Después de muchos años de analizar la idea de la función pública y sus problemas, de tratar de configurar conceptos con la finalidad de que cada cosa tenga su explicación y encaje, sigo viendo que dichos problemas son recurrentes y que la concepción de la Administración pública como empresa o como poder jurídico siguen siendo tema de debate. La cuestión me cansa y me inquieta porque no comprendo del todo porqué no se abordan con claridad de forma unitaria, que es como la Ciencia de la Administración debe hacer, sin entrar en la cuestión de su enfoque metodológico. Una muestra de la permanencia del debate es el post de i-public@ sobre empleados públicos que podeís leer y que refleja las distintas opiniones al respecto.
En este blog he tratado de diferenciar el concepto de burocracia del modelo burocrático, al efecto de vincular al primero a la idea de poder y el segundo a la de gestión y derecho. Pero no me voy a reiterar os remito a las entradas sobre el modelo burocrático de agosto y septiembre de 2008. Lo que si voy a hacer es reflejar algo de lo dicho por Manuel Garcia - Pelayo en su libro Burocracia y tecnocracia (Alianza Universidad 1974), sobre todo en referencia a las ideas o conceptos de buroestructura y tecnoestructura, de las que subrayaré en negrita aquello que más me interesa destacar.
Al referirse a la buroestructura nos dice que la reglas de la buroestructura son de carácter primordialmente jurídico mientras que las reglas de la tecnoestructura son de carácter primordialmente técnico. Como consecuencia de ello refiere que las reglas de organización y funcionamiento de la buroestructura son fijas y están dotadas de imperatividad formal, mientras que las de la tecnoestructura son fundamentalmente flexibles. No voy a recoger todas las diferencias que destaca, sí la de que en la buroestructura el servicio se realiza por funcionarios unidos al Estado por vínculos de subordinación y lealtad, que hacen de tal servicio su profesión única o principal, que ingresan en él mediante una prueba de capacidad objetiva y formal....En la tecnoestructura el servicio puede hacerse, y frecuentemente se hace, por contratación, sea con una persona particular, que no hace de dicho servicio su profesión única o principal, y mucho menos su vocación, sea con una empresa cuyos técnicos sirven al Estado como un incidente del servicio a la empresa y, por tanto, a través de la mediatización de ésta.... Muchas cosas pueden decirse repecto de este punto tanto refiriéndose al tema de la dedicación como de su conexión con los conceptos de función pública y de servcio público como con la privatización de servicios o la existencia de personal laboral o, incluso, en el del directivo, pero voy a acabar reflejando los dos puntos finales de la distinción y conexiones reflejadas por García - Pelayo, que, en las páginas 64 y 65, dice así:
2.4.3. Al tratar de determinar algunas de las diferencias entre buroestructura y tecnoestructura hemos separado, por exigencias analíticas realidades que en el Estado o en una gran organización de nuestro tiempo se dan conjuntamente, es decir, que desde un punto de vista global, ambos términos son subestructuras dentro de una estructura superior. Por otra parte, hemos considerado a ambas como cotraposiciones polares, lo que quiere decir que en la praxis pueden darse y se dan efectivamente situaciones y subconjuntos interseccionados con características de una y otra, aunque en proporciones distintas. Así es frecuente contar como tecnócratas a funcionarios provenientes de las "grandes Escuelas" o de los "grandes cuerpos del Estado", a algunos de cuyos miembros se les sitúa en posiciones y se les asignan responsabilidades distintas a las que les corresponderían de acuerdo con su rango.
2.4.4. Podríamos denominar "tecnoburocrático" al sistema resultante de la articulación o yuxtaposición, según los casos, de la buroestructira y de la tecnoestructura. Tal sistema ha nacido históricamente como consecuencia del intento de adaptación de la estructura y funciones estatales (configuradas burocráticamente en los Estados económica y políticamente desarrollados) a las exigencias de la época y de la civilización tecnológicas. Las relaciones de funcionalidad o disfuncionalidad, de convergencia o divergencia, de acoplamiento o de tensión entre ambas subestructuras, son variables y a determinar en cada caso.
Todo lo reflejado me parece sustancial y ha resultado evidente para mí, al margen de intereses de grupo o personales o de crisis de empleo o de formaciones de escuelas o titulaciones académicas. Corresponde a los administradores públicos la adaptación al momento social o histórico o, incluso, político, pero las decisiones no son posibles sin un conocimiento profundo de la administración pública y del hecho administrativo y, también, del importante papel del Derecho en todo ello y respecto de los ciudadanos. No todo es servicio público en el sentido de empresa y prestación y, precisamente, ese es el sector más sujeto a variaciones en cuanto a su vinculación estructural con la Administración pública o el Estado-organización.
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