lunes, 29 de marzo de 2010

SIMPLIFICACIÓN NORMATIVA EN ITALIA

Leo en el diario Las Provincias de Valencia un artículo de Iñigo Dominguez La burocracia en llamas que hace referencia al ministro italiano Roberto Calderoni encargado de la simplificación legislativa y bastante conocido por su frecuente aparición en la prensa dadas sus actuaciones. Pero lo que me llama la atención es que el fin de la simplificación legislativa o normativa pueda constituir materia suficiente para crear un ministerio y el hecho de que la cuestión me haga considerar que, desde mi punto de vista, ello es desproporcionado, me obliga a repasar lo ya dicho y encuentro en el blog mi entrada de hace casi un año, la titulada La remodelación ministerial y el buen administrar, cuyas ideas sirven para el comentario de hoy.

La noticia que contiene el artículo referido de Las Provincias es la de que el mencionado ministro quemó 16 cajas con 375.000 leyes inútiles (leyes y reglamentos) Resulta, ciertamente llamativo el número de disposiciones inútiles y entiendo que el término empleado significa que no servian para nada o no eran utilizadas; es decir estaban obsoletas. Puede también que fueran simplemente malas. Es de suponer que todas estas leyes no estaban derogadas explicitamente y que,en todo caso, las hubiera simplemente abrogadas, por oponerse al derecho vigente y, si no era de modo completo su oposición, que sólo se haya eliminado lo inaplicable, pues lo que no fuera contrario y útil sería aplicable. Lo que expongo para revelar que la tarea de considerar abrogadas u obsoletas las normas es tarea complicada sobre todo una vez publicadas. Es mejor coordinar y prevenir.

Villar Palasí nos ofreció un concepto de obsolescencia que consiste en la inaplicación de la ley simplemente por olvido por parte de la Administración misma y de los ciudadanos y señalaba cómo Hauriou decía que era un caso que podía darse con más frecuencia en el Derecho administrativo que en el privado. En el ejemplar de Apuntes de Derecho administrativo del citado profesor que yo poseo, edición de 1977, en el Tomo I Parte general, en la página 541, cita algunos ejemplos de normas vigentes pero obsoletas. Así expone como una Real Orden de Guerra de 15 de junio de 1846 y otras prohibieron el uso de papel continuo en los documentos oficiales, sin que ninguna hubiera sido derogada, mientras que era obvio que la Administración y la justicia lo utilizaban. Un párrafo de estos apuntes, página 543, atrajo mi atención en su momento y me hizo pensar precisanmente en el hecho de que no estando explícitamente derogadas, muchas normas en caso de necesidad podían resultar de aplicación. Era el siguiente:

La obsolescencia toma su venganza incluso de la jerarquía de las normas. Sobre el aceite de algodón hay una sola Ley, la de 5 de julio de 1982, que obligaba a mezclar petróleo o alquitrán al aceite de algodón entrado por Aduana y que disponía en su artículño 3º: "Los alcaldes y jueces municipales que tuvieran conocimiento de la expedición de aceite de oliva mezclado con algún otro lo decomisarán y el juez considerará a los expendedores como infractores del párrafo 2º del artículo 595 del Código penal." Esta Ley, suscrita por Don Juan de la Cocha Castañeda, ministro de Hacieda fue olvidada .- no derogada-casi enseguida...

Un caso como el de aceite de colza me hizo pensar que cuando no exista una solución legal para un caso o asunto, en Derecho administrativo, nada impide "resucitar" normas olvidadas. Pero no se trata de abordar los aspectos jurídicos de la aplicación e interpretación de las normas, y de la existencia de grupos normativos tarea que considero que toda Administración está obligada a hacer cada dia y en todo momento y ante cada proyecto normativo. Hecho por el que creo que se remiten de unos ministerios a otros las normas que se proyectan para su informe y alegaciones. Sino que la pregunta que surge, una vez más, es la relación de estas cuestiones técnicas con la actuación de los políticos y su necesidad de aparecer en la prensa y en sociedad para demostrar que están actuando y que no dejan de trabajar. El propio exceso de normas, su innecesariedad según los casos, su rango inapropiado, su obsolescencia, etc. puede provenir de la propia acción política, también de la multiplicidad parlamentaria española, por ejemplo, y no de la irracionalidad administrativa o burocrática propiamente dicha. Pero, además, si esta tarea de racionalidad normativa, de coordinación y de simplificación normativa ha de ser competencia normal de cada ministerio u órgano equivalente y ha de haber órganos encargados de la producción normativa, ¿es lógico llegar a crear un órgano de la máxima jerarquía para ello? ¿o es que la propia crítica a la burocracia nos oculta el panorama? ¿no nos estaremos olvidando de lo principal: que es necesaria una actividad burocrática ordinaria y cotidiana que controle la normación y su necesidad? Lo de crear un ministerio para ello me parece, una vez más, mera propaganda y fuegos de artificio. Eso sí el ministro de turno se luce montando hogueras en las que nunca sabremos lo que realmente se quema.



jueves, 25 de marzo de 2010

EL PODER EJECUTIVO, SUS FUNCIONARIOS Y EL CONTROL PARLAMENTARIO

En este blog he puesto de manifiesto la existencia de un concepto restringido de función pública o funciones públicas, que hace bastantes años vengo manteniendo -al margen del contenido de la regulación jurídica del empleo público o de la concepción general de lo que son los funcionarios públicos- sobre las ideas de su relación con el ejercicio del poder, como poder garante y relacionado con la ejecución o realización del Derecho. Concepto, a su vez, que guarda conexión con algunas bases y fundamentos del Estado de Derecho y de la democracia, que llegan a convertirse en verdaderos dogmas de dichas dos ideas o conceptos. Así la separación de poderes y el equilibrio de poder que conlleva, la ley como obra del parlamento, representante de la voluntad del pueblo y fundamento de toda acción social, política y administrativa, y la Constitución como su máxima representación. Valores todos y principios siempre mantenidos doctrinal y científicamente y que hemos de considerar como formales en cuanto han de ser o existir para que las dos ideas, Estado de Derecho y democracia, sean una realidad, y en cuanto pueden no existir o producirse en la realidad. En esta posibilidad de existencia formal y no real de dichos principios radica la razón de su formalismo y de su idea de un deber ser y de principios y valores que toda Constitución viene a mantener. Su realización práctica, su realidad, constituye el máximo proyecto de las naciones y pueblos democráticos. Me gusta traer aquí, aun cuando ya lo haya hecho con anterioridad, la paradoja que leí atribuida a Eugenio D’Ors: No hay nadie más realista que un utópico.

Pero la realidad cotidiana del ejercicio de poder político y el pragmatismo que preside actualmente la política y su ejercicio y el permanente tachado de cualquier postura defensora de los principios referidos como formalista y desfasada, hacen que parezca ingenuo en la actualidad el mantenimiento de los mismos. La realidad nos muestra, pues, cómo las bases y fundamentos del Estado de Derecho y de la democracia se quebrantan diariamente e incluso se legisla de modo contrario a los mismos.

Pues bien todo lo dicho viene a cuento al efecto de evidenciar un aspecto de la función pública que yo atisbo si la consideramos desde los fundamentos y bases mencionados y en relación con la función de control al Gobierno o gobiernos que corresponde a los parlamentarios. Una función pública servidora de la ley y, por tanto de la Constitución, estaría, en consecuencia, por encima del mandato privado o ilegal de los políticos o de los jefes. No sería un servicio al jefe, al político o al partido, sino un servicio a los ciudadanos a través del derecho; un servicio público en su concepto general y no material, económico o prestacional. Podemos afirmar que esta es la configuración que mantiene el artículo 103.1 de la Constitución al referirse a la actuación de la Administración pública como servicio objetivo a los intereses generales y a su sometimiento pleno a la ley y el Derecho y aun cuando en el artículo 97 nos dice que el Gobierno dirige a la Administración civil y militar, también establece que ha de ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Es evidente que poder político, ejecutivo y administrativo están sometidos al Derecho, expresión de mayor alcance que la de “las leyes” y comprensiva de principios de carácter superior.

En consecuencia, si la citada Constitución en su artículo 66.2 nos dice que las Cortes Generales, y por extensión los parlamentos autonómicos, controlan la acción de Gobierno, resulta forzoso concluir que para ello han de controlar la acción administrativa en que aquélla se traduce, pues la acción de Gobierno no puede considerarse simplemente las propuestas al parlamento o las discusiones en él o la formulación de las políticas públicas, sino también la acción dirigida a su efectividad en que se traduce su dirección de la Administración pública. Para este control los parlamentos han de acceder a los expedientes administrativos y han de contar con el asesoramiento de expertos en administración pública y, sobre todo, en procedimiento administrativo. Cualquier funcionario sabe lo que ocurre cuando los parlamentarios del partido en la oposición a un Gobierno quieren conocer un expediente y las trabas que surgen para evitarlo o para que conozca lo mínimo posible. Todo ello mucho más fácil si los funcionarios son empleados o dependen del cargo político en su designación y obediencia. No hay criadas respondonas ni “pepitos grillo” conciencia en la configuración actual real de nuestra función pública, ni los habría en una configuración laboral o conforme al sistema de empleo de una empresa privada.

Pero ¿qué pasaría si aplicáramos los fundamentos del Estado de Derecho y de la Democracia? ¿Cómo sería la relación entre parlamentarios y funcionarios públicos de los poderes ejecutivos si realmente estuvieren al servicio de la ley y del Derecho? Lo primero es que no necesitarían de más asesoramiento que la consulta a los funcionarios o de su presencia explicativa en comisiones o parlamento. Lo segundo es que el control parlamentario y, sobre todo el judicial, puede que fueran menos necesarios y más eficaces y que los ciudadanos tendrían más garantizados sus derechos y la adecuación del nivel de gasto público y más controlados a los funcionarios públicos. Pero claro, repito, una vez más, ¿qué político quiere tal configuración? ¿Cómo consentir una Administración pública neutral y cumplidora de la dogmática constitucional?¨¡Qué falta de realismo y pragmatismo¡ ¡Qué antiguos y desfasados¡ ¿A quién se le ocurre, tamaño límite a la voluntad política? ¿Pero no se han dado cuenta que el Gobierno lo domina todo, directamente o por pacto? Y de otro lado ¿por qué exigir tanto conocimiento y tanto derecho a los funcionarios públicos? ¡con lo cómodo que es que mi amigo o camarada me nombre o me dé un puesto¡ Y claro, puestos así, porqué no preguntarse si existe el parlamento o porqué no afirmar claramente que no hay separación de poderes y que esto no tiene nada que ver con la democracia que asombró a Tocqueville. Eso es cosa de tontos idealistas, moralistas y iusnaturalistas nada modernos.

domingo, 21 de marzo de 2010

YÁTOVA Y LA CALLE ANDRÉS MOREY

Yátova es el pueblo en el que nació mi abuelo Bernardo Juan Burriel (del que podeís saber aquí en Capitan y soldado) y en el que he pasado parte de mi infancia y parte de la de mis hijos y por tanto lleno de recuerdos. El caso es que en mi actividad como funcionario, tuve la suerte de poder intervenir en favor de intereses legítimos del pueblo y, en consecuencia, de sus habitantes. Son las cosas que tiene la Administración, a veces puedes hacer cosas en favor de las personas sin que exista perjuicio para otras y que compensan de otras situaciones en las que la irracionalidad y el formalismo toman cuerpo burocrático.

Pues bien, como eso ocurría alrededor de la década de los 1980 y, por entonces, pasaba algún período vacacional en el pueblo, en una ocasión o un par de ellas algún amigo me dijó que el Ayuntamiento había acordado ponerme una calle o considerarme hijo del pueblo. Ninguna otra manifestación de dicho acuerdo se presentó ante mí, salvo comentarios sueltos de vecinos y amigos.

Más adelante, en la década de los 90, por razón de la apertura de una calle (ya prevista en los años 1950 y parcialmente abierta), que afectaba al huerto de la casa que mi abuelo construyó, veo en un plano el dibujo de la calle y mi nombre en ella. Me entero pues de la parte negativa (la expropiación) y compruebo que en el proyecto se ha decidido, por lo visto, cumplir con el acuerdo comentado y no manifiestado oficialmente. Más adelante aún en la red de internet  encuentro la publicación en 2006 del sometimiento a información pública del proyecto de urbanización de la calle de Andrés Morey. Parece, pues, ya un hecho, y en una visita al Ayutamiento el actual Alcalde, Rafael Lisarde, me enseña una placa destinada a la mencionada calle. Hace menos de un mes compruebo la existencia de una placa que confirma todo lo anterior.


La historia contada tiene el objeto principal de mostrar mi agredecimiento al pueblo de Yátova, a aquellos que en los 1980 impulsaron un acuerdo y a los que lo aprobaron y a los que, finalmente, lo han hecho efectivo. De verdad, es un orgullo para mí que en el pueblo de mi abuelo, hoy, formen chaflán la calle a él dedicada, en la que está la casa que construyó, y la a mí dedicada. Abuelo y nieto que no llegaron a conocerse se juntan hoy en el terreno del pueblo que vió nacer al primero y crecer al segundo. Repito, muchas gracias.

El segundo objeto de esta entrada del post es la que conecta con la Administración propiamente dicha. Pueblo, Gobierno municipal y políticos cumplieron, fueron agradecidos y yo no he querido actos públicos de apertura;  pero la Administración no parece haberlo hecho muy bien, como interesado creo que tenemos un ejemplo de acto tácito, sé que se acordó dedicarme una calle, veo la misma, pero desconozco el acuerdo y su contenido pues no se me notificó en su día.. Es normal, los pueblos pequeños cambian continuamente de secretario y además lo comparten. De todas formas voy a pedir que rescaten el acuerdo y me lo notifiquen, porque la calle puede que desaparezca un día pero el acuerdo si lo tiene la familia puede que se conserve y conste que sólo digo puede.

miércoles, 17 de marzo de 2010

BUROESTRUCTURA Y TECNOESTRUCTURA

Después de muchos años de analizar la idea de la función pública y sus problemas, de tratar de configurar conceptos con la finalidad de que cada cosa tenga su explicación y encaje, sigo viendo que dichos problemas son recurrentes y que la concepción de la Administración pública como empresa o como poder jurídico siguen siendo tema de debate. La cuestión me cansa y me inquieta porque no comprendo del todo porqué no se abordan con claridad de forma unitaria, que es como la Ciencia de la Administración debe hacer, sin entrar en la cuestión de su enfoque metodológico. Una muestra de la permanencia del debate es el post de i-public@ sobre empleados públicos que podeís leer y que refleja las distintas opiniones al respecto.

En este blog he tratado de diferenciar el concepto de burocracia del modelo burocrático, al efecto de vincular al primero a la idea de poder y el segundo a la de gestión y derecho. Pero no me voy a reiterar os remito a las entradas sobre el modelo burocrático de agosto y septiembre de 2008. Lo que si voy a hacer es reflejar algo de lo dicho por Manuel Garcia - Pelayo en su libro Burocracia y tecnocracia (Alianza Universidad 1974), sobre todo en referencia a las ideas o conceptos de buroestructura y tecnoestructura, de las que subrayaré en negrita aquello que más me interesa destacar.

Al referirse a la buroestructura nos dice que la reglas de la buroestructura son de carácter primordialmente jurídico mientras que las reglas de la tecnoestructura son de carácter primordialmente técnico. Como consecuencia de ello refiere que las reglas de organización y funcionamiento de la buroestructura son fijas y están dotadas de imperatividad formal, mientras que las de la tecnoestructura son fundamentalmente flexibles.  No voy a recoger todas las diferencias que destaca, sí la de que en la buroestructura el servicio se realiza por funcionarios unidos al Estado por vínculos de subordinación y lealtad, que hacen de tal servicio su profesión única o principal, que ingresan en él mediante una prueba de capacidad objetiva y formal....En la tecnoestructura el servicio puede hacerse, y frecuentemente se hace, por contratación, sea con una persona particular, que no hace de dicho servicio su profesión única o principal, y mucho menos su vocación, sea con una empresa cuyos técnicos sirven al Estado como un incidente del servicio a la empresa y, por tanto, a través de la mediatización de ésta.... Muchas cosas pueden decirse repecto de este punto tanto refiriéndose al tema de la dedicación como de su conexión con los conceptos de función pública y de servcio público como con la privatización de servicios o la existencia de personal laboral o, incluso, en el del directivo, pero voy a acabar reflejando los dos puntos finales de la distinción y conexiones reflejadas por García - Pelayo, que, en las páginas 64 y 65, dice así:

2.4.3. Al tratar de determinar algunas de las diferencias entre buroestructura y tecnoestructura hemos separado, por exigencias analíticas realidades que en el Estado o en una gran organización de nuestro tiempo se dan conjuntamente, es decir, que desde un punto de vista global, ambos términos son subestructuras dentro de una estructura superior. Por otra parte, hemos considerado a ambas como cotraposiciones polares, lo que quiere decir que en la praxis pueden darse y se dan efectivamente situaciones y subconjuntos interseccionados con características de una y otra, aunque en proporciones distintas. Así es frecuente contar como tecnócratas a funcionarios provenientes de las "grandes Escuelas" o de los "grandes cuerpos del Estado", a algunos de cuyos miembros se les sitúa en posiciones y se les asignan responsabilidades distintas a las que les corresponderían de acuerdo con su rango.

2.4.4. Podríamos denominar "tecnoburocrático" al sistema resultante de la articulación o yuxtaposición, según los casos, de la buroestructira y de la tecnoestructura. Tal sistema ha nacido históricamente como consecuencia del intento de adaptación de la estructura y funciones estatales (configuradas burocráticamente en los Estados económica y políticamente desarrollados) a las exigencias de la época y de la civilización tecnológicas. Las relaciones de funcionalidad o disfuncionalidad, de convergencia o divergencia, de acoplamiento o de tensión entre ambas subestructuras, son variables y a determinar en cada caso.

Todo lo reflejado me parece sustancial y ha resultado evidente para mí, al margen de intereses de grupo o personales o de crisis de empleo o de formaciones de escuelas o titulaciones académicas. Corresponde a los administradores públicos la adaptación al momento social o histórico o, incluso, político, pero las decisiones no son posibles sin un conocimiento profundo de la administración pública y del hecho administrativo y, también, del importante papel del Derecho en todo ello y respecto de los ciudadanos. No todo es servicio público en el sentido de empresa y prestación y, precisamente, ese es el sector más sujeto a variaciones en cuanto a su vinculación estructural con la Administración pública o el Estado-organización.

domingo, 14 de marzo de 2010

MI HEMEROTECA: Unidad y autonomía

Sigo releyendo mis artículos de opinión en el diario Las Provincias de Valencia y me encuentro con uno muy formal,  publicado en 15 de noviembre de 1981, referido a los problemas entre las distintintas Administraciones públicas, en virtud de los diferentes intereses en juego y la acción política. Sigue siendo de aplicación pero resulta, además de formal, algo ingenuo dada la realidad actual.

Una vez más lo anecdótico, los hechos, me permiten analizar un tema general, un tema que afecta a la Administración Pública, pero que también interesa a todos. La prensa diaria nos da la noticia: las corporacines locales, ayuntamientos y diputaciones, no aceptan la suspensión de sus actos acordada por los organismos de la Administración Central, niegan la posesión a funcionarios de cuerpos nacionales de Administración local, secretarios, interventores, etc., etc.

No se trata de analizar las cuestiones de fondo sino los procedimientos. La vigente Constitución española establece un nuevo régimen político, basado a la vez en la unidad de España y en el respeto al derecho de autonomía de las nacionalidades y regiones; autonomía que se traduce en el establecimiento de unas comunidades autónomas y en el reconocimiento de la misma para la provincia y el municipio. Unidad y autonomía son fundamento de la nación española y por tanto de su Estado.

Los conceptos de unidad y autonomía, han de ser coordinados, porque con la autonomía se tiende al autogobierno y el principio de unidad por el contrario exige limitaciones. Las técnicas de coordinación que en un régimen centralizado se utilizan para mantener una unidad nacional o estatal, no son convenientes en un régimen descentralizado y la tutela y la jerarquía están reñidas con la autonomía. La autonomía ha supuesto el reconocimiento de la mayoría de edad de las provincias y municipios y de los entes territoriales establecidos como comunidadesa autónomas.

En el establecimiento de este equilibrio entre unidad y autonomía es lógico que surjan interpretaciones encontradas, matizaciones diferentes, incluso conflictos concretos y determinados. Todo ello es lógico, lo contrario no lo sería. Al Estado, a la Administración Central corresponde velar por los intereses nacionales y con ese fin se le otorgan competencias concretas por las leyes, en definitiva al Estado corresponde velar por el principio de unidad. Por el contrario los entes autonómicos deben velar por los intereses que a su marco territorial corresponden. En el ejercicio de estas competencias puede surgir la discrepancia.

En estos casos, hay establecidos cauces legales para proceder en defensa cada cual de su postura, y el cambio político, sin eliminar el control del Estado, ha variado los procedimientos. Sistemas antes de tutela o de atribución de puestos jerárquicos en la administración local a órganos de la Administración central, han sido declarados inconstitucionales o han desaparecido.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional también ha declarado la constitucionalidad de la existencia de controles por parte del Estado, matizada por la limitación de la defensa de los intereses públicos y, así, ha considerado constitucional la suspensión de acuerdos de las corporaciones locales por el Gobierno, cuando sean ilegales y afecten a competencias del Estado; en definitiva, cuando afecten a los intereses generales. Si bien entre Gobierno y entes autonómicos la jerarquía no existe, la superioridad de los intereses nacionales sobre los regionales, provinciales y municipales, sí.

En el nuevo sistema, es el poder judicial quien tiene la última palabra y quien decide en caso de conflicto. Si en la via administrativa un problema no tiene solución, el recurso ante la jurisdicción y la espera de su decisión es lo que procede.
Todo esto los políticos lo saben, o por lo menos tienen obligación de saberlo. Por ello chocan las posiciones que en alunos casos se adoptan, posiciones de resistencia abierta que suponen una oposición por vías extrajurídicas al sistema establecido y que producen la confusión en el ciudadano. Posiciones que ponen de manifiesto no el conflicto lógico entre los principios de unidad y autonomía, o ante la relatividad de los conceptos jurídicos, sino que parecen poner de relieve una lucha entre instituciones, que de ser real impediría el buen funcionamiento del sistema en general.

La cuestión es importante, posiciones de este tipo que dicen basarse en la defensa de intereses colectivos y que tienen su origen real en una política de partido mal entendida, pueden dar lugar a interpretaciones erróneas del ciudadano o pueden ser aprovechadas en detrimento de la democracia constituida. El día que los políticos abandonen estas posiciones y se atengan única y exclusivamente a los procedimientos legales establecidos, ganarán en la estima ciudadana y darán un gran paso en favor de la unidad de España y en consecuencia de las autonomías.


¿Verdad que hay mucha ingenuidad? Hoy, casi 28 años después, lo que tendría que decir es demasiado fuerte y es preferible decirlo en pequeñas dósis y en frio.

miércoles, 10 de marzo de 2010

EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA II

Al referirme en anterior post al acceso a la Administración pública, quedaron en mi mente bastantes cuestiones sobre las que reflexionar o incitar a la reflexión de nuestros lectores. De la anterior reflexión cabe deducir que el sistema de las oposiciones es el mal menor y que se presenta como un sistema más garantizador y objetivo, reductor, al mismo tiempo, de la posibilidad de arbitrariedades, nepotismos, amiguismos, etc. Sin embargo de siempre el sistema de la oposición ha sido criticado y tachado de irracional y entre las críticas que ha suscitado se encuentran las de la exigencia de temarios o contenidos que nada tienen que ver con la función que luego se ha de desarrollar; el corporativismo que preside la composición de los tribunales o comisiones de selección; el memorismo que preside el sistema de ejercicios, sobre todo en las pruebas orales; el que no todas las personas preparadas o capaces pueden soportar el procedimiento y sistema de la oposición; la desconexión con el mundo de la empresa privada, etc. A cada una de estas críticas se contraponen argumentos en favor del sistema y que también con sentido mantienen que es el mejor de los sistemas, normalmente por las razones que ya se han comentado. Pero, quizá, por influencia del sistema inglés, preferentemente al referirse al nivel superior de la Administración que conocemos como general, es atractivo el argumento de que no se trata de medir sólo conocimientos sino que conviene exigir conocimientos generales, al margen de los estrictamente profesionales, para conseguir personas con una amplia formación general y personalidad significada que representen la existencia de una capacidad amplia de decidir o resolver. Nos sirven mucho como ejemplo y anécdota los libros y la serie televisiva inglesa Si Ministro y sus secuelas. Ver


En el periodo de mi responsabilidad en la Generalidad Valenciana de la función pública y de la selección y formación del personal, se analizó con frecuencia la posibilidad de establecer otros procedimientos de selección o de acceso a la función pública o a los empleos públicos, que eliminasen los defectos de la oposición y permitiesen un sistema más abierto y racional. Una de las soluciones sobre las que dialogué mucho con Gutierrez Reñón, entonces en el INAP, fue el de ir a un sistema de habilitación; de modo que mediante un procedimiento permanentemente abierto cualquier persona interesada en ingresar en la Administración, acudiera a un órgano especializado (normalmente un Instituto o Escuela) y pudiera acreditar la posesión de los conocimientos correspondientes a una función o empleo concreto. Demostrados los cuales se le otorgaba una certificación por la cual se acreditaba que la persona estaba acreditada para acceder a los sistemas de provisión de puestos de trabajo o los concursos de ingreso o acceso. La figura del concurso adquiría así una dimensión diferente, pues a parte de la posesión del título profesional exigible o que poseyera el aspirante, éste había demostrado con anterioridad estar en posesión de los conocimientos generales y específicos propios o correspondientes a todo funcionario o empleado, según niveles. Así, por ejemplo: conocimiento de la Constitución, de la organización pública, del derecho administrativo o procedimientos, etc.

Muchas dificultades planteaba la realización práctica del sistema y más en una Administración en formación y en sus inicios. Continuas pegas, inconvenientes, preguntas, posibles soluciones o alternativas sugían al respecto; tale como el posible exceso de tiempo transcurrido entre la habilitación y la concurrencia al procedimiento de acceso y la posible conveniencia de actualización de los conocimientos del aspirante, bien mediante renovaciones de la habilitación o bien mediante el procedimiento concreto de acceso y pruebas complementarias. Todo quedó en una mera especulación y la figura del habilitado reducida a una posibilidad de seleccionar un pequeño número de aspirantes superior al de plazas convocadas. En este caso los incovenientes presentados fueron más bien por parte de la clase política, sin perjuicio de los existentes entre los funcionarios.

Sea como sea, lo descrito no deja de ser una posibilidad racional, por la que, sin perjuicio de un sistema aún más abierto en el caso de los servicios públicos y del sector laboral, se hiciera más sencillo el aceso a la Administración y la movilidad con el sector privado. Pero es cierto que ello exige de órganos especializados, de profesionales de la Administración, de permanente estudio y de una clara y firme voluntad; es decir, de lo que personalmente vengo manteniendo en este blog de una organización encargada de analizar permanentemente la organización y el funcionamiento de la administración correspondiente. 


domingo, 7 de marzo de 2010

La crisis del Estado y de la Administración pública

Si hace unos años nos preguntábamos cuál iba a ser el Estado que sustituiría al de Bienestar, hoy ya tenemos la respuesta: el que estamos viviendo desde hace más de tres décadas; el mismo tiempo de vigencia del añorado y escaso, por poco extendido, Estado de Bienestar. Echando la vista atrás pocos no coincidirían en las causas que hicieron entrara en declive. Destacan las financieras, consecuencia de la crisis del petróleo de comienzos de los 70 del pasado siglo y de sus efectos en el ámbito público que trajeron, para no irse del todo, los rigurosos programas de estabilidad presupuestaria por parte de los organismos internacionales. Este rigor en el gasto público se relajó a principios de los años 90 y se vuelve a proclamar, de momento con poco éxito, en la actualidad al hilo de la actual crisis.

En el ámbito financiero no hay grandes discrepancias en este tiempo en los países más avanzados, por lo que se puede hablar de un pensamiento hegemónico que en sus soluciones mezcla las tradicionales medidas de gasto social, que tratan de paliar los crecientes desequilibrios sociales, con otras de restricción del gasto y de limitación del endeudamiento.

Estos dos tipos de medidas generan una fuerte tensión en la Administración pública que tiene que cumplir su finalidad de integración y articulación social atendiendo a los nuevos y complejos problemas y demandas sociales, mientras trata de resolver los viejos problemas sociales, todo ello entre medidas de contención del gasto público y sin subir los impuestos. Tamaña tarea no parece encaminada al éxito, aunque se han buscado soluciones más o menos imaginativas que pasan por recurrir al sector privado, importando sus valores, instrumentos y técnicas de gestión, vendiendo activos públicos o entregando al mercado la prestación de los servicios públicos más rentables, incluso los que se habían considerado las joyas del Estado del Bienestar. El pensamiento que ha avalado estas soluciones se ha sintetizado en la denominada nueva gestión pública. Se trata de un pensamiento monocolor, blanco, que ha sido envasado por las marcas conservadora y socialdemócrata con muy leves variaciones en el diseño.

La segunda causa de la crisis del Estado de Bienestar es la recurrente y difusa “pérdida de valores”. La crisis de valores actual en el ámbito público afecta a la idea de un desarrollo ilimitado; a la certeza de una riqueza y bienestar vinculados a los constantes descubrimientos científicos y tecnológicos; a la existencia de un interés general y de un poder público que lo administra y lo concreta; a la posibilidad de conseguir una sociedad equilibrada; y a la trascendencia humana en sus más variadas formas filosóficas, ideológicas o religiosas. La respuesta de los poderes públicos a esta nueva cultura ha sido elaborar una cesta que contiene medidas de tipo solidario-participativo con otras de corte liberal-competitivo.

Con ser significativos los cambios anteriores desde la perspectiva pública, el más relevante es el que sitúa en una posición distinta al ciudadano frente a sus instituciones políticas y administrativas. En no demasiado tiempo se ha pasado de un ciudadano/administrado a otro usuario/cliente, y de aquí a otro ciudadano-democrático. El cambio cultural ha tenido unos efectos revolucionarios para la Administración pública: ya no interpreta en solitario el interés general, que de una forma ya evidente se muestra conformado por una serie de intereses privados hechos públicos por el poder. La Administración acredita la legitimidad a los participantes-conformadores de las reglas públicas, a la vez que es “arena” en la que interactúan los diversos participantes y “botín” de estos. Esto es debido a que la participación ciudadana alcanza su sentido en el proceso de las políticas públicas, que es donde ven satisfechos sus intereses los diversos actores sociales.

La tercera causa de la crisis deriva de la anterior y se refiere a que el consentimiento de los ciudadanos a las actuaciones públicas ya no es automático, ni aunque estén destinadas a la mayoría y se ejecuten con acierto. Ahora se trata de conocer las preferencias ciudadanas de la forma más precisa posible, aunque ésta se base en valores declarados, y de evaluar los servicios públicos, con el fin de conocer el éxito o fracaso de la gestión. Todo ello lleva a enfatizar los resultados y a destacar la faceta de cliente del ciudadano que, como en la empresa privada, “siempre lleva la razón”.

Las tres causas de la crisis del Estado de Bienestar lo son también de la Administración pública que ha visto cómo se han fracturado los cimientos en los que estaba basada. Baena señalará que la crisis financiera ha activado la transformación del sistema económico que a su vez ha incidido en el político y en el cultural. La Administración pública, como parte del sistema político institucional, ha cumplido su papel en la transmisión a la sociedad de los nuevos valores, a la vez que ha debido replantear sus principios y referentes, como se ha señalado.

El resultado más evidente y profundo de los cambios producidos en las últimas décadas para la Administración pública es la intensa pérdida de su legitimidad, que se produce incluso cuando mejoran sus resultados y cuando los decisores públicos hacen esfuerzos reales de alinear sus iniciativas con los referentes declarados por los ciudadanos. Mucho tiene que ver con ello los relativamente frecuentes casos de corrupción, la invariabilidad del estilo de gobernar, la percepción ciudadana de que la actuación política está regida por los imperativos vinculados por el poder y, especialmente, que los ciudadanos no perciban de forma directa cuál es el impacto global de su participación en el juego democrático.

La dificultad de la Administración para enfrentarse con la pérdida de legitimidad institucional tiene dos orígenes, uno que tiene que ver con su misión y otro con su naturaleza política. Respecto del primero, debe resolver las siguientes contradicciones: garantizar la cohesión social, lo que implica un creciente gasto público, a la vez que debe aplicar políticas de contención del mismo; lograr la aceptación social de los nuevos cambios y compartir su consecución con una serie de agentes que pueden no responsabilizarse de sus resultados; legitimarse por el cumplimiento de la ley o por los resultados.

La pérdida de legitimidad de las instituciones políticas y de sus integrantes arrastra a las administrativas al ser percibidas correctamente por la ciudadanía como integrantes de un todo. Es claro que si falla el primer nivel y la aceptación de sus valores y formas de actuación, poco puede hacer la Administración ofreciendo la mejora de sus resultados. Estos son condición necesaria pero no suficiente, ya que la cuestión de fondo es política y nos habla de la forma en la que se ejerce el poder sobre la ciudadanía; esto es, la forma en la que se ejerce la democracia. De ahí que Denhardt lleve razón al afirmar que “El Gobierno no debería funcionar como un negocio; debería funcionar como una democracia”.

jueves, 4 de marzo de 2010

EL EBEP Y LOS LÍMITES A LA EXCEDENCIA VOLUNTARIA POR INTERÉS PARTICULAR

Al comentar en el anterior post la figura de la execedencia forzosa ponía en evidencia, como en otras ocasiones vengo haciendo, los aspectos organizativos de la función pública y el alcance que en este aspecto tiene su regulación. Este hecho, dada la separación que en nuestra jurisprudencia contencioso administrativa se produce entre derecho y organización, hace que muchos aspectos de la función pública se regulen muy discrecionalmente en cuanto se refugien en factores y consecuencias organizativas, hasta tal punto que los admitimos sin discusión ni controversia y se presentan como naturales o al menos amparados en la potestad discrecional de las Administraciones públicas. Sin embargo, mi experiencia me muestra que la mayor parte de las veces decisiones de este tipo obedecen a situaciones del momento, a la opinión de un grupo de funcionarios o de un solo funcionario que intervienen en la redacción de los borradores legales y que los sindicatos, bien no encuentran motivo de oposición o bien no se ocupan preocupados por aspectos más beneficiosos a sus intereses.

Pues bien, en la lectura del artículo 89 del Estatuto Básico del Empleado Público en su punto 2, dedicado a la excedencia voluntaria por interés particular, me encuentro con decisiones, no nuevas sino que traen causa de la legislación anterior, si bien es ahora al observarlas, alejado del mundo administrativo y hacer comentarios generales al Estatuto, cuando llaman mi atención y suscitan la crítica y dudas, sobre todo porque ahora no encuentro una clara motivación o causa, bien para su existencia o bien, al menos, para su alcance y efectos.

Se trata, primero, de la limitación establecida de exigencia de un tiempo mínimo para solicitar la excedencia voluntaria por interés particular y, segundo, el del periodo inicialmente establecido para ello. Respecto de lo primero se puede deducir que la Administración no desea entrar en continuos procesos de selección, provisión de puestos de trabajo o de nombramientos interinos, derivados de que los funcionarios recién ingresados se vayan de la misma. Bien, es una razón burocrática comprensible, pero sólo burocrática o de gestión. De otro lado, hay que considerar las diferentes situaciones económicas y sociales que pueden darse; así la huida de funcionarios públicos de la Administración por interés particular puede darse con mayor frecuencia en épocas de bonanza económica y de movilidad hacia el sector privado, momento en el que es razonable que una Administración pública se plantease la necesidad de evitar la huida del personal más capacitado y, además, con la posibilidad de ofrecer a las empresas privadas y particulares un asesoramiento ventajoso para ellos pero digamos “perjudicial” para la Administración. Sin embargo, en épocas, como la actual de crisis económica lo que se puede producir es lo contrario: una mayor demanda de empleo público y de intervencionismo público.

La otra duda se establece respecto de los cinco años que establece el Estatuto y que ya establecía la derogada Ley 30/1984, como tiempo de permanencia mínimo en el servicio para solicitar la excedencia, si bien se elimina la exigencia de que en la situación de excedencia voluntaria por interés particular se permanezca al menos dos años continuados. ¿Por qué cinco años? ¿Por qué no dos o tres o uno? Que no existe una razón taxativa y que el periodo es indicativo si no caprichoso se comprende por el mero hecho de que, a continuación de fijarlo, el artículo permite que cada Comunidad Autónoma establezca un periodo de menor duración. Hasta la propia Administración estatal puede cambiar el periodo y la exigencia. ¿Capricho del legislador o del redactor del precepto? ¿Razón elemental pero arcana? ¿Mera orientación?

Si se trata de impedir la movilidad excesiva de personal en la Administración y esta depende del momento, ¿por qué no reforzar la idea de que la excedencia en estos casos se subordina a las necesidades del servicio? ¿No son ellas la única y verdadera causa de que a un funcionario se le pueda negar una excedencia o derivarla a otro momento mejor? Pienso, sin eliminar la posibilidad de exigencia de un periodo menor y racional de permanencia mínima, que lo más adecuado en evitación de irracionalidades hubiera sido subordinar exclusivamente la excedencia a las necesidades del servicio y mediante la debida motivación, como el propio artículo, en definitiva, hace. Subordinación que no cede por el hecho de que se haya permanecido cinco años en el servicio o los que se establezca por cada Comunidad Autónoma. ¿Qué pueden darse arbitrariedades y agravios comparativos? Pues bien para ello existe una jurisdicción contencioso – administrativa y, además, debe predominar una administración profesional, objetiva e imparcial que evite arbitrariedades y caprichos burocráticos o políticos y el tener que recurrir a la citada jurisdicción. Esto es lo racional y no el establecimiento de límites injustificados.

Finalmente, además de insistir en que limitarse a subordinar la excedencia a las necesidades del servicio permite adaptarse al momento social correspondiente y a criterios de oportunidad de motivación más precisa y concreta, hay que considerar, desde mi punto de vista, que permitir que un funcionario cambie de actividad o trabajo o que tenga movilidad hacia el sector privado, en términos amplios no perjudica al interés público y en cambio puede contribuir al desarrollo de su personalidad, derecho fundamental reconocido en el artículo 10 de la Constitución, y, quizá, contribuir, en caso de reingreso, a un mejor servicio público. Por ello estimo que es solución más racional la de la simple subordinación a las necesidades de del servicio y a su motivación en cada caso concreto, sin perjuicio de que ello pueda plantear conflictos jurídicos.

lunes, 1 de marzo de 2010

EL EBEP Y LA EXCEDENCIA FORZOSA

Ya he comentado que la regulación de la función pública no es sólo la de las relaciones entre los funcionarios y la Administración o la de los derechos y deberes de aquéllos, sino que es un factor que regula también la organización de la Administración, bien tomando decisiones concretas, bien ofreciendo soluciones y recursos o bien comprendiendo y desvelando los principios básicos que la presiden. Por ello, me llama la atención y me pregunto cuál es la razón de que al regular la situación de excedencia de los funcionarios de carrera no exista una regulación específica y clara de la figura que hemos venido conociendo como excedencia forzosa. El artículo 85 que regula las situaciones de los funcionarios sólo hace referencia a la excedencia en general, la cual se regula más adelante en el artículo 89, sin que la forzosa forme parte de él. No obstante, en el punto 2 del citado artículo 85 permite que las leyes de desarrollo del estatuto puedan regular otras situaciones, en los supuestos, condiciones y efectos que en ellas se determinen pero cuando concurran las circunstancias que el mismo artículo y punto fijan, la primera de las cuales, apartado a), es la siguiente: Cuando por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, resulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de incentivar la cesación en el servicio activo.

El apartado b) que contempla la otra circunstancia en que pueden regular otras situaciones, no recoge supuestos que como los anteriores se puedan relacionar con lo que aquí se comenta relacionado con la figura de la excedencia forzosa. El apartado reflejado podemos decir que viene a coincidir con las situaciones de expectativa de destino y con la de excedencia incentivada, antes existentes, pero no claramente con la excedencia forzosa. Las preguntas que surgen ante la regulación expuesta son las de ¿qué pasa si la transitoriedad se convierte en situación permanente o definitiva? ¿qué ocurre si nadie responde al incentivo dado para cesar en el servicio activo? Además, el Estatuto nada dice respecto de si el incentivo se ha de dar solamente a los afectados por una situación de cambio estructural o que sobren en la organización o si se puede dar una oferta o incentivo general. Cuestión que lógicamente queda en manos de cada ley de desarrollo, pero que ofrece aspectos y problemas que sólo pueden ser resueltos en cada caso concreto, que precisan, por tanto, de decisiones concretas y sólo de un marco regulativo general pero previsor.

Estimo que la excedencia forzosa resulta una figura necesaria y una de las soluciones y recursos organizativos que ha de ofrecer la regulación, en cuanto es posible que en momentos concretos resultara obligado cesar en el servicio activo a determinados funcionarios en cuanto no exista otra solución en la organización de la Administración pública correspondiente, sin perjuicio de que al tratarse de una excedencia quede abierta la posibilidad de reingreso o sean posibles otras soluciones de reciclaje, etc.

No veo que el Estatuto vede la posibilidad de que en su desarrollo la figura pueda aparecer, pero es significativo que no se regule con claridad y que tampoco el artículo 69 que se ocupa de los objetivos e instrumentos de planificación de recursos humanos se refiera a cesaciones en el servicio activo como resultado de la eficiencia en la utilización de los recursos humanos. Cabe pensar que el estatuto rehuye los aspectos más conflictivos y los remite a las leyes de desarrollo. La verdad es que, por mi parte, no veo muy claro porque el Estatuto regula tan minuciosamente algunos asuntos y otros bien quedan en una nebulosa o son una apertura a la discrecionalidad de cada Administración pública.

Estos espacios indefinidos o abiertos que deja el Estatuto respecto de su desarrollo, llevan, desde mi punto de vista, a que las administraciones públicas hayan de prever muchas consecuencias y afinar mucho cada decisión o regulación concreta, lo que hace necesario que el personal que contribuya a las regulaciones y decisiones no sean inexpertos, ni sólo teóricos, sino que han de ser verdaderos expertos en gestión de recursos humanos y en organización. ¿Sera ello parte de las razones por las que el Estatuto Básico no se ha desarrollado aún? 

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