REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. SIMPLIFICAR Y FLEXIBILIZAR LA ESTRUCTURA

La cultura administrativa de la AGE, y de la Administración española en su conjunto, fuerza a que para solucionar problemas de funcionamiento de las instituciones administrativas se haga a través de reformas organizativas. Esto afecta tanto a cuestiones que podrían resolverse mediante reforma de los procedimientos, como a través de la introducción de objetivos e indicadores para medir los resultados. Esa misma cultura es la que vincula reforma a aprobación de una ley o diseño orgánico a norma organizativa, cuando en muchas ocasiones el marco legislativo vigente permite mejorar el funcionamiento de la Administración en todos sus medios. Este ha sido el caso de las notables mejoras introducidas, por ejemplo, en las instituciones de la Seguridad Social y la Dirección General del Catastro. El resultado de esta cultura es la proliferación de órganos y organismos, su fragmentación normativa, la descoordinación y, en muchas ocasiones, la duplicación de competencias. La aparición de numerosas fundaciones, consorcios y Administraciones independientes se ha añadido al colorido panorama de la Administración instrumental agravando el panorama descrito.

La idea de una estructura flexible y simple resulta atractiva al enunciarse. Sin embargo, son las metas, la estrategia y los objetivos de una organización los que determinan su estructura. A una estrategia de supervivencia corresponde un alto grado de inmovilismo. A unos objetivos centrados en las decisiones y los procesos y no en los resultados ni en los receptores de las políticas públicas, se corresponde una estructura rígida e incrementalista. De lo anterior hay que deducir que para realizar cambios profundos en la estructura es preciso modificar la estrategia y los objetivos. Por otra parte, los planes de simplificación y de reingeniería de procedimientos pueden aligerar las tramitaciones pero generalmente no los cuestionan.

La reducción periódica, a veces transitoria, del conjunto de organismos y unidades no oculta el hecho de que la estructura de la AGE es excesiva para las funciones reales que acomete en la actualidad. Esta estructura puede reducirse todavía más si se consideran mecanismos de gestión indirectos mediante el recurso al mercado o a otras Administraciones públicas, muy especialmente en las relevantes competencias de ejecución, algunas impropias, que todavía mantiene la AGE. La simplificación de la estructura de la AGE y la interrelación de las competencias de ejecución con las comunidades autónomas es más que probable que ayuden a romper la dinámica actual de desconfianza entre los niveles territoriales. También pueden encauzar las reivindicaciones autonómicas más hacia los resultados que a la asunción de más financiación y competencias.

Una de las reformas más importante de la estructura de la AGE en los últimos años se produjo al tomarse la decisión de suprimir los gobiernos civiles en la LOFAGE. Esta adaptación al proceso de transferencias, aunque incompleta, no se extendió al diseñar la estructura del gobierno y de los ministerios. Por el contrario, primó, como venía sucediendo, la uniformidad entre los ministerios y en sus estructuras, creando la imagen de un gobierno falsamente homogéneo. Tampoco se han contemplado en las leyes ni en las reformas órganos de coordinación de la AGE más allá del Consejo de Ministros y de la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios, a pesar de que ésta ha perdido peso a favor del Gabinete del Presidente. Es probable que se haya ganado mayor control político de las decisiones en la AGE, pero probablemente a costa de la coordinación y de unas políticas más integradas.

Es necesario aplicar el principio de flexibilidad y diferenciar entre ministerios obligatorios y los que no lo son y, consecuentemente, romper la uniformidad de las estructuras ministeriales. De aquí se deriva la limitación del número de secretarías de Estado y su vinculación a los ministerios obligatorios, a la Presidencia y, en su caso, a las vicepresidencias. También es necesario reforzar las estructuras permanentes de coordinación de la AGE y delimitar las funciones políticas de asesoramiento y apoyo a las decisiones de las profesionales. La aprobación de un estatuto del personal directivo profesional de la AGE facilitaría mucho esta delimitación. Finalmente, urge una gran simplificación de la AGE y de su sector público tomando a las comunidades autónomas y, en su caso, a la Administración local, como coadyuvantes de la misma mediante la utilización de consorcios o agencias mixtas.