚN

Hace pocos años el Consejo de Europa se preguntaba a qué punto hemos llegado en la vida política y administrativa, si sus miembros no saben si están actuando bien o mal y para saberlo tienen que dictarse nuevas normas. Al hilo de los graves hechos causados por un grupo de empleados públicos, los controladores de tráfico aéreo, conviene aproximarse a lo que ha sucedido en el ámbito público en las últimas décadas en los países de nuestro entorno.

La necesidad de adaptar la Administración a las crecientes demandas de los ciudadanos y de lograr una mayor eficiencia en la consecución de sus resultados llevó a importar una amplia gama de soluciones propias del sector privado al ámbito público. Con entusiasmo y rendimiento variables, los países de la OCDE recurrieron al mercado y a sus herramientas para prestar los servicios públicos o para encomendárselos a él. No hay conclusiones en términos científicos que nos lleven a afirmar que esta corriente privatizadora esté teniendo éxito o esté fracasando. Es positiva porque pone el énfasis en los productos públicos y en sus destinatarios y es negativa porque a éstos se les ha despojado de su verdadera naturaleza que es la de ciudadanos, es decir, sujetos de derechos y libertades y también obligaciones. No cabe añorar los tiempos en los que los funcionarios, los políticos y unos pocos grupos conformaban el interés general, pero sí se echa en falta la aceptación de un bien superior y común a los intereses en juego en cada momento; la existencia de una misión de lo público que transciende a los intereses particulares.

Es fácil culpar a las tendencias privatizadoras del desmantelamiento de lo público, pero a su debilitamiento también se han aplicado con aprovechamiento algunas corrientes, por ejemplo, de la gobernanza o del republicanismo. Todas ellas tienen en común que buscan el debilitamiento del Estado, bien a favor del mercado, bien de las redes de la llamada sociedad civil. El resultado es el repliegue del Estado y la “devolución” de una gran parte de sus poderes a las entidades “naturales” de la comunidad: el mercado y los grupos sociales, a los que se considera, según la corriente, legítimos depositarios de la voluntad general. Parece olvidarse así el largo y doloroso proceso de construcción de los actuales Estados democráticos y el amplio periodo de paz e integración social a que han dado lugar.

De esta manera, el interés general o bien común se dispersa en tantos fragmentos como intereses existan en cada momento o simplemente se niega su realidad. Lo que queda en el plano de las ideas es la necesidad de negociar los asuntos colectivos entre los grupos interesados, en los que el Estado es un actor más, la búsqueda de la eficiencia por sí misma en los servicios públicos residuales y dar un amplio juego al mercado. Estas corrientes han hecho mella en lo público, los políticos y los empleados públicos y han ido desdibujado las líneas entre el bien común y los intereses particulares.

Cabe preguntar dónde ha quedado el ciudadano en estas décadas. Reducido a su condición de cliente o de reclamado participante en los grupos de interés, lo cierto es que se encuentra cada vez más desconectado del ámbito público, de la política y del mercado a los que ve lejanos a sus necesidades y expectativas y ante los que se siente cada vez más desprotegido. La consecuencia es la desafección institucional, la abstención electoral y la pérdida de confianza social.

En esta crisis del bien público, España presenta peculiaridades. La importación de técnicas del sector privado y los principios de las corrientes colectivistas se han trasplantado a un sistema político y a una Administración que nunca han perdido su carácter cerrado y burocrático. La consecuencia es el fortalecimiento de diversas disfuncionalidades que arrastramos desde el siglo XIX: la opacidad política, el corporativismo, la politización de la Administración y de la vida social y económica, la patrimonialización de lo público y la corrupción. Es cierto que ahora se invocan conceptos como la eficiencia o la excelencia, la democracia deliberativa, la riqueza colectiva, la ética pública, la flexibilidad, la descentralización, el capital social, la internacionalización de la economía o el pleno empleo, pero el resultado es que en las mesas de negociación y en los conciliábulos se suele mirar poco más allá de los intereses que en ellos están representados y del corto plazo, que tan bien cotizan en las bolsas de valores y en el marketing político.

Tenemos gobiernos débiles porque han ido renunciando a los poderes del Estado; esos mismos que tratan de utilizarse con urgencia cuando lo particular viola descarnadamente el ámbito colectivo o su soberanía. Tenemos sociedades débiles porque lo propio de la comunidad se gestiona desde grupos e intereses en los que los ciudadanos corrientes tienen escasa influencia. Tenemos Administraciones débiles porque no distinguen los beneficiarios de sus servicios y porque se han convertido en el botín de determinados intereses internos y externos. Tendremos una inestabilidad política crónica mientras no se fortalezcan o recuperen los referentes públicos y colectivos del actuar político y administrativo. La enseñanza de los controladores aéreos es que la firmeza del Estado y de la democracia no se muestra en las medidas excepcionales, sino en fijar, conocer y defender día a día las líneas rojas del bien común.


sábado, 11 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO III: Servir en la Administración I

Como el administrar es una acción de las personas y un trabajo, para comprender lo que significa administrar lo público hay que explicar lo que significa trabajar en la Administración pública. El título complementario de este post de la serie Administrar lo público, ya evidencia en cierto modo mi idea básica. Son muchas las ideas y cuestiones que pululan por mi mente y muchas, como siempre, las que se muestran conexas y pudiendo formar parte de reflexiones independientes o tratamiento propio y aislado; por ello no las abordaré todas hoy. Al efecto de establecer un orden expositivo voy a partir de mi experiencia directa e indirecta de lo que significa trabajar en o para la Administración pública, lo que implica en cierto modo exponer la cuestión históricamente.

En el momento de mi ingreso en la Administración, 1964, estamos en una Administración centralizada y la idea de función pública es la que predomina de tal modo que, salvo, un núcleo de personal obrero que se somete a derecho laboral, el resto de personas que trabajan en la Administración lo hacen sometidos a un régimen de Derecho administrativo y son considerados como funcionarios públicos. Nos encontramos ante una situación que tiene como antecedente el estatuto o las normas de funcionarios de 1918, época que podemos considerar de funcionarización de los empleos públicos, de desaparición del sistema de cesantías sólo posibles mediante expediente gubernativo y audiencia al interesado, de introducción del sistema de mérito en el ingreso y de la eliminación como contrapartida del derecho de huelga de los funcionarios. Está, al menos en lo normativo, muy presente la idea de la moralidad, de la obediencia y de la negligencia, como motivos que lleven al expediente gubernativo pero también están presentes los Tribunales de Honor, como elemento básico de la reforma, formados por funcionarios para juzgar a aquellos que cometiesen actos deshonrosos; sistema considerado doctrinalmente como de defensa corporativa y hoy prohibido por la Constitución. Creo, en resumen que esta época puede considerarse claramente el periodo de funcionarización de los empleados públicos y la práctica desaparición del personal laboral en funciones administrativas. Esta reforma de 1918 tiene el antecedente del denominado Real Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852, del que expongo estos párrafos iniciales, para mejor comprensión de los problemas que en este periodo histórico se tratan de solventar y de los orígenes y bases de la concepción y regulación de la función pública:

Interesa ante todas las cosas al buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de una manera terminante y clara. Así, cada cual sabe el lugar que ocupa en la escala administrativa, los derechos que está llamado a disfrutar, y los deberes que está encargado de cumplir.
Una deplorable experiencia ha venido a demostrar que el no exigir requisitos y condiciones necesarias para la entrada en la carrera de la Administración, equivalía a constituir los destinos en patrimonio del favor, y a convertir por otra parte la práctica en ciega rutina.
Los que en lo sucesivo hayan de ser admitidos en la clase de aspirantes, plantel de la carrera administrativa, habrán de poseer las cualidades y conocimientos propios de una esmerada educación elemental, y a mas los especiales al servicio que tratan de emprender.

El Decreto sigue exponiendo las cualidades y conocimientos mayores en cuanto mayor sea la categoría oficial del empleo. El interesado en una mayor información puede tratar de encontrar el número 13- 1980, de Cuadernos Económicos ICE dedicado a la Función pública y Política burocrática en España, en especial el artículo Pasado, presente y futuro de la función Pública española de Miguel A. Albadalejo Campoy. También le será de gran utilidad la obra de Rafael Jiménez Asensio Políticas de selección en la Función Pública española (1808-1978). Por supuesto, es importante la lectura del Capítulo VII Empleados públicos de la obra Los primeros pasos del Estado Constiucional de Alejandro Nieto, en cuanto nos expone la situación previa al Estatuto de 1918.

No se trata aquí de hacer una historia de la función pública española sino de que queden claras las bases del servicio público en la Administración pública o del civil service que denominan los anglosajones. Por ello, el periodo de la segunda República no nos aporta una legislación general sustitutiva de la de 1918, sino un periodo convulso preocupado por la reforma administrativa y por la regionalización y sobre todo influido por la que tantas veces hemos mencionado Ley de Restricciones de Chapaprieta. De la obra de Jiménez Asensio recojo lo dicho por aquél en 1935 según consta en el Diario de Sesiones de las Cortes: Eso es lo que yo quiero evitar. Quiero defender al modesto funcionario; si puedo en una reforma de plantillas, he de mejorarlos; pero lo que de ninguna manera puedo consentir es que este escándalo, esta vergüenza de la Administración española, que corre de boca en boca, continúe, porque resulta que el contribuyente paga los tributos a regañadientes (y aquí el Sr. Calvo Sotelo, podría decir que hasta con razón) cuando ve estos despilfarros y estos abusos, y mucha veces para que se realicen servicios totalmente inútiles.

Si era interesante que Jiménez Asensio nos mostrara esto en 1989, cuánto más lo es ahora. Sobre el periodo este autor, en su obra ya citada, página 334, nos dice que la política se polariza y ello influyó en la Administración pública. Destaca tres fases, el denominado bienio negro por las medidas adoptadas para desmantelar la obra de la Dictadura de Primo de Rivera y dirigidas a garantizar la fidelidad a la República; la nula eficacia de la Ley de Restricciones y, en Administración local, la inocua ley de bases de 1935 y las separaciones constantes de los secretarios de ayuntamientos y en materia de función pública nos indica que las medidas iban dirigidas a afrontar los problemas de excesos en las plantilla, vicios detectados en el reclutamiento y reorganización de servicios.

Importa exponer esto en cuanto creo que mantiene relación con la situación en la que ahora nos encontramos y la promovida por los controladores aéreos y, sobre todo, para iniciar mi reflexión respecto del trabajo en la Administración o servicio público o al público.

En resumen, en 1918 la funcionarización y sus conceptos resultan esenciales y en 13 años se pasa a un periodo convulso que lleva a una guerra civil en la que predomina el proceso político y las necesidades de reducción del gasto público sin que la normativa básica anterior sea objeto de modificación. Y esto dice la Constitución de 1931 respecto de los funcionarios públicos:

Artículo 40.

Todos los españoles, sin distinción de sexo, son admisibles a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad, salvo las incompatibilidades que las leyes señalen.

Artículo 41.

Los nombramientos, excedencias y jubilaciones de los funcionarios públicos se harán conforme a las leyes. Su inamovilidad se garantiza por la Constitución. La separación del servicio, las suspensiones y los traslados sólo tendrán lugar por causas justificadas previstas en la ley.
No se podrá molestar ni perseguir a ningún funcionario público por sus opiniones políticas, sociales o religiosas.
Si el funcionario público, en el ejercicio de su cargo, infringe sus deberes con perjuicio de tercero, el Estado o la Corporación a quien sirva serán subsidiariamente responsables de los daños y perjuicios consiguientes, conforme determine la ley.
Los funcionarios civiles podrán constituir Asociaciones profesionales que no impliquen injerencia en el servicio público que les estuviere encomendado. Las Asociaciones profesionales de funcionarios se regularán por una ley. Estas Asociaciones podrán recurrir ante los Tribunales contra los acuerdos de la superioridad que vulneren los derechos de los funcionarios.

Se nos manifiesta un derecho de asociación pero no el de sindicación y queda prohibida la ingerencia en el servicio público.

martes, 7 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO II: Delimitación de lo público

Para describir lo que significa administrar lo público es preciso delimitar el alcance de dicho término desde nuestra perspectiva de las Administraciones públicas. Los límites entre lo público y lo privado no son terminantes en cuanto es evidente que actividades que calificamos o consideramos como privadas transcienden lo privado y repercuten en la sociedad por lo que podemos considerar que tienen un efecto público; de modo que, podemos distinguir entre actividad privada e interés público o, mejor dicho, establecer conexiones entre una y otro. Podemos considerar de modo general o amplio, sin matices, que lo social o lo que afecta a la sociedad y lo público vienen a coincidir y que lo privado podría identificarse con lo íntimo o la esfera que no interesa a los demás o en la que los terceros no deben de intervenir.

De otro lado, lo que nos interesa aquí es considerar lo público en cuanto campo de acción de las Administraciones públicas y ello está sujeto a las contingencias históricas, políticas, económicas y sociales de cada Estado o país o del conjunto de varios de ellos o de su totalidad, dada la globalización actual. Es indudable que el campo de acción de las Administraciones públicas se ha incrementado muchísimo en el siglo pasado, sin perjuicio de las posiciones liberales o socializadoras, y que según la situación económica general de vacas gordas o flacas se demanda una mayor o menor acción administrativa o una mayor o menor dimensión de las Administraciones públicas.

Es de gran utilidad a los efectos de considerar la intervención o no de la Administración pública respecto de los ciudadanos (es decir de la actuación de los poderes públicos limitando los derechos de los ciudadanos) considerar los presupuestos clásicos de la reserva de ley o, en su caso, de la delegación del poder por parte de los ciudadanos y la idea de la soberanía popular. Puede servir de ejemplo lo dicho por Locke en su Segundo ensayo sobre el gobierno civil, en especial cuando refiriéndose al poder legislativo cuyo establecimiento considera como la ley positiva primera y principal y a la preservación de la sociedad como la ley natural primera y principal que sujeta incluso al legislativo. Así afirma en un momento determinado que “el poder legislativo tiene como límite último aquel que viene marcado por el bien público de la sociedad” y explicando en otro que los ..“hombres entran en sociedad, de forma que pueden salvaguardar y defender sus propiedades, así como las leyes vigentes que las delimiten, gracias a las cuales cada uno puede saber lo que es suyo. A tal fin los hombres renuncian a todo su poder a favor de la sociedad en la que entran y la comunidad confía el poder legislativo en las manos que considera dignas de recibirlo, para que sean gobernados por leyes declaradas. De otra forma, su paz tranquilidad y propiedades seguirían estando inseguras, tal y como lo estaban en el estado de naturaleza.” La propiedad y su defensa, la seguridad y la paz y su conexión con economía, bienestar y defensa de los derechos, evidente en la actualidad, forman claramente el campo inicial de la acción legislativa y de la de gobierno y, por tanto, de la intervención administrativa. En resumen, de nuevo Poder y seguridad y paz, contenidos de la política y de las leyes, y la defensa de propiedades y derechos y limitaciones coactivas al efecto que son contenidos del Derecho, están claramente presentes.

Pero en la medida que la actividad privada no ha sido suficiente y que la riqueza se incrementa, la Administración pasó a prestar directa o indirectamente servicios a los ciudadanos, que se consideran como una competencia o propiedad pública y una actividad que tiene un contenido económico por lo que pueden ser concedidos a los particulares para su gestión. Los servicios públicos son pues también contenido de lo público. Pero es aquí cuando la conexión con la economía se hace más evidente, cuando la contingencia se manifiesta o la posibilidad de cambios es más factible. De este modo, la delimitación de lo público se ha de hacer ya no desde las ideas y conceptos expuestos, sino que se ha de partir, como ya he dicho en otros momentos, del concepto del fin público, considerado como el interés público declarado por las leyes como competencia de la Administración pública y que da lugar a una organización pública o estructura dirigida a cumplir dicho fin o fines púlicos o, simplemente, a unas funciones y competencias dirigidas a que el interés público sea efectivo, cuando depende de una actividad social privada o empresarial. La organización pública encargada de estos fines o competencias puede, además, actuar sujetándose a derecho privado y sin dejar de ser comprendida en el sector público o sujetarse totalmente a una forma de derecho privado o societaria y empresarial, pero en la medida que depende de la aportación de fondos públicos forma parte de lo público y ha de ser objeto de la cura y vigilancia propia de las propiedades y patrimonio público y de lo común. No puede funcionar sobre las bases de la existencia de una voluntad personal, particular o privada. No es una propiedad privada, aunque adopte formas de organización del mundo privado.

En resumen, lo lógico, lo pertinente es que siempre que hay fondos o aportaciones públicas se impongan procedimientos y garantías propias del derecho público y administrativo y se considere que se administra lo público y que hay administración pública. No hay soberanía de ninguna persona privada o, como he dicho en otra ocasión, no hay propietario ni empresario privado y si se quiere que lo haya habría la organización correspondiente de alimentarse de sus propios ingresos obtenidos conforme al derecho privado y sujetarse a las leyes de la oferta y la demanda actuando plenamente en el mercado y siempre que exista un interés público y fin que lo justifique. En definitiva, lo público se identifica con la organización administrativa mantenida con fondos públicos y con los fines públicos atribuidos a la misma y las potestades públicas y competencias establecidas para su eficacia. Lo público o privado debe considerarse, en lo público, sólo como sistemas de gestión o reducirse a simples procedimientos, pero lo que se administra es lo público, es propiedad pública en todo o en parte. En cambio la intervención pública en la actividad privada es actividad administrativa pública.

sábado, 4 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO I

El administrar es algo consustancial al ser humano como social que es y creador de organizaciones complejas. En este blog se pretende explicar lo que es la Administración pública que es algo más que una simple actividad, pues es Institución integrante de un poder estatal. Venía pensando sobre el contenido de este post, pues muchas cosas se pueden decir que quedan comprendidas en el titulo elegido y no es fácil ordenarlas. Pero uno de los objetivos básicos que persigo a lo largo de la vigencia de este blog es fijar las peculiaridades y principios propios de esta Administración pública y distinguirla de las bases de una administración privada o empresarial. Muchas otras cosas se han expuesto relacionadas con este aspecto, en cuanto también se ha manifestado la estrecha relación de esta Administración con la Política y el Derecho y su consecuente carácter de poder público subordinado. Estando en ello se produce la situación provocada por los controladores aéreos y resulta realmente oportuno, sin tratar de emitir opinión directa sobre el conflicto, el evidenciar lo que significa administrar lo público y, en cierto modo, tratar de concretar- si es posible- que entiendo como público.

Lo que es administrar, los juristas y funcionarios públicos lo hemos aprendido primero desde el Derecho administrativo y luego, en mi caso particular, complementado desde las bases de la Ciencia de la Administración que fija Baena del Alcázar y su conexión con la actividad política. Pero con carácter general la idea de lo que es administrar nos la ofrecen los diccionarios de la lengua española y en concreto el de la Real Academia Española nos ofrece las siguientes acepciones: 1. Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. 2. Dirigir una institución. 3. Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes. 4. Desempeñar o ejercer un cargo, oficio o dignidad. 5. Suministrar, proporcionar o distribuir algo. 6. Conferir o dar un sacramento. 7. Aplicar, dar o hacer tomar un medicamento. 8. Graduar o dosificar el uso de algo, para obtener mayor rendimiento de ello o para que produzca mejor efecto. Seis de estas acepciones tienen aplicación más o menos directa con la Administración pública.

Quiero destacar que están muy presentes acepciones o conceptos que tienen que ver con la gestión pública y con la actividad política y que, por ello, en cierto modo, la administración privada se presenta con menor peso o importancia; al menos así lo considero yo. La conexión con la autoridad es directa y, por tanto, con el ejercicio de la potestad, por lo que de modo indirecto las concepciones del propio Derecho administrativo y su conexión con la Administración pública se manifiestan y a la hora de concebir la administración de lo público no pueden dejar de ser consideradas. La conexión con la dirección y función de mando o desempeño de cargos también es de destacar. Estos aspectos, que como digo conectan con la visión tradicional del Derecho administrativo, tienen desde el punto de vista de lo público, mas importancia que la acepción más simple de suministrar, proporcionar o distribuir algo. Si conectamos con los conceptos del Derecho administrativo, además del poder público o ejercicio de potestades, hemos de considerar que el fin que se persigue es el cumplimiento y la eficacia de los intereses públicos que son objeto de regulación jurídica, en especial son definidos por las leyes. Por lo que lo que es público o de interés público viene definido por el Derecho y por la organización social que a través de él se establece, en la que entra la organización de la Administración pública, la cual también es objeto de regulación jurídica y forma parte del administrar. Estas reglas jurídicas establecen limites a la acción de gobierno, política y administrativa, mediante principios especiales de gestión y organización que se establecen en defensa de los intereses públicos y generales y, en consecuencia, de las leyes que los regulan. Por su relación con la Política, también forma parte del administrar público el colaborar directamente en la formulación de las políticas públicas para que teniendo en cuenta los necesarios suministros y la proporción de bienes, medios y elementos para su eficacia, partiendo de las posibilidades reales de la organización pública y de la sociedad correspondiente; considerando también la graduación y dosificación a que se refiere la acepción octava del diccionario que contempla el mejor efecto; es decir, la eficacia y la eficiencia.

El desarrollo de tal actividad y su dirección no puede encomendarse a cualquiera, ni ser consecuencia del monopolio político, partidista, sino fruto de una sería reflexión previa parlamentaria libre, que además elimine, en la medida de lo posible, confusiones, alternativas extremas y contradictorias que eliminen fluctuaciones extremas que no permitan la eficacia necesaria y contemple, por tanto, los intereses generales y no otros. Los fines han de ser claros y la organización pública también. He repetido y reiterado que liberalismo y socialismo y sus visiones económicas y sociales implican soluciones diferentes que repercuten seriamente en la organización administrativa pública, por ello las bases y fundamentos de ésta y de su actividad han de ser claras en defensa de los intereses públicos que han de ser, repito también claros y fijos, pudiendo cambiar los procedimientos para hacerlos efectivos y, en consecuencia, distintas las funciones administrativas que según la elección efectuada corresponda efectuar a la Administración pública. Lo que no puede ser pues es mantener siempre un estado de cambio o alternativas permanentes o moverse en la continua contradicción y duda.

Lo que está ocurriendo con los controladores aéreos evidencia mucho de lo dicho, en cuanto la primera pregunta a contestar es si administran algo público o no y les corresponde un régimen jurídico u otro, pero acabar militarizando un sector que se pretende privatizar resulta una contradicción evidente o realmente no se va a privatizar nada, sino a escapar de una responsabilidad pública directa en la gestión o en el control de la actividad. En este sentido también se ha manifestado en el blog la necesidad de una regulación clara del derecho de huelga. Es evidente que entre un régimen de derecho privado o laboral y una militarización, el régimen de Derecho administrativo ofrece soluciones más racionales y equilibradas y adecuadas a los intereses públicos. La militarización actual o el estado de alarma declarado es sintoma de un mal gobierno y una mala administración sin perjuicio de la valoración de la conducta de los controladores y la necesidad actual de la medida. Muchas cosas quedan por decir para otro día, bien sea sobre trabajo y función pública, bien sea sobre la cualidad, moral y calidad de nuestros dirigentes y, por tanto, administradores en las acepciones examinadas.

lunes, 29 de noviembre de 2010

SIN FONDOS

La crisis económica es una evidencia y que la Administración pública ha de adaptarse también. Las posiciones liberales cobran fuerza cuando piden la reducción estructural u orgánica de las Administraciones Públicas y la puesta en el mercado de servicios hoy plena o casi plenamente publificados. También es indudable que muchas de las subvenciones actuales han de ser reconsideradas, sobre todo en cuanto no se dirijan a sectores productivos de riqueza y sean exclusivamente una actividad política de propaganda o captora de votos o de clientelismo o amiguismo puro y duro. Pero no puede olvidarse que buena parte del sector privado empresarial depende del gasto público y de proveer a la Administración pública de medios y productos o de prestar servicios públicos. La administración pública es motor económico social.

Por eso es preocupante saber que las Administraciones públicas no pagan a sus proveedores y que éstos se ven en serios problemas para mantener sus empresas, mientras que tienen que pagar religiosamente sus impuestos o no pueden acudir a la compensación de deudas, en la medida de que incluso pueden estar prestando su actividad de modo irregular, en cuanto la Administración les solicita la prestación o el servicio sin contar con el crédito correspondiente y paga sobre la base de un expediente por enriquecimiento injusto. Muy mal síntoma; el más claro de la gravedad de la situación y sobre todo de la alegría con la que se ha venido actuando y regalando el dinero público. Las necesidades más elementales no se pueden cubrir y, en cambio, las más necias subvenciones están a la orden del día y el número de “asesores” o personal de confianza ha venido creciendo sin cesar. Hoy que los estudios de Ciencia de la Administración forman parte de los programas universitarios no estaría de más que se incrementaran las investigaciones en orden a estos crecimientos del número de personal, de su reclutamiento y procedencia, así como del incremento en los últimos treinta años de la estructura política. Tampoco estaría de más un serio análisis de las subvenciones públicas y sectores beneficiados y de las empresas creadas al sólo efecto de percibir la subvención o prestar un servicio que podía serlo por los funcionarios públicos.

Sin embargo lo que más vende es meterse con el funcionario público pero no hacer nada para conocer cómo se administra y a qué se dedica el dinero público, o sea el “nuestro”. No se trata tanto de actuar como una empresa privada sino simplemente de actuar como se debe y sin más publicidad y propaganda que la de los hechos. A lo mejor es más necesario redistribuir el personal que eliminarlo o, mejor, disminuir la carga de personal no funcionario y de los cargos políticos innecesarios o superfluos. Mal panorama, muy malo, el que se avecina dados los síntomas que se perciben.

jueves, 25 de noviembre de 2010

MI HEMEROTECA: Alcácer otra responsabilidad

La responsabilidad pstrimonial de la Administración del Estadso es una cuestión regulada desde 1954 con la Ley de Expropiación forzosa y  posteriormente por distintas leyes, continuando vigente en su contenido esencial y sobre la base de un sistema de responsabilidad objetiva por el funcionamiento tanto normal como anormal de los servicios públicos, si se produce un daño a terceros o particulares que estos no tengan el deber jurídico de soportar. La responsabilidad patrimonial de la Administración de Justicia se regula en los artículos 292 a 297, ambos inclusive, de la Ley Orgánica del Poder Judicial y sus fundamentos o líneas básicas las recoje aquí el Ministerio de Justicia. Pienso que así como las reclamaciones de reponsabilidad de la Administraciones públicas territoriales han sufrido un enorme incremento, hasta el punto de plantearse reservas a su extensión y, en especial, en el sistema sanitario, las reclamaciones respecto de la Administración de Justicia también han de sufrirlo, dada su situación actual y el exceso de trabajo en algunas jurisdicciones. Al respecto, por ejemplo, reproduzco un artículo mio publicado en el diario Las Provincias en 4 de febrero de 1993, dado el asesinato de las niñas de Alácer por unos presos con permiso penitenciario:

El caso de Alcácer es un ejemplo de lo que en derecho se denomina la responsabilidad patrimonial del Estado, principio que hoy tiene su máxima expresión en el artículo 106.2 de la Constitución cuando establece que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Este artículo hay que conectarlo con el, todavía vigente, artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y el próximamente vigente artículo de la nueva ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ambos con el mismo contenido que el precepto constitucional citado, pero aclarando que la responsabilidad o indemnización corresponde tanto por el normal como por el anormal funcionamiento de los servicios públicos, lo que significa la existencia de un sistema de responsabilidad objetiva en el que es suficiente que exista una conexión entre el daño producido y un acto derivado del funcionamiento de cualquier servicio de las administraciones públicas, sin necesidad de probar la existencia de una negligencia o de una intencionalidad para producir el daño consiguiente.

Por encima del dolor, de la rápida y constante actuación de los poderes públicos en la búsqueda y captura de los asesinos, es necesario manifestar la existencia de este derecho, en ocasión además que merece que el mismo no precise ser declarado a petición de parte sino de oficio por el Estado. Suficientes son los hechos que lo justifican, desde horarios exagerados en bares y discotecas que propician la asistencia de menores de edad hasta la misma madrugada, hasta presos con permisos que no regresan a prisión y viven tranquilamente en su casa o se pasean libremente por buena parte del territorio de nuestra Comunidad Autónoma, sin que nos importe si la causa es una decisión judicial o un informe o el sistema establecido por los reponsables de la Administración de Prisiones.

El artículo aun cuando realizado en caliente evidencia, en cierto modo, que la reponsabilidad puede originarse en un cúmulo de decisiones o actuaciones de los poderes públicos y de sus administraciones que son la causa de muchos de los daños actuales que se producen en nuestra sociedad y que afectan a particulares y familias españolas, aun cuando el procedimiento nos obligue a considerar un acto concreto. No es tan extraño pues que puedan producirse casos de responsabilidad concurrente de distintas Administraciones, por ello, en todo caso es el Estado el reponsable. 

lunes, 22 de noviembre de 2010

POLÍTICOS CIUDADANOS

La visión de muchos de nuestros políticos de los distintos niveles de la Administración pública, sobre todo en la televisión, y su permanencia en el poder, en algunos casos durante bastante tiempo, me ofrece la imagen de un grupo muy alejado del ciudadano corriente, de su situación, de sus problemas, preocupaciones y necesidades reales. Son primero una burocracia peor que la funcionarial y, segundo, no cabe duda que el calificativo de casta cada vez se les ajusta más. Su único afán es la permanencia en el poder, que es la permanencia de su partido en principio, pues, si éste no les ofrece buenas perspectivas, pueden cambiar de chaqueta o pasar al grupo mixto correspondiente y vender su voto.

Por ello, primero, piensan en lo que conviene para que se ganen las elecciones y así no importa ser incongruente, defender una cosa y la contraria, apoyar intereses opuestos, prometerlo todo, gastar sin mesura, endeudarse, etc. Segundo, hay que obedecer lo que dice el partido y votar lo que se te manda, no caben opiniones propias ni ataques de dignidad, pues el sueldo te va en ello o, por el contario, hay que contar con un poder propio importante para que el partido te necesite a ti o a los votos que aportas. Tercero, por si acaso, hay que contar con funcionarios fieles, nombrados por ti y dependientes, en su permanencia en el puesto, de tu voluntad, y, por tanto, es mejor que sean interinos, eventuales o asesores de confianza. Coche, tarjeta para gastos, comisiones, indemnizaciones, pensiones garantizadas, etc.; ¿cómo pues se puede estar al nivel del simple ciudadano preocupado por el empleo o por comer cada día y terminar el mes nivelado económicamente? ¿cómo equiparase al proveedor al que no se le paga o se le deben cantidades importantes?.

Nada que ver tienen estos políticos con los simples ciudadanos. Por eso, pienso que no está mal que un partido se haya denominado Ciudadanos pues parece querer decirnos que como políticos se comportarán como aquéllos o que no van a dejar de serlo cuando lleguen al poder. La lástima es que no basta con eso, sino que también es necesaria una preparación, un conocimiento de la administración pública y de sus procedimientos y resortes y que si alcanzan el poder, cosa harto difícil, se encontrarán con una organización administrativa politizada, desorbitada, compleja, igualmente alejada de la ciudadanía, acostumbrada a subvertir el derecho, sin personalidad, burocratizada al máximo y desprofesionalizada. Estos políticos nuevos y bien intencionados difícilmente conseguirán un buen apoyo, pues encontrarán un grupo superior de funcionarios que bien esperarán sus instrucciones o bien les ofrecerán las soluciones que ofrecían a los anteriores. O bien encontrarán una importante oferta externa de gestión empresarial y gerencial y eficaz propia de épocas de de bonanza y esplendor y alejada del centro político y de su gestión. Tendrán, pues, que tener muy claras las políticas públicas que desean realizar y también los mecanismos para alcanzarlas y gozar de buenos asesoramientos para dominar la gran máquina burocrática de que disponen. Bueno, esto último salvo que se trate de pequeños ayuntamientos, pues en estos casos hay que pensar que sí hay políticos ciudadanos, vecinos y cercanos.

jueves, 18 de noviembre de 2010

POLÍTICAS PÚBLICAS Y COMPETENCIAS

La distinción efectuada en el último post respecto de decisiones conformadoras y políticas públicas tiene sus consecuencias. Como decíamos, las primeras suelen traducirse en normas con rango de ley, sobre todo si lo que se establece ha de afectar o comprender a todo el territorio nacional, por ejemplo. En este caso sujeto principal de la decisión será el parlamento español, en el que se supone que los contenidos de la decisión y las políticas públicas que ha de implicar han sido pensadas, meditadas, sopesadas, coordinadas y participadas y, por tanto, que cada Administración pública habrá tenido ocasión de reflexionar sobre lo que para cada una de ellas representan y considerado sus acciones futuras y las medidas a adoptar a efectos de desarrollo, ejecución y eficacia, lo que implica la previsión, al menos en sus líneas generales, de los factores administrativos necesarios y a implementar y los recursos correspondientes a obtener.

Así el Estatuto Básico del Empleado Público entraría en la categoría de decisión conformadora que, desde el punto de vista amplio y no en el restringido expuesto en el post anterior, constituye una política pública general que se descompone en distintas políticas públicas o las comprende ( movilidad funcionarial, carrera administrativa, evaluación del desempeño, formación, derechos, etc.) y que además desencadena, a su vez, políticas públicas en otras Administraciones públicas del mismo corte y con posibilidades de introducir aspectos propios o adecuados a sus respectivos intereses o perspectivas. Es decir, a su vez, en estas políticas predeterminadas en líneas generales, cada Administración puede introducir dichos aspectos que, en muchos casos, se convierten en políticas públicas propias. En sentido amplio y no teniendo en cuenta  exclusivamente el concepto restringido de política pública  que parte de  la actividad administrativa y que exige, ya, la dotación o adopción de medidas y recursos necesarios para la ejecución y seguimiento, se podría hacer referencia a la existencia de políticas públicas complejas o que llevan en su seno otras políticas públicas o las desencadenan en otras Administraciones públicas o producen efectos en ellas. Es lógico que este tipo de decisiones o políticas lleven su tiempo de desarrollo y eficacia, sobre todo si no han sido meditadas y participadas adecuadamente o si no ha intervenido la parte administrativa de cada organización política.

Algo de esto ha ocurrido, creo, con el Estatuto Básico del Empleado Público y en ocasión u ocasiones anteriores ya he expuesto lo que suponía para las distintas Administraciones públicas, sobre todo que se les ponía ante una serie de decisiones complicadas y ante problemas cuyas consecuencias no eran totalmente previsibles sin un gran conocimiento de la gestión de personal. Sevach se ocupaba de evidenciar el retraso en el desarrollo del Estatuto al remitir a este artículo. El Estatuto sí ha sido desarrollado por la Comunidad Valenciana mediante su Ley 10/2010 de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana y se ha dado el caso de que el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite un recurso estatal en relación con el artículo 130.4, en conexión con el artículo 130. 1 b) de la misma, en los que se regula o desarrolla el supuesto de excedencia voluntaria por cuidado de familiares. La ley valenciana amplia los supuestos contemplados en el Estatuto al incluir en los mismos a cualquier persona que, legalmente, se encuentre bajo la guarda o custodia del funcionario. El hecho nos evidencia que la cuestión de las políticas públicas desde el punto de vista de la Administración pública, conecta como ésta no sólo con la política sino con la organización y el Derecho administrativo y, en consecuencia, con las competencias de cada Administración pública y su capacidad de generar políticas públicas propias o singulares, lo que siempre hemos dicho que está completamente ligado a la existencia de intereses propios que no influyan o afecten a los intereses de las demás Administraciones y a su capacidad económica.

La decisión de la Ley Valenciana es lógica, su inconveniente es que no se prevé en la ley estatal y ni siquiera conozco si fue objeto de reflexión y rechazo en el parlamento español, pero lo principal es que afecta al régimen de la Seguridad Social y al gasto público estatal. Mucho se habla de la Gobernanza y la coordinación de políticas públicas, pero cuando se nos presenta la realidad de las autonomías, la descoordinación es evidente. Administrar bien requiere tiempo y unos procesos previos para las decisiones conformadoras en los que las organizaciones implicadas y los intereses que pueden verse afectados puedan “conformar” adecuadamente la decisión y conocer las políticas públicas que implica y la repercusión en cada Administración. Pero es que hoy es más importante el efecto político y su tiempo que tener que esperar a que los procedimientos lógicos se desarrollen en el que precisan o requieren para dar buenos resultados y poder ser eficaces. Es en este momento de adoptar decisiones conformadoras cuando la participación y la coordinación son más necesarias que nunca y donde se evidencia que el tiempo político y el administrativo son distintos y que el tiempo necesario para la eficacia de una política pública puede superar gobiernos y legislaturas y cumplirse por aquellos que en su momento estaban en la oposición. Pero siempre es la Administración pública la que ejecuta y sigue la política.

Lo que no se puede hacer es adoptar políticas públicas para las que no se es competente o incidir en el resto de las Administraciones públicas tomando decisiones que les abocan a políticas públicas para las que no pueden tener medios o recursos que les permitan hacerlas efectivas. Hacerlo es una irresponsabilidad o, ya que nos referimos a las competencias, una “incompetencia”

lunes, 15 de noviembre de 2010

DECISIONES CONFORMADORAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Tengo en mente algunas cuestiones relacionadas con las políticas públicas provocadas por el Estatuto Básico del Empleado Público y su desarrollo, pero al ir a escribir sobre ello me encuentro con la necesidad de previamente abordar otra cuestión. Es esta la de una distinción que se produce en el seno de la obra de Baena del Alcázar, en concreto en su Curso de Ciencia de la Administración, pues en él, en su capítulo X, al ocuparse de las funciones administrativas (apoyo a la decisión, ejecución de la decisión y mantenimiento) desarrolla un primer punto dedicado a la Decisión conformadora, políticas públicas y funciones administrativas.


Al efecto de mi reflexión o comentario conviene abordar el concepto que de política pública nos ofrece Baena, pues es un concepto restringido que se desarrolla como núcleo central de su obra y que permite que al referirnos a políticas públicas no incluyamos en el concepto a cualquier actividad política. La noción que nos ofrece de política pública es la de toda decisión conformadora, en principio de carácter innovador, que va acompañada de las medidas administrativas necesarias para su seguimiento y ejecución. En esta definición vemos como elementos componentes de que lo que es una política pública dos caracteres primeros, el conformador y el innovador, lo que, desde mi punto de vista, otorga a la noción o concepto la virtud de obligar a concentrase en decisiones importantes, porque afectan a la sociedad a la que tratan de conformar o configurar y porque, además, lo han de hacer innovando; es decir, aportando algo nuevo y cambiando lo existente. Pero el punto esencial, desde el punto de vista de la acción administrativa o de la Administración pública, que es el elemento objeto de análisis y estudio, es que han de existir medidas necesarias para seguir y ejecutar la correspondiente política pública, lo que determina que han de existir recursos para hacerla efectiva. Con este requisito aunque la decisión sea conformadora o innovadora, desde el punto de vista administrativo no es tal si no se han adoptado medidas para su efectividad. La cuestión es elemental, nada puede ser conformador o innovador si no se cuenta con los medios de hacerlo efectivo y en la previsión de que ello sea así la Administración pública juega un papel fundamental, básico y exclusivo y si ella falla, la política pública falla también o no existe.

En resumen, la política pública es una decisión conformadora, pero no toda decisión que se pretende conformadora o innovadora es una política pública, aunque la denominemos como tal. También podemos decir, en consecuencia, que toda política pública comienza mediante el proceso de tomar una decisión conformadora, del cual y de sus sujetos se ocupa Baena en el punto mencionado. Quiero acabar, al efecto de conectar otro día con la cuestión que tengo en mente, que en la decisión conformadora los sujetos que intervienen son varios y que la ley suele ser el elemento principal en el que se manifiestan las decisiones conformadoras, si bien, de acuerdo con la noción analizada, no serían propiamente políticas públicas en tanto no contaran con medidas para su eficacia y seguimiento. Para ello, repito es preciso que la Administración pública haya actuado antes con sus previsiones y después ejecutando y siguiendo lo ejecutado.

Vemos, pues que la noción de política pública no puede ser la general y normal, sino que cuando hemos de hacer referencia a la Administración pública hay que partir de la noción que nos ofrece Baena. Otra cosa es la utilización que se hace del concepto, sobre todo la que hacen los políticos, ya que a ellos les basta, en principio, con el efecto publicitario y de propaganda.

jueves, 11 de noviembre de 2010

VALENCIA, LOS PEATONES Y LAS BICICLETAS

En Valencia, ya hace muchos años, siendo Alcalde el Sr. Pérez Casado, nos pusimos muy modernos y europeos y se decidió poner un carril para bicicletas en algunos lugares de la ciudad, incluido el centro y calles que se construyeron sin pensar en carriles bici. Para mí una verdadera chapuza que es mala para los ciclistas y para los peatones. Todo muy ecológico pero totalmente desordenado. Nada que ver con lo conocido en otras ciudades europeas como Copenhague, por ejemplo. Vean un ejemplo de circulación por el carril, en calle y acera ancha:


Como el carril bici no existe en toda Valencia o se interrumpe al pasar a otra calle, las bicicletas circulan por las aceras.También en sitios en que el carril bici no era racional, porque bien ocupaba toda la calle o bien toda la acera, se ha puesto, con lo que los peatones han de circular por dicho carril o por una estrechísima banda en la que apenas cabe el ancho de un cuerpo normal. Total, descontento de los ciclistas y de los ciudadanos. Pero el colmo se va a producir a partir de ahora, pues ya hace aproximadamente un año el Ayuntamiento ha puesto un servicio de alquiler de bicicletas en toda la ciudad, muy monas ellas, con lucecita blanca deslumbrante y molesta para los peatones, cestita al uso, etc. Los estudiantes y un buen número de ciudadanos utilizan el servicio, como es lógico, con lo que la circulación de bicicletas ha sufrido un incremento que convierte al sistema en insuficiente, precario y peligroso.

Las quejas y reivindicaciones de los ciclistas más conocedores de las nuevas tecnologías son muchas y gozan de más presencia y prensa, pero los peatones, sin perjuicio de sus incumplimientos en la materia, son el elemento más débil, sobre todo los ancianos o personas mayores, dada la carencia de carriles en todas las zonas y la circulación por las aceras de las bicis que no tienen más espacio para circular que aquel por el que circulan los coches. Los ciclistas que van por el carril son de lo más variado, pero abunda quien no pasea o circula con normalidad sino que corre como si de una competición se tratara, con bicicleta de estrechas ruedas y  escuchando la radio, con los llamados pinganillos puestos, y sin respetar los cruces de los peatones o pasando a su lado como una exhalación y con peligro de matarlos, no sólo por el posible golpe sino, simplemente, por el susto. Los peatones, si han de cambiar de acera o cruzar a otra parte, han de hacerlo inevitablemente cruzando el carril bici, con peligro de ser atropellados. Como, además, los carriles son de doble sentido, si te nueves un ápice tambien corres el peligro del atropello o violento golpe por la espalda. Si sales del portal de casa, antes has de pensar en detenerte, mirar a ambos lados, y luego, tras comprobar que lo puedes hacer, empezar a andar por "tu" acera, sorteando las mesas de los bares de turno o atendiendo al airado timbre de la bicicleta a la que impides el paso por donde ella no tiene el carril o por invadir el que tiene, por ser ese el único espacio por el que puedes circular. No se te ocurra salir de casa o del loocal de turno sin más o dejar a los niños que lo hagan o circulen como tales; atados a una correa de menos de medio metro es el sistema más seguro de que no te los maten o desgracien. Lo mismo has de considerar al descender del autobus e incorporate a la acera, pues lo normal es que lo hagas al carril bici de modo directo.Y no olviden que las aceras y los carriles bici son también lugar de circulación y aparcamiento de motos.

Un acierto municipal, que viste mucho, pero que hemos de esperar a ver si incrementa o no los pleitos por responsabilidad patrimonial, en cuanto el ciudadano aprecie que la causa y el origen de todo es una mala, inadecuada e irracional actuación municipal.  Ciclistas heridos por mal estado del carril o peatones atropellados tendrán en el Ayuntamiento el asidero correspondiente para responsabilizar del hecho. Eso sí, viste mucho  y ofrece buena imagen. ¡Qué modernos que somos¡

sábado, 6 de noviembre de 2010

DE MAS A MENOS

El Sr. Artur Mas ha realizado una referencia a la visita del Papa que estimo que es demostrativa de la poca calidad de nuestros políticos y que no deja en buen lugar a Cataluña. Y no lo digo sólo por la referencia a lo que el Papa en su visita a Cataluña tiene que tener en cuenta, ya de por sí bastante impresentable, por considerar que el Papa no sepa a donde va  o  no lo "entienda" y esté mal asesorado, sino porque creo que al referirse a las "regiones meridionales", de modo que hay que considerar despreciativo, parece que está pensando en Valencia, dada la visita a ella del Papa. Vean y comprueben:


Soy un admirador de Cataluña, cinco años de mi vida los pasé en Tarragona. Mi padre era mallorquín y en Mallorca tengo casa y familia. Mi abuela escribía comedias costumbristas en mallorquín, despreciadas por los puristas del idioma catalán y hoy incluida en la literatura catalana por razones que ella no alcanzaría a compartir. Soy valenciano y hablo mi lengua. Cuando lo catalán se perseguía en Valencia por algunos sectores con ataques a librerías etc. he comprado en ellas. Siento los lazos comunes que me unen a Cataluña y los catalanes, pero hace tiempo que me he aburrido de todo aquello que en Valencia se identifica con los que llaman catalinistas, porque son una muestra de lo que no debe hacerse, desprecian a todo el que no piense como ellos, han llevado todo al terreno político y han provocado reacciones que cada día nos alejan más y que tampoco son plenamente racionales. Ofenden y menosprecian continuamente y sus aires de superioridad son ridículos y propios, no de las personas cultas que pretenden ser, sino de aparentes paletos cerrados en sí mismos. Son los peores enemigos de Cata´luña y de los catalanes. No puede discutirse que existe un marcado sentido imperialista basado en el idioma, lo que hace que el entendimiento se distancie. Pero sobre todo, no porque no puedan mantenerse tales opciones políticas  y de organización, sino porque se hace con la forma y talantes descritos que insultan y desprecian y que no repetan la libertad y el pensamiento de los demás y que se alejan del más elemental sentido democrático.

viernes, 5 de noviembre de 2010

MI HEMEROTECA: Expendedurías de alcohol

Varias veces me he referido en el blog a los problemas del consumo de alcohol en la calle y, concretamente en el barrio en que vivo y cercanías del campus universitario y he criticado la actuación municipal. La noche de Halloween ha sido un ejemplo más de las consecuencias de esta fiesta noctura que ha afectado a diversos puntos de la ciudad de Valencia y la ha llenado de suciedad. Las autoridades conocen el problema de años anteriores y son incapaces de prevenir y solucionar y sólo proclaman la necesidad de trasladar el botellón a zonas alejadas de la población.

En 21 de octubre de 1992 en el diario Las Provincias escribía el artículo que a continuación reproduzco, plenamente válido en la actualidad, salvo que ahora los jóvenes acuden a la fista con sus bolsas y botellas, sin perjuicio de que sigan existiendo bares que se dedican en las zonas de la fiesta a expender las bebidas de forma económica. Esto es lo escrito entonces:

Los vecinos del barrio de San José y, supongo, los de otros tantos de Valencia, lo mismo nos da blancos que negros, izquierda que derecha, Clementina que Rita, constituimos una reserva comercial con licencia de ruido nocturno. Basta un pequeño local, en una planta baja, y una licencia de apertura y otra de ocupación de aceras para unas cuantas mesas de bar, para obtener licencia de expedición de alcohol. Unos cuantos metros de local te permiten expedir todo el alcohol que se puede consumir en un barrio y en el dominio público que constituyen las calles, con la ventaja de no ser responsable de los ruidos e incidentes que en ellas se producen. Un negocio redondo que prospera mientras las empresas productivas cierran o pasan dificultades y que, mientras peor sea la situación económica, más prosperará. En mi barrio apenas quedan locales que no sean expendedurías de alcohol.

Mientras tanto, la acción municipal en el mantenimiento del orden brilla por su ausencia. Los jueves, viernes y sábados, sobre todo, la música, el ruido, los gritos, las canciones, los aplausos, los bocinazos, campan libremente pasadas las cinco de la madrugada y el derecho al descanso de los vecinos, integrante del derecho constitucional a la salud y conectado, finalmente, al derecho a la vida, es pisoteado con aautorización municipal.

Ignoro si algún concejal o autoridad municipal sufre lo mismo o duerme o vela preocupado por el voto del tránsfuga, pero su acción no se aprecia. En tanto las plantillas burocráticas de asesores y otras hierbas se incrementan, los servicios públicos se deterioran.

Me preocupa, no que los jóvenes se comporten como tales, sino que el cubo de plástico o el vaso lleno de alcohol y la juerga nocturna puedan ser sus únicos valores. Me preocupa que, mientras las empresas productoras de bienes y servicios cierran o pasan dificultades, el único negocio que prospere sean las expendedurías de alcohol. Me preocupa la inactividad administrativa en el mantenimiento del orden y en la protección de derechos fundamentales porque repercute en la consideración de las instituciones que se desprestigian por la inactividad, los malos servicios o el incumplimiento del derecho. Me preocupa que, al final, lo único que podemos exportar los valencianos sea la fiesta y la noche.

18 años más tarde, con ligeros matices en la forma del consumo de alcohol y por una ampliación exagerada de las aceras, al efecto de obtener más ingresos por tasas, y un aumento de la crisis económica,  el artículo, como dije antes, es plenamente válido en la actualidad y puedo decir que me siguen preocupando las mismas cosas

lunes, 1 de noviembre de 2010

LOS FUNCIONARIOS Y EL DESPIDO

Ya está de nuevo el tema en el candelero, ¿ha de poderse despedir a los funcionarios?. Bueno en realidad se dice a "los nuevos funcionarios". En este blog ya se ha tratado mucho del tema, sobre todo de la naturaleza de los funcionarios y del concepto restringido de la función pública, pero al leer el post de ocortes no pude evitar el pronto comentario en el que se dice sin más lo que se piensa en el momento. Lo cierto es que todo parte del comentario de un empresario al que se califica de exito y del que ignoro su conocimiento del funcionamiento de las Administraciones públicas y de sus leyes y también del aprovechamiento del tema por los medios de comunicación. Los comentarios de los empresarios me merecen todos los respetos pero no creo que su simple condición de tales les confiera una autoridad especial en el señalado tema de la Administración pública, ni siquiera respecto de la eficacia que se predica de la empresa privada, pues no hace falta mencionar ejemplos de empresas fallidas y situaciones penosas de sus empleados y que sin embargo gozaban de popularidad y publicidad notorias que hacían pensar en su bondad y eficacia, cuando sin embargo su quiebra ha demostrado su mala administración o dirección en su caso.

Reitero que los funcionarios públicos, en su sentido estricto, son los que ejercen potestades y autoridad en defensa de los intereses generales y que garantizan, por tanto, el ajuste a derecho de los actos administrativos y, en su caso y a alto nivel, la eficacia de las políticas públicas y de la gestión en general. Su legitimidad surge de un nombramiento que obedece a la superación de las pruebas legalmente establecidas que, a su vez, han, constitucionalmente, de haber cumplido con los principios de publicidad y libre concurrencia, de la igualdad y del mérito y la capacidad. Han de ser objetivas y los tribunales o comisiones juzgadoras presididas y compuestas por personas objetivas, imparciales, neutrales y expertos en los conocimientos a comprobar y puntuar. No los nombra una persona concreta sino el representante de la Institución que, a su vez representa a la población o pueblo correspondiente; es decir, a los ciudadanos que son sujetos de dicha institución o Administración pública. No hay una voluntad particular en el nombramiento sino una voluntad legal a través de un procedimiento regulado y sujeto a garantías, pues esos funcionarios son garantía, o deben de serlo, hasta frente al poder político y en beneficio del ciudadano. Han de ser - no digo que lo sean- freno de la arbitrariedad y de la ilegalidad.

Como consecuencia de todo ello su "despido" es la separación del servicio o la suspensión de funciones según la gravedad del asunto y ya hemos hablado también de cómo, cuando interesa esta separación se produce de modo tajante e, incluso, frente a otros casos como el de los jueces, lo es a perpetuidad e impide que puedas acceder de nuevo a la Administración pública, al exigirse "no haber sido separado del servicio" para el ingreso (Artículo 56.1 d) del EBEP) de modo despropocionado según cual sea la falta que causó el cese definitivo y de modo que no existe en el sector privado. Y dada la gravedad y como garantía, ya hace muchos años, un siglo, que se acabó con los cesantes sobre todo para los empleados modestos no protegidos por sus reglamentos, a cambio de una renuncia al derecho a la huelga y a la sindicación, prohibida hasta la Constitución vigente, para todo empleado público, entonces unidos bajo la denominación común de funcionarios públicos.Creo que muchos, al margen de lo "correcto políticamente", verían con buenos ojos que en los servicios públicos se regulará el derecho a la huelga de modo más favorable para el ciudadano y evitando abusos evidentes en momentos determinados.

Por tanto, como en el concepto tenemos funcionarios que no ejercen autoridad ni potestades y cuyo trabajo materialmente no difiere del de cualquier otro trabajador, la razón de su permanencia tiene esas raíces históricas y una justificación en el desempeño de empleos públicos y la necesaria garantía de que todos puedan acceder a ellos en condiciones de igualdad y no por designio, capricho o arbitrio de cualquier dirigente, político o no, de la correspondiente Administración, la cual no puede ser patrimonio de nadie, ni es "empresa" particular de nadie, ni nadie se juega su dinero en ella, salvo los ciudadanos. Por ello, despido sí, con otro nombre y con garantías; eso establecen las leyes de la función pública desde principios del siglo XX y eso creo que corresponde.

Además, no olvidemos que empresarios, lo que se dice empresarios que arriesguen su patrimonio, no existen en la Administración pública. Sus empresas aunque sean regidas por el derecho público se alimentan, total o parcialmente, del presupuesto público y las pérdidas él las asume, no el bolsillo del directivo o político que lo nombró, pues los dirigentes empresariales públicos son designados a dedo y, en buena parte, gozan de garantías en forma de indemnizaciones para el caso de despido que ya quisieran los funcionarios en un aprovechamiento más de los fondos públicos que causa vergüenza a los funcionarios con concepto del "servicio público".

Ahora bien, que el sistema no funciona o funciona sólo cuando se quiere; que no hay directivos públicos de verdad que garanticen la buena gestión; que hay corrupción política; que predominan intereses corporativos y burocráticos; que los funcionarios, en su mayor parte y en los niveles medios y altos, son de libre designación y no garantizan nada; que hay funcionarios que no trabajan; que cada día la preparación es menor; que las oposiciones no son objetivas o son de hecho restringidas en favor de algunos; que nadie quiere un funcionario fuerte y menos que nadie el político; que la moral o la ética no existen; que la organización pública es excesiva; que sobran empleados públicos; que la intervención pública cada día es mayor; que el pesebre o la tarta se incrementa cada día más; que la carga impositiva y el gasto público son cada día mayores, etc. Bueno, pues no es culpa del funcionario sino producto de la voluntad política y si hay demasiada Administración, no les quepa duda que el ordenamiento jurídico administrativo y de la función pública tiene previsiones y soluciones adecuadas. Si cuando es necesario no se aplican, no puede achacarse al funcionario público y su conducta; hay que mirar más alto. Aquí cabe decir también ¡Dios que buen vasallo si hubiese buen señor¡

jueves, 28 de octubre de 2010

LA GESTIÓN PÚBLICA DE DERECHO PRIVADO

A estas alturas de desarrollo de este blog creo que mis lectores serán conscientes de que muchas de las consecuencias de la que se ha dado en llamar nueva gestión pública no me convencen plenamente. Ello no quiere decir que me entusiasme la conducta habitual de muchos funcionarios o la gestión burocrática tradicional. La mayor parte de mis reflexiones, ideas o conceptos parten de esquemas formales que considero idóneos, pero que hay que convenir que en la realidad se subvierten o no llegan a ser realidad. Pero es evidente que los esquemas formales en los que se funda buena parte de la teoria de la nueva gestión pública también son objeto de subversión y de ineficacia. Y es que no hemos de olvidar que el "gran directivo" de la Adminisración pública es el político o los políticos que están en el ápice de su piramide organizativa o estructural, todo ello sin perjuicio de la presencia de múltiples intereses sociales, burocráticos, de partido, sindicales, etc. Incluidos los de los propios vendedores de doctrina adminisrativista o de gestión.

Viene al caso esta reiteración de ideas, ya manifestadas en otros momentos en casos de corrupción de organizaciones fundadas en el derecho privado, pero dependientes en parte del presupuesto público y con directivos o miembros pertenecientes a los partidos políticos y gobiernos de turno, por una noticia, que supongo contrastada, sobre la gestión de una depuradora en Pinedo (Valencia), que nos proporciona el diario Las Provincias en la que anuncia que la Fiscalía y el Tribunal de Cuentas investigan una trama de empresas fantasma que emitió en seis años facturas por cientos de miles de euros a la planta de dicha depuradora.

Como es natural, parto de la noticia y no de un conocimiento exacto y directo de los hechos, los cuales sólo me sirven para acercar el agua a mi molino y evidenciar, una vez más, que la gestión pública basada en el derecho privado ha de ajustarse a los principios básicos o fundamentales del gasto público, ya de por sí bastante suavizados con el tiempo, y sobre todo se ha de perseguir que estas estructuras o personas jurídicas de derecho privado no constituyan formas de eludirlos o de financiaciones espúrias, utilizando los instrumentos que el derecho privado ofrece. No sólo se ha de cuidar esto en los casos en que la utilización de estas formas de organización sean adecuadas al fin que se persigue o a la actividad a realizar, sino también que no se utilicen cuando no es adecuada a dichos fines o la organización correspondiente no obtiene ingresos de su actividad o no actúa en el mercado.

Los políticos se apoyan en la doctrina que favorece la privatización precisamente como un modo más actual de escapar del derecho público, lo que puede comprenderse cuando realmente se persiguiese una eficacia mayor, pero no cuando lo que se pretende es gastar sin control alguno o para fines distintos de los que corresponden a la organización creada o gestionada, porque entonces ésta deja de ser el instrumento de eficacia para pasar a ser el de la corrupción o empleo del dinero público de forma ilegal o no permitida por el ordenamiento.

Amparados en la discrecionalidad administrativa, en que se trata de un factor organizativo metajurídico según alguna jurisprudencia, en el silencio de los funcionarios públicos encargados de informar al respecto o en su apoyo a las teorías en boga o en la discrecionalidad apuntada, y en los apoyos externos de teóricos y empresarios de la gestión pública, los políticos han creado espacios de gestión con fines distintos a los que corresponden a la organización. En los últimos años de mi ejercicio como funcionario han sido múltiples las ocasiones en que he tenido que discutir respecto a la creación como empresas o personas de derecho privado de organizaciones para realizar actividades exclusivamente burocráticas o que no generaban ningún ingreso o se alimentaban sólo de presupuesto público y que se ajustaban mejor a otras figuras reguladas por el derecho administrativo y que a él se sujetaban.

Ya no estoy al día en la normativa de intervención y contabilidad de estas organizaciones, pero si escapan de la intervención pública o esta es meramente formal o documental no puede extrañar que la situación que describe la prensa pueda ser real. Nada bueno en definitiva, por dos razones por la corrupción del sistema y por la quiebra de posibles soluciones racionales que pierden sentido para convertirse en simple instrumento de los políticos y negocio para terceros, pero que no cumplen con los intereses generales.

viernes, 22 de octubre de 2010

LA JUBILACIÓN PARCIAL UN DERECHO INEFECTIVO

Sevach en más de una ocasión,(y pueden leer la última que yo conozca) nos ha explicado muy bien que de nada sirve que los Tribunales de Justicia le reconozcan el derecho a la jubilación parcial como funcionario, ni siquiera que se declare la ejecución provisional de una sentencia favorable. Tampoco parece que le serviría que la misma Administración pública le reconociera el derecho en aplicación de la Ley y la jurisprudencia contencioso administrativa. El problema final es que la parte que corresponde pagar a la Seguridad Social no se la dan sin una previa discusión con dicha Administración, por lo que el favorecido por el reconocimiento del derecho se arriesga a trabajar a tiempo parcial y no percibir todos sus derechos económicos, con lo que sale perdiendo y se encontraría en una situación claramente desfavorable.

El afectado, tiene un derecho que para ser plenamente efectivo necesita de otro acto administrativo dependiente de la Seguridad Social que dice no tener crédito o dotación para hacerlo efectivo, sin perjuicio de las alegaciones relativas a la necesidad de un plan previo que ya la jurisprudencia contenciosa no considera necesario o imprescindible. Por ello la ejecución de la sentencia por la Administración obligada a reconocer el derecho a la jubilación parcial colocaría en una desfavorable situación al interesado que no percibiría la parte correspondiente a la pensión. Incluso para poder reclamar una responsabilidad patrimonial has de conseguir previamente un acto administrativo en el que la Seguridad Social te niegue la pensión. ¿Quién, pues, se somete a esta situación? Mejor renunciar a  más acciones pues es peor el remedio que la enfermedad.

Para mí son inconcebibles situaciones como esta y no sólo es producto de una descoordinación entre Administraciones públicas, sino fruto de una pésima actuación de la Administración del Estado y también del poder legislativo, ya que si se ha declarado y reconocido por una ley, en este caso en el artículo 67 del EBEP, un derecho, ello debe de ir acompañado de la dotación económica correspondiente y para ello es obligado, según el artículo 22 de la Ley 50/ 1977, del Gobierno, que se acompañe una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar la ley correspondiente. Era y es obligación del Gobierno estatal que el coste estimado, en el que lógicamente ha de considerarse las posibles jubilaciones parciales a producirse, dé lugar la correspondiente dotación económica o crédito en los primeros presupuestos o ley de acompañamiento, para que la Seguridad Social pueda hacerlo efectivo o que junto con la ley se tramite la ampliación del crédito existente o la aprobación de un crédito extraordinario. Pero la realidad es que queda muy bien y muy moderno y muy igualitario reconocer derechos sin preocuparse de que la Administración cuente con los medios necesarios para su efectividad. Un legislativo que se precie debe exigir a la Administración que acompañe los documentos necesarios para la existencia de crédito de modo que al aprobar la ley se la dote de medios económicos para su eficacia.

No se puede ni siquiera considerar que existe una política pública en el concepto que el profesor Baena del Alcázar nos ofrece, pues, según él, sólo cabe considerar que hay una política pública cuando se cuenta con los medios para hacerla efectiva o ejecutarla, dotación de medios o previsión, en su caso, que corresponde realizar a la Administración pública. Si ésta no interviene o lo hace con posterioridad al acuerdo, no se garantiza la eficacia correspondiente y se mal administra y la política es una farsa y el descredito institucional se incrementa.

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