sábado, 30 de abril de 2011

CÓMO AGRAVAR LA CRISIS ACTUAL

El riesgo más importante de las instituciones políticas es afrontar la dicotomía de los responsables públicos –originada por el contraste entre lo que hacen por mejorar la organización y la mala validación institucional que reciben de los ciudadanos- insistiendo en la mejora de de la eficacia de lo que hacen y no cambiando los referentes de actuación. Los planes de reforma, modernización y de calidad de los Gobiernos y sus Administraciones Públicas se centran en el nivel de eficacia, pero no modifican el marco institucional, ni los referentes de actuación.

El logro de la eficacia es una condición necesaria pero no suficiente para lograr la validación institucional de las instituciones públicas por parte de los ciudadanos. La condición suficiente es gestionar el marco emocional en el que encontramos la exigencia de responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, el control de la efectividad y el sentirse el ciudadano la referencia de los gobernantes. Este último punto es esencial, ya que ahora siente que su actuación se dirige a satisfacer su carrera e intereses y los de los grupos que comparten el poder.

Debido a la existencia del ángulo muerto de visión de los responsables públicos, éstos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia de los Gobiernos y sus Administraciones, a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Además, esas soluciones son las que practican todos los Gobiernos. Así, los procesos de reforma que habitualmente se emprenden se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos y por reforzar los tradicionales procesos de actuación y las tendencias de las organizaciones burocráticas.

Las propuestas de reforma para afrontar el fuerte endeudamiento y déficits públicos se han centrado en el recorte retributivo a algunos empleados públicos, en la supresión de algunos organismos menores y en limitados reajustes del gasto público que no han afectado a las prioridades ni a la estructura del mismo. Tampoco las reformas afectan a la revisión de los grupos que forman parte del poder, a la manera que éste se ejerce ni, por ejemplo, incluyen medidas de transparencia y de fortalecimiento de la rendición de cuentas de los gobernantes. Esto sucede porque se considera que las bases sobre las que se fundamenta el ejercicio del poder político en la sociedad son correctas y que solo necesitan una serie de ajustes de eficacia. No se está considerando que la crisis actual no es de eficacia sino del modelo productivo, social y político-institucional.

Nos encontramos, por tanto, con unos responsables públicos que no perciben el riesgo en el que se encuentran las instituciones o, en algunos casos, que no están dispuestos a asumir el coste que su reducción trae consigo; y que tratan de minimizar el riesgo específico de las organizaciones públicas mediante la implementación de medidas comúnmente aceptadas. En el caso de que un responsable público pueda percibir que existe otro nivel de intervención en el que es valiosos actuar, poco podrá hacer porque será consciente que para ello es necesario modificar el marco institucional, social y económico, lo que cree que escapa de su alcance, al entender que se precisan reformas institucionales y no un cambio de referentes de actuación y de relación con los ciudadanos.

El riesgo de crisis, y la profundización en la misma cuando se está en ella, se alimenta incesantemente con la tendencia incrementalista de las Administraciones públicas. Esta tendencia es propia de organizaciones burocráticas como las españolas. Se fundamenta en que el bienestar de las sociedades se basa en un mayor gasto presupuestario público y en que existe una correlación positiva entre un mayor gasto y la mejora de los servicios públicos. A ello hay que añadir que los gobernantes toman como referencia de su poder en la organización el volumen de presupuesto que controlan o gestionan. Estos referentes son inviables en situaciones de crisis económica o de un endeudamiento que sobrepase el nivel admisible por los organismos de control financiero, que en nuestro caso son europeos e internacionales.

En situaciones de crisis, los gobernantes están “condenados” a buscar soluciones en el marco referencial en el que actúan. Si cuando las cosas parecen ir bien se incrementa el presupuesto, cuando van mal se reduce, pero tanto en un caso como en el otro no se alteran las prioridades de las organizaciones públicas ni de los grupos beneficiarios. De esta manera, los incrementos suelen ser lineales y las reducciones también.

Este marco referencial de actuación en el ámbito público no propicia un sistema de evaluación que genere cambio en las organizaciones públicas ni en sus dirigentes, por lo que se produce por una crisis que surge cuando el fracaso en la adaptación a los cambios del entorno llega a un punto inaceptable. Este es el momento que se pasa de la zona o umbral de riesgo a la quiebra o crisis. Las limitaciones propias del umbral de riesgo y del ángulo muerto de visión de los gobernantes impiden un cambio gradual y armonioso.

La superación interna de una situación de riesgo o incluso de crisis es desgraciadamente escasa, al menos en las instituciones en las que domina la cultura burocrática. Esto lleva a que los procesos de cambio y aprendizaje deben provenir incitados o exigidos desde el exterior. La crisis presupuestaria o financiera suele ser el detonante que hace que intervengan las autoridades de control externas a la institución En la crisis actual estamos viendo como en Europa las autoridades comunitarias y el FMI toman el control de la economía de los países que superan los umbrales de riesgo que pueden poner en peligro a todo el sistema de la UE y cómo intervienen fuertemente el sector público y financiero de los países intervenidos. En esos momentos los referentes de actuación de los Gobiernos basados en la búsqueda de la eficacia pasan a ser desplazados por el control del endeudamiento y déficit del sector público. También se constata cómo los actores que habitualmente intervienen en la conformación de los sistemas político y económico son desplazados por otros actores e instituciones que, sin ser ajenos al Estado, no intervenían de una manera abierta en los procesos institucionales internos. Así vemos cómo los sindicatos y partidos en momentos de fractura dejan paso a los organismos financieros internacionales y a las agencias de calificación y cómo los Gobiernos deben aceptar prioridades púbicas fijadas externamente.

El fenómeno anterior implica una deslocalización hacia otros grupos de interés y hacia otros decisores. De esta manera, la crisis generada por adentrarse la institución en un umbral o zona de riesgo sistémico por cumplir referentes de actuación como el mantenimiento del statu quo de los actores implicados, el incrementalismo y la irresponsabilidad organizada se convierte en quiebra sistémica o fractura cuando se vulneran determinados referentes exteriores. Éstos estaban fijados por instituciones que no eran percibidos como integrantes del sistema político, pero que en esa situación crítica adoptan las decisiones tácticas y estratégicas que pueden alterar profundamente la estabilidad del sistema político de que se trate.

Tras la fractura ocasionada por la crisis se debe producir una fase de reorganización que elimine la inflexibilidad interna de los sistemas político, económico y social, que modifique los referentes de actuación y que evite graves quiebras sociales. Esos nuevos referentes deben basarse en la satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos.

Con este post termino el adelanto de mi capítulo "¿Son los políticos responsables de la crisis actual?" que próximamente se publicará en el libro coordinado por Rosario Peña Crisis. ¿Saldremos de ésta? en la Editorial Servidoc.

martes, 26 de abril de 2011

CURSO SOBRE LA LEY DE ORDENACIÓN Y GESTIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA

El Ilustre Colegio de Abogados de Valencia organiza, los días 10, 17, 24 y 31 de mayo, un curso sobre la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, Ley 10/2010, dictada en desarrollo del EBEP. El programa del curso es el siguiente:

Primera sesión. Martes, 10 de mayo de 2011
16:00-16:45. Primera ponencia. D. Andrés Morey Juan: Los principios de la LOGFPV.
17:00-17:45. Segunda ponencia. D. César Herrero Pombo. Bases del empleo público, clasificación de los puestos de trabajo en la LOGFPV.
17:45-18:15. Descanso.
18:15-19:00. Tercera ponencia. D. Eduardo Costa Castellá. Régimen de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la LOGFPV.
19:00-19:30. Mesa redonda.

Segunda sesión. Martes, 17 de mayo de 2011
16:00-16:45. Primera ponencia. D. Juan Carlos Guillén Hurtado: Carrera administrativa en la LOGFPV.
17:00-17:45. Segunda ponencia. D. Hilario Llavador Cisternes: Las retribuciones de los
empleados públicos en la LOGFPV.
17:45-18:15. Descanso.
18:15-19:00. Tercera ponencia. D. José Manuel Chirivella Martí. La movilidad horizontal y vertical y la amortización de los puestos de trabajo en la LOGFPV.
19:00-19:30. Mesa redonda.

Tercera sesión. Martes, 24 de mayo de 2011
16:00-16:45. Primera ponencia. D. Juan Mestre Delgado: El régimen disciplinario de los funcionarios en la LOGFPV.
17:00-17:45. Segunda ponencia. D José Albert Cebellán. La evaluación del desempeño en la LOGFPV.
17:45-18:15. Descanso.
18:15-19:00. Tercera ponencia. D. Miguel Soler Margarit: La jubilación de los funcionarios en la LOGFPV.
19:00-19:30. Mesa redonda.

Cuarta sesión. Martes, 31 de mayo de 2011
16:00-16:45. Primera ponencia. D. Carlos Alfonso Mellado: El régimen jurídico de los
empleados públicos laborales en la LOGFPV.
17:00-17:45. Segunda ponencia. D. Guillermo Aranda Pardo. El régimen del personal
sanitario y la LOGFPV.
17:45-18:15. Descanso.
18:15-19:00. Tercera ponencia. Dª. Alicia Millán Hernandis. El régimen jurídico de los
interinos en la LOGFPV.
19:00-19:30. Mesa redonda.

El curso se dirige no sólo a los colegiados sino que está abierto a otros profesionales, si bien el número de plazas se reduce a 50. Para más información y matrícula ver el apartado de formación en www.icav.es


sábado, 23 de abril de 2011

EL SIGNIFICADO DE LAS ELECCIONES Y POR QUÉ SE VOTA

Las elecciones tienen tres significados:




  1. Suponen la confirmación de los derechos y deberes de los ciudadanos. La mayoría vota para preservar los principios democráticos o para alcanzarlos si no los tienen.


  2. Determinan quién va a regir el Gobierno y en qué grupos se va a apoyar preferentemente.


  3. Permiten influir en las políticas públicas ya que los referendos suelen estar fuera de la agenda de los políticos por cuestionar su monopolio para adoptar las decisiones.




    El partido ganador tras las elecciones tiene ante sí la difícil tarea de decidir lo que la gente debía de querer cuando le votó. También tiene que adivinar cómo quiere la gente que el Gobierno aborde las políticas públicas. Esas dotes adivinatorias que se presumen de los políticos deben completarse con las señales emitidas desde la gente hacia los gobernantes. Por eso se puede decir que ganar las elecciones es el cincuenta por ciento del trabajo de los dirigentes políticos, el resto es interpretar correctamente las señales del electorado. No se trata de mantener el apoyo constante del electorado a lo que se hace desde el poder, sino de conseguir ese apoyo el día de las elecciones.

    Las elecciones son una interrupción de la vida ordinaria para los electores, los gestores públicos y los políticos. Ni unos ni otros esperan demasiados cambios por lo que respecta a las políticas públicas ni a las prestaciones que de ellas se derivan. Cualquiera que sea el resultado de las elecciones, no van a hacer variar la perspectiva habitual de cada uno de esos actores. Desde esta perspectiva no es posible esperar que el resultado de las elecciones produzca grandes cambios en las situaciones de crisis.

    La votación a un partido no está vinculada fundamentalmente a un conocimiento ideológico, sino que refleja la experiencia acumulada por los ciudadanos por las enseñanzas políticas directas o indirectas. Existirían cinco posibles explicaciones para determinar el voto:





  1. La socialización. Esta se efectúa durante la infancia y es de tipo indirecto. Su peso como factor explicativo del voto se encuentra en declive y se mide por la identificación con el voto familiar.


  2. El segundo factor es la situación socioeconómica general, que cada vez tiene más valor, especialmente en momentos como el actual.


  3. El tercero hace referencia a los principios políticos. Este factor se encuentra muy relacionado con los dos anteriores.


  4. El funcionamiento de los partidos es la cuarta explicación del voto. En este apartado, tiene cada vez más importancia los resultados de la gestión de un Gobierno que la presencia de un líder concreto al frente de él. En este factor cada vez cobra más relevancia las expectativas personales que el ciudadano tenga respecto a la ocupación del poder por un grupo concreto.


La identificación personal con un partido, que cada vez pesa menos en la votación.

El ciudadano al votar no realiza un auténtico análisis coste-beneficio de las acciones del Gobierno y de la oposición, sino que acumula una serie de sensaciones y hechos que son interpretados y seleccionados a lo largo de los años previos a las elecciones y que los ha ido filtrando con sus creencias, valores, necesidades y expectativas. La explicación del voto hay que encontrarla, sobre todo, cada vez más en los factores tercero y cuarto, lo que matiza sustancialmente la idea tradicional del voto político basado en la adhesión partidaria y hace que el factor de la prestación de servicios por parte de los poderes públicos sea cada vez más determinante en el resultado de la votación.

Hay que llamar la atención sobre las palabras relacionadas con lo que el ciudadano da importancia a la hora de votar: identificación, situación, principios, resultados y expectativas. Es decir, se incluyen dentro del campo de las emociones. Incluso la situación socioeconómica general debe ser filtrada por esa percepción ya que, como numerosas encuestas nos muestran, no es necesario una crisis real de la economía o de la sociedad para que se retraiga la inversión o el gasto, ya que muchas veces estos efectos se producen aparentemente sin causa alguna racional. Las mismas bolsas de valores funcionan atendiendo a las percepciones de los inversores. En el mismo sentido hay que pronunciarse sobre los resultados, ya que son en buena parte la consecuencia de la percepción del rendimiento de los servicios públicos.

El ciudadano precisa de algo más que de hechos para entregar su confianza en el voto. Los hechos mostrados por sus dirigentes pueden ser una condición necesaria, pero la confianza en el representante político se otorga desde una percepción en la que domina la transcendencia sobre las cosas materiales y en la que destacan los anhelos y esperanzas depositadas en una sociedad mejor y en su futuro. Es una renovación permanente del contrato social y político entre la sociedad y sus representantes políticos. En este modelo la eficacia del Gobierno funciona como un factor básico de credibilidad cuya no superación por los gobernantes dificulta o impide el darles la confianza para cuestiones de mayor calado para los ciudadanos como personas: el bienestar, la seguridad, el futuro, la democracia, la igualdad, la familia o el desarrollo personal. Se puede concluir que no es posible saber cómo ganar las elecciones y sí como perderlas. Se ganan sintonizando con las emociones de los ciudadanos y se pierden ofertando sólo eficacia a los electores.

martes, 19 de abril de 2011

LAS INCOMPATIBILIDADES TEMA ESTRELLA


Atendiendo a las estadísticas del blog la entrada más visitada es la relativa al tema de incompatibilidades, en la que, de otro lado, más comentarios o intervenciones y aportaciones se han realizado. Bien es cierto que buena parte han sido consultas, respecto de lo cual, si bien no cierro la posibilidad de responder, advierto que sólo sería en el caso de no requerir estudio o análisis, pues el blog pretende, más que otra cosa, emitir opiniones y los comentarios pueden completar lo dicho, añadir algo no considerado y aportar también opinión. Sea como sea, es indudable que las incompatibilidades es una cuestión que preocupa a los funcionarios y que, además, lo legislado plantea un buen número de dudas. El hecho ha provocado en mí, pues, más interés y creo que sería interesante que se produjera un estudio histórico de la normativa sobre incompatibilidades desde el siglo XIX hasta ahora y también, por qué no, sobre  la realidad de su aplicación o el menor o mayor rigor de la misma.

Desde mis recuerdos, que pueden traicionarme, en la primera etapa de mis servicios como funcionario, la incompatibilidad se plantea como una cuestión de dedicación del funcionario a su función y también, claro está, en que ésta no se vea perjudicada o incumplida; por lo que también existe la referencia a la necesaria neutralidad e imparcialidad del funcionario. Reformada la cuestión de las retribuciones se pasa de hacer hincapié en el cumplimiento del horario laboral a pensar en determinar los puestos que por sus características y nivel han de ser objeto de dedicación exclusiva, la cual comportaría la imposibilidad de realizar cualquier otra actividad. Se plantea así una distinción entre dedicación plena y exclusiva. Problema que acaba remitiéndose a la clasificación de puestos de trabajo y que se traduce en la actual incompatibilidad general respecto del personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable…. Cuestión esta del complemento específico que es la que determina mi comentario en el blog de que la figura nace sólo para ser aplicada en algunos puestos, realmente en aquellos que su naturaleza o nivel exigiere de dedicación exclusiva, pero que se ve desbordada o desnaturalizada al extenderse prácticamente a todos los puestos de trabajo, convirtiendo en incompatibles a todos los funcionarios. Con ello parece que el sistema se acomoda a la opinión popular de que bastante privilegio es ya el ser funcionario como para que, además, pueda compatibilizar su función con otras actividades retribuidas. Es en este punto en el que se presenta otro de preocupación y de dudas en el tema y es el de la compatibilidad con la función docente, en la que el artículo 16. 3 de la Ley 53/1984 introduce una excepción a la regla general antes citada al establecer que  se exceptúan de la prohibición enunciada  en el apartado 1 las autorizaciones de compatibilidad para ejercer como Profesor universitario asociado en los términos del apartado 1 del artículo 4, así como para realizar las actividades de investigación o asesoramiento a que se refiere el artículo 6 de esta Ley, salvo para el personal docente universitario a tiempo completo. Siendo precisamente la figura del profesor asociado y la existencia de universidades privadas una de las razones de mi comentario o post sobre el tema y una de las cuestiones que ha planteado alguna controversia. De otro lado, otro recuerdo se correspondía con la idea de que la enseñanza era siempre una actividad compatible, naturalmente en tanto no perjudicara la dedicación normal al puesto de trabajo. No obstante, hay que tener en cuenta que la enseñanza universitaria privada no existía o no lo era en el grado actual, por lo que la compatibilidad en el sector público lo era realmente respecto de distintos cuerpos docentes o puestos en un mismo cuerpo, de carrera o interinos. Respecto de la enseñanza privada el problema era diferente y en niveles no universitarios. Finalmente, otro recuerdo, es el de la compatibilidad con el ejercicio de la actividad para la que habilitaba el título exigido para el ingreso en la Administración pública, con los límites de que no se tratara de asuntos que fueran objeto de trámite en el puesto de trabajo u órgano administrativo correspondiente. De ahí la compatibilidad con la abogacía y la medicina privada principalmente. La actual regulación, pues, ha limitado mucho todo esto.

Para no quedarme sólo en mis recuerdos he investigado un poco sobre los antecedentes históricos y dos artículos en la RAP de Serrano Guirado ofrecen el panorama histórico y la situación anterior a la Ley de funcionarios de 1964. Uno, en la RAP 15 de 1954, titulado La Ley de 15 de julio de 1954 sobre situaciones de los funcionarios de la Administración Civil del Estado y otro en Enero- Abril de 1956, RAP 19, titulado Las incompatibilidades de autoridades y funcionarios, que tratan pues de las normas que se ocupan de las incompatibilidades, la citada  ley de 1954 y el Decreto- Ley de 13 de mayo de 195 se mantiene la compatibilidad con la actividad docente. Un tercer artículo de Sabino Álvarez Gendin, El problema de las incompatibilidades de los funcionarios públicos en la Rap 39 de Septiembre- Diciembre de 1962, se ocupa del tema.

En esencia de estos artículos se señala la necesidad de distinguir o diferenciar a los funcionarios  según el trabajo o servicio que tengan asignado: labores mecánicas, manuales, de estudio, asesoramiento, dictamen, prestaciones al público, etc. También aparece como regla general la incompatibilidad entre dos o más destinos y sueldos en la administración estatal, con excepción de los docentes. Sin embargo, en concreto, la Ley de situaciones de 1954 permite la compatibilidad de cargos públicos o la de servicio activo en dos o más Cuerpos cuando se admita o declare  por Ley y bajo determinadas condiciones. En el Decreto Ley de 13 de mayo de 1955 sigue distinguiendo entre un régimen común a todos los funcionarios y uno particular de los que forman parte de un determinado Cuerpo o carrera, con lo que en el régimen de incompatibilidades hay que tener en cuenta los llamados “reglamentos de cuerpo”, pero también el régimen propio de los funcionarios de la Administración Local. Respecto de la compatibilidad con actividad profesional privada, se admite previo expediente en el que se determine que no perjudica al servicio, no siendo necesario dicho expediente cuando la compatibilidad esté establecida por ley, reglamento u otra disposición legal o cuando se trate de ejercer la profesión propia del título expedido por Facultad o Escuela especial que se hubiere exigido al funcionario para el desempeño del cargo. No obstante, hay que tener en cuenta que el Decreto Ley establece también que es incompatible el ejercicio de actividades profesionales o privadas, bajo la dependencia o al servicio de otras entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo por razón del cargo, ni en los que estén en tramitación o pendientes de resolución de la Oficina local, Centro directivo o Ministerio donde el funcionario estuviere destinado, adscrito, agregado, o del que dependa. En consonancia con lo anterior es incompatible: El ejercicio de funciones profesionales al servicio de entidades o particulares, en las reclamaciones que se promuevan contra los actos administrativos de gestión ante los Organismos y Tribunales administrativos dependientes de cualquier Ministerio. También hay que tener en cuenta la existencia del deber de residencia que no podía verse afectado y que condicionaba las compatibilidades, cuestión hoy la de este deber totalmente diluida.

La Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964, sobre la Base VIII de su Ley de Bases, que determinaba que la regulación de las incompatibilidades se hiciera de acuerdo con los principios establecidos en ella y con lo dispuesto en el Decreto-ley de 13 de mayo de 1955, dedicó el capítulo VII de su Título III a los deberes e incompatibilidades y a éstas sus artículos 82 a 86, ambos inclusive. Por lo tanto persisten los principios del Decreto-ley citado, si bien no se hace mención a la enseñanza sí que la compatibilidad con otras actividades  o profesiones se somete a la instrucción del oportuno expediente de declaración de compatibilidad para determinar la inexistencia de perjuicio al servicio con las excepciones ya señaladas de compatibilidad declarada por ley, reglamento, etc. Y el ejercicio de la profesión propia del título exigido para el desempeño.

Estas eran, pues las reglas generales de las incompatibilidades hasta la Ley 53/1984, quizá menos exigentes pero más claras, aunque sujetas al expediente previo y sus excepciones. Hay que hacer mención también a la incidencia de la legislación de contratos administrativos y a la prohibición para contratar que en sus últimas leyes de contratos (1965; 2000 y 2007) viene sosteniendo respecto de las personas incursas en los supuestos, hoy, de la Ley 5/2006 de regulación de los conflictos de intereses de miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984 de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas o de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, extendiéndola a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de los últimos, dichas personas ostenten su representación legal. La prohibición alcanza a las personas jurídicas en cuyo capital participen dichos personal y cargos, en los términos y cuantías fijadas por las leyes respectivas. Habiendo planteado la expresión “análoga relación de convivencia afectiva” dudas respecto de si se refería a la conyugal sólo o se extendía a otros parientes, en especial si alcanzaba a los hermanos. La Junta Consultiva de Contratación, que yo conozca, en informes 37/98 y 53/05 no considera comprendidos a los hermanos en dicha prohibición. Tema éste que resulta de actualidad ante las actuales noticias que afectan a la Junta de Andalucía, pero que no afecta, sin embargo, al deber de abstención que se señala respecto de los expedientes de adjudicación conforme a la legislación.

En definitiva, la actual regulación de las incompatibilidades parece más compleja que la anterior, vigente en sus aspectos principales más de un siglo, y se puede decir que la Ley decide en casos que antes quedaban sujetos a expedientes previos y examen del perjuicio o no al servicio y, además, en el caso de la enseñanza, sobre todo dadas algunas interpretaciones, resulta más severa y regresiva. Particularmente pienso, en virtud de mi experiencia personal, que mi labor docente no perjudicó a mi función y servicio, sino que en todo caso la hizo más eficaz, pues el estudio al que la enseñanza me forzó enriqueció mi conocimiento y multiplicó mi eficacia y, viceversa, mi trabajo matizó y enriqueció mi docencia. Por ello, además, considero que mi actividad docente permitió el desarrollo de mi personalidad, lo que es un derecho fundamental recogido en el artículo 1º de la Constitución. De otro lado, el principio de igualdad y la racionalidad más elemental, rechaza, en mi opinión, que la compatibilidad exista sólo para profesor asociado en universidad pública y no quepa a nivel de universidades privadas, sin analizar más esta cuestión, pues bastante me he extendido. 

sábado, 16 de abril de 2011

CÓMO SABEN LOS POLÍTICOS LO QUE QUIEREN LOS CIUDADANOS

Para ganar las elecciones es necesario sintonizar con las expectativas de los ciudadanos, con sus necesidades y con la valoración que hagan de la actuación pública, de sus resultados y de los dirigentes. Las señales que recibe el gobernante para saberlo provienen de cuatro fuentes:

  • Las leyes o grandes normas que conforman la sociedad. Se refieren a las cuestiones que más importancia tienen para los ciudadanos (educación, sanidad, pensiones). La alteración de estas leyes suele ser mínima a lo largo del tiempo debido a la existencia de una alta coincidencia entre los partidos que cuenta con posibilidad de formar gobierno. Las leyes explican que el gasto público se encuentra comprometido en un porcentaje muy elevado por decisiones anteriores, lo que suele ser muy descorazonador para los políticos que acceden por primera vez al poder, pero enormemente tranquilizador para los ciudadanos. Todo ello genera una fuerte estabilidad que propicia el asentamiento de una serie de valores permanentes en el tiempo. En definitiva, conforman el armazón de nuestro sistema político y social y resultan ser las principales fuentes de educación cívica, política y administrativa de los ciudadanos. Aunque también son la fuente de resistencia más grande para producir innovaciones, transformaciones o adaptaciones de la realidad, como podemos comprobar en la situación de crisis actual.
  • Los expertos. Son el enlace natural entre el ciudadano y los gobernantes y se encuentran en organizaciones e instituciones profesionales, académicas, científicas etc. Son lo que ayudan a determinar el riesgo admisible en la actuación política.
  • El mercado. Algunos mantienen que la ausencia de pago por la prestación de los servicios públicos distorsiona los fines de la Administración pública, al no percibirse información suficiente sobre el cumplimiento de los fines públicos. Se señala que éstos no son los que la gente quiere, sino los que determinan los expertos y los funcionarios. Debido a esto, se llega a afirmar que si los cargos públicos no saben lo que quiere el ciudadano, habrá que dejar en manos del mercado la consecución de los objetivos. Sin embargo, existen consideraciones al margen del mercado que exigen el mantenimiento de varias prestaciones por la Administración pública.
  • El electorado. El electorado envía más de un tipo de señal a los políticos, sin embargo, las señales no son armónicas, por lo que es preciso interpretarlas. Por otra parte, la sensibilidad de los políticos en las situaciones electorales tiene más que ver con su carrera personal que con las actuaciones públicas.

Las señales que llegan al político lo hacen de forma débil y desigual, además el político puede alterar el peso o incluso la naturaleza de cada señal. Así, no está garantizado que el experto sea un buen intérprete de los ciudadanos o de las otras señales, ya que puede reforzar el modelo habitual de relación entre el gobernante y el ciudadano. Si no lo hace, el político quizá no encuentre ventajas en su colaboración. En estas condiciones el experto no es muy adecuado para introducir alteraciones significativas en el marco institucional, social o económico. En la crisis actual los expertos “propios” no han logrado el cambio en el sistema, como sí lo están haciendo ahora los organismos internacionales, estos también integrados por expertos, aunque no dependientes de los políticos de cada país.

Las señales más importantes para establecer y llevar a cabo las políticas públicas eficazmente son las provenientes de las leyes y las de los expertos. Sin embargo, ninguna de las dos son suficientes para lograr el voto de los ciudadanos.

martes, 12 de abril de 2011

MI MEMEROTECA: Sistemas políticos y estructuras administrativas

Ya que recientemente me he referido a la modernización administrativa y en otras ocasiones a la reforma administrativa, hoy voy a reproducir el artículo de opinión publicado en el diario Las Provincias el día 28 de septiembre de 1992, relacionado con dichos temas. Decía así:

Cuando se hace referencia a la modernización  de las administraciones públicas es necesario destacar la relación que existe entre sistemas políticos, económicos y estructuras administrativas. As-i la Administración Pública ha desarrollado unos esquemas organizativos distintos o los ha adaptado según se tratare de una administración  de signo liberal o de signo social.

En los estados de Derecho, las políticas públicas se definen o traducen en leyes de las asambleas o parlamentos legislativos. Estas son las que determinan o tratan de fijar los intereses públicos y si su satisfacción se realiza bien por la iniciativa privada o bien por el sector público. Lo que quiere decir que los intereses se satisfacen tanto por la actividad de los participantes como por la actuación de las Administraciones Públicas.

En cada caso se establecen estructuras y regímenes jurídicos distintos. Así, por ejemplo, en una Administración de corte liberal predominan las funciones de fomento, control e inspección y la gestión y la organización administrativa tiene menor dimensión que en una Administración de corte social. De otro lado, sigue siendo necesaria una labor de análisis, estudio y planificación porque la función legislativa adquiere un significado mayor, al quedar en manos privadas una buena parte de la realización de actividades que conllevan en el fondo una gestión de intereses públicos y una efectividad de las políticas públicas diseñadas. La ley se convierte en un instrumento directivo de la actividad privada y los reglamentos de la Administración se limitan a desarrollar la ley en su propio marco, incidiendo en la dirección y control de la actividad privada.

En una administración social, la organización crece y adquiere, en si misma caracteres de empresa, realizando directamente a los particulares prestaciones con repercusiones económicas e incrementándose el aparato administrativo, burocrático o no, y la gestión aumenta su volumen.

Hay una íntima conexión entre sistemas políticos, estructuras políticas y gasto público. Todo ello nos pone de relieve la importancia que tiene contar en las Administraciones Públicas con personal capaz de discernir todas estas cuestiones, sean políticos o funcionarios. Reformar la Administración es adaptarla a las políticas públicas y sistemas políticos, ésta es una de las funciones básicas de la dirección de las Administraciones Públicas; algo que las técnicas de la empresa privada no enseñan, sin descartar por ello su utilidad.

Ante la identidad y literal transcripción de párrafos del artículo La modernización administrativa y las políticas públicas: Su perspectiva actual, reflejado por entregas en las entradas de este blog, he de rectificar la fecha de éste y considerar que es a principios de los noventa cuando fue escrito. Las ideas hoy reflejadas, a medida que las transcribía, me iban pareciendo excesivamente formales y teóricas, cuando no ingenuas, sobre todo si tenemos en cuenta la corrupción actual del sistema y la utilización de las formas de organización y la falsa privatización dirigida a la satisfacción de intereses de partido y de los amigos. 

sábado, 9 de abril de 2011

LA FRUSTRACIÓN DE LOS POLÍTICOS

Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente sus preferencias y prioridades, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo. Las Administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. De esta manera, la falta de legitimidad de las instituciones públicas provoca en un sentimiento de dolor de los ciudadanos y éste conduce a la búsqueda de alternativas.

Hay que preguntarse si los responsables políticos son conscientes de esta situación y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas. Se va a mantener que los políticos no tienen indicios de que no estén actuando desde la mejor opción posible, lo que es confirmado habitualmente por expertos y por la práctica de otros Gobiernos. Esta situación les hace entrar en un umbral o zona de riesgo porque no logran los objetivos establecidos, logro de confianza y de eficacia y porque se constata que no se ha encontrado la vía de solución para alcanzarlos.

Los responsables políticos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto al Gobierno y la Administración Pública como instituciones. Ante esta situación, la explicación más habitual que se suele dar es que lo público y la política tienen una imagen negativa que es difícil de superar.

A los políticos la sociedad les encarga que gestione su incertidumbre. Éstos lo hacen desde sus referentes presentes, tratando de cumplir con lo que entienden que son las necesidades y expectativas de los ciudadanos bajo pautas de actuación que les hacen prosperar en sus carreras. Así, los referentes y prioridades de los políticos no son coincidentes con los de los ciudadanos. El político cree realmente que sí lo son porque, por ejemplo, le consulta frecuentemente su opinión en las encuestas periódicas. Sin embargo, al hacerlo refuerza la dicotomía apuntada al quedarse en el nivel declarado de los individuos, lo que le produce frustración respecto a su trabajo debido a que siente que no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el riesgo y la dicotomía se refuerzan cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, como consumidor de servicios que busca la eficacia y no como sujeto referencial y legitimador de la actuación política.

El riesgo y la dicotomía se incrementan también por una mala comunicación de la actividad política, lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación. Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes que los ciudadanos tienen para validar la actuación política.

La superación de la dicotomía pasa por completar la necesaria eficacia de la actuación pública con la gestión de los aspectos que tienen que ver con las expectativas, ilusiones y deseos de los ciudadanos respecto a las instituciones políticas. Llama la atención que las emociones sean el argumento dominante en las campañas electorales, pero una vez en el Gobierno se sustituyan prioritariamente por la eficacia de los resultados. Los estudios muestran que esto hace que se profundice en la dicotomía y en el riesgo.

Ya en el siglo XIX se señalaba que “gobernar es sinónimo de hacer felices” y Dimock en el pasado siglo señalaba que “la eficiencia es fríamente calculadora e inhumana, mientras que la administración exitosa es cálida y vibrante. Es humana”. Esto significa que el bienestar de los ciudadanos está conformado por ilusiones y anhelos, materiales de los que está hecha la política, además de por resultados eficientes. Es necesario, por tanto, que los políticos aborden la gestión de las emociones de las personas más allá de los períodos electorales. Esto se concreta en que los ciudadanos sientan que la forma de ejercer la política les es cercana y que cumple con sus necesidades y expectativas como conformadores del sistema político. No hacerlo supone profundizar en la crisis institucional actual y dificultará salir de la crisis económica y financiera.

jueves, 7 de abril de 2011

PRESENTACIÓN DEL LIBRO HOMENAJE A BAENA DEL ALCÁZAR


Ayer tuvo lugar, en el Aula Magna del INAP, la presentación del Libro Homenaje a Mariano Baena del Alcázar, La Administración Pública entre dos siglos, obra editada por el propio INAP y coordinada por Manuel Arenilla Sáez. Intervinieron en la presentación, el Director del INAP, D. Ángel Manuel Moreno Molina, los catedráticos de Derecho Administrativo, D. Rafael Entrena Cuesta y D. Martin Bassols Coma, los cuales tuvieron una brillante, cálida y cariñosa intervención, glosando la figura del homenajeado, y el propio Manuel Arenilla que se refirió principalmente al contenido y característica de la obra, explicando los criterios de agrupación de las colaboraciones (próximas al número de 70 y superior el número en cuanto a colaboradores) dado el carácter multidisciplinar de la obra.

Los 12 criterios de agrupación son los siguientes:
1 Ciencia de la Administración
2 Sistema político
3 Gobernanza
4 Relaciones Intergubernamentales
5 Organización administrativa
6 Organización territorial
7 Burocracia y función pública
8 Políticas públicas
9 Reforma administrativa
10 Teoría del Derecho Administrativo
11 Derecho Administrativo económico
12 Miscelánea del Derecho Administrativo

Expongo la relación de colaboraciones  por cada una de estas materias.

1. Ciencia de la Administración
Arenilla Sáez, Manuel Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos Administración pública y Ciencia de la Administración

Barrera Restrepo, Efrén Gerencia Pública & Marketing Medellín Contribuciones de impacto al desarrollo de la ciencia de la administrativa de D. Mariano Baena del Alcázar

Morey Juan, Andrés Profesor de Derecho Administrativo en el CEU San Pablo de Valencia y Universidad Cardenal Herrera La Administración general y su papel respecto de las políticas públicas

2. Sistema político
 Llera Ramo, Francisco; Leonisio, Rafael y Retortillo, Alfredo. Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad del País Vasco. Investigador de Ciencia Política y de la Administración. Universidad del País Vasco. Profesor de Ciencia Política y de la Administración. Universidad del País Vasco Las elecciones locales y forales vascas de 2007: ¿el inicio del cambio?

López Nieto, Lourdes Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Nacional de Educación a Distancia. Notas sobre la hipotética cartelización de los partidos en el Estado autonómico

Montero Gibert, José Ramón y Riera, Pedro Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Autónoma de Madrid. Investigador del Instituto Universitario Europeo. La reforma del sistema electoral español:preferencias y alternativas

Requejo Coll, Ferrán Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Pompeu Fabra. Democracias, nacionalismos y conflictos territoriales

3. Gobernanza
Alli, Juan Cruz Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra El control y la transparencia administrativa, medios contra la corrupción

García Vegas, Ricardo Investigador de Ciencia Política y de la Administración, Universidad Rey Juan Carlos Sistemas de evaluación participados en los gobiernos locales: el caso de la ciudad de Madrid

Lumbierres, Maria del Carmen Profesora de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Educación a Distancia La participación política en la sociedad de la información: Perspectiva general y nuevos retos

Mesa del Olmo, Adela Profesora Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad del País Vasco. La Administración inclusiva. Modernidad y e-inclusión en las Administraciones públicas

Ruano de la Fuente, José Manuel Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Complutense de Madrid. Acción pública y gobernanza: desafíos gerenciales y consecuencias políticas de la coproducción de servicios públicos

Villoria Mendieta, Manuel Catedrático interino de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos La integridad en la Administración: relaciones sociales para el bien común

4. Relaciones Intergubernamentales
Alda Fernández, Mercedes;Ramos Gallarín, Juan Antonio Profesora Titular de Escuela Universitaria de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos. Profesor Titular de Escuela Universitaria de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos. Cambio político y evolución de las relaciones entre el Estado central y las comunidades autónomas (1996-2008)

Cicuéndez, Ruth, Ramos Gallarín, Juan Antonio Profesora Titular de Escuela Universitaria de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos. Profesor Titular de Escuela Universitaria de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos. Gobernar la diversidad territorial en el estado autonómico: mecanismos institucionalizados de relación entre comunidades autónomas y gobiernos locales

Ojeda García, Raquel Profesora Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Jaén. Las estructuras supramunicipales de carácter urbano y gobernanza: aproximación al caso español

Ruiz Seisdedos, Susana; Miguel García Guindo Profesora Contratada Doctora de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Jaén.Profesor de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Jaén Descentralización e internacionalización: La cooperación española en el contexto internacional

Saniger Martínez, Nieves; Escribano Zafra, José Miguel Profesora Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Granada.Profesor de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Granada. La necesaria reforma de los mecanismos de cooperación en el sistema de relaciones intergubernamentales del estado de las autonomías y el nuevo papel del gobierno local

5. Organización administrativa
Gómez Jiménez, María Luisa Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo Facultad de Derecho. Universidad de Málaga Coordinación interadministrativa en la previsión social de atención al colectivo de personas mayores respecto de la adecuación funcional de viviendas adaptadas en un contexto de crisis

Nieto Guerrero-Lozano, Ana Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura Reflexiones en torno a la naturaleza jurídica de los entes instrumentales integrantes o vinculados con la Administración extremeña. Especial referencia a los integrantes de la denominada “Administración institucional”.

Parrado, Salvador Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Nacional de Educación a Distancia. Las transformaciones de la Administración General del Estado

6. Organización territorial
Bello Paredes, Santiago A. Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Burgos. Las entidades locales en las reformas estatutarias

Ferri i Durá, Jaime Profesor Titular de E. U. de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Complutense de Madrid Comunidades Autónomas: Controversia permanente

Hernández Bravo de Laguna, Juan Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de La Laguna. La cuestión de la sede de las instituciones públicas: el caso de las Comunidades Autónomas españolas

Rodríguez Álvarez, José Manuel Profesor de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Complutense de Madrid. La evolución del gobierno local en España desde mediados del siglo XX: continuidades y cambios

Rodríguez-Arana, Jaime Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de A Coruña. El Estado compuesto en la Constitución de 1978

Vallina Velarde, de la, Juan Luis Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo Dos precedentes de la autonomía asturiana de signo diverso. El proyecto de constitución federal del estado de Asturias de 1883 y el proyecto de Diputación Regional de 1931 de Álvarez Gendín

7. Burocracia y función pública
Arroyo Llanes, Luis Miguel Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Cádiz. La carrera administrativa de los funcionarios públicos tras la Ley 7/2007, de Estatuto Básico del Empleado Público.

Bodiguel, Jean Luc Jean-Luc Bodiguel Director emérito de investigación del CNRS (Centre National de la Recherche Scientifique) El control político de los altos funcionarios y su evolución en los países de la OCDE

Burnham, June ex Profesora Titular de Gobierno Europeo, Universidad de Middlesex, Reino Unido El carácter cambiante de la élite gobernante en el Reino Unido:un estudio sobre los asesores del primer ministro

González Bustos, María Ángeles Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca Función pública e igualdad de oportunidades

Pérez Guerrero, Pedro Luis Profesor Asociado de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos La atención al ciudadano en el marco de la implementación de las políticas públicas. El enfoque de los empleados públicos del nivel de calle

Rodríguez Gurtubay, Alfredo Técnico de Personal en el Instituto Foral de Asistencia Social de Bizkaia. Diputación Foral de Vizcaya. Efectos de las reformas educativas y de la formación sobre el estatuto básico del empleado público: planes de ordenación y estructuración de recursos humanos en las Administraciones públicas.

Román Masedo, Laura Profesora Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de A Coruña. La politización de la Administración Pública. El concepto y su aplicación en el caso de la Administración General del Estado

Valdivielso del Real, Rocío Visiting Academic en el Centro para el estudio de la Globalización y Regionalización de la Universidad de Warwick Aportaciones, problemas y desafíos en el estudio de las elites y conjuntos de poder

8. Políticas públicas
Conejero Paz, Enrique Contratado Doctor de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Miguel Hernández. Las Políticas Hídricas en España: un enfoque neopluralista

Granados Vaquero, Elena Subdirectora General de Coordinación de la Atención a la Dependencia. Comunidad de Madrid Política social y relaciones intergubernamentales: el caso de la política de atención a la dependencia

Mella Márquez, Manuel Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Complutense de Madrid. Hacia un modelo europeo del deporte: ¿singularidad o diversidad?

Mondragón Ruiz de Lezana, Jaione Profesora Titular de EU de Ciencia Política y de la Administración.Universidad del País Vasco Políticas de servicios sociales. La acción pública dirigida a las personas mayores

Olvera Porcel, Fermín Profesor Asociado de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Granada La gestión pública autonómica del sistema de justicia juvenil

Pérez Pérez, María Luisa Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Jaén. Políticas audiovisuales y autoridades reguladoras independientes. La peculiar situación española

9. Reforma administrativa
Beltrán Villalba, Miguel Catedrático de Sociología. Universidad Autónoma de Madrid. Las reformas de la Administración española: Una visión de conjunto

Iglesias Alonso, Ángel Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración. Universidad Rey Juan Carlos. Administración pública y dinamización del estado de bienestar: las estrategias de reforma administrativa en europa (1990-2010)

Olmeda, José Ántonio Catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Educación a Distancia. Gestión de crisis, rendición de cuentas y aprendizaje

Seoane Vacas, Coral Profesora Titular de Escuela Universitaria de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Zaragoza. Implantación de la Administración electrónica en el ámbito local. Estudio de caso: el modelo de la Diputación Provincial de Huesca en la implantación de la Administración electrónica.

10. Teoría del Derecho Administrativo
Boquera Oliver, José María Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia La sistematización del Derecho y el contenido de la asignatura Derecho Administrativo

Clavero Arévalo, Manuel Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Sevilla Las transformaciones del Derecho Administrativo y de la Administración de Justicia en la democracia

Díaz Lema, José Manuel Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid Restricciones subjetivas de los derechos fundamentales y aplicación inmediata de la Constitución. A propósito de la huelga judicial

Galera, Susana Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad Rey Juan Carlos A vueltas con los actos políticos del Gobierno: el debate sobre su control judicial en el TEDH.

Gómez Barahona, Alberto Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Burgos. El derecho consuetudinario en el derecho público de Castilla y León

König, Klaus Catedrático de la Escuela Superior de Ciencias de la Administración de Espira La administración característica de la sociedad civil como tipo de Administración

Meilán Gil, José Luis Catedrático de Derecho AdministrativoUniversidad de A Coruña Fundamento principial del derecho administrativo global

Piquemal, Marcel Catedrático emérito de Derecho de París El principio de precaución, núcleo de una reflexión sobre el Servicio público

Prieto, Tomás Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Burgos. Todavía seguimos hablando de los“actos políticos”

Rosado, Santiago Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Rey Juan Carlos. Nuevos instrumentos del derecho público español en el ámbito del cambio climático (una contribución a la teoría general de las fuentes del derecho)

11. Derecho Administrativo económico
Barcelona Llop, Javier Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria Aproximación jurídica a los fines, principios y técnicas de la regulación económica

Cantero Martínez, Josefa;.Delgado Piqueras, Francisco Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad. Universidad de Castilla-La Mancha. Las organizaciones interprofesionales agroalimentarias como forma de autorregulación de intereses privados económicos alternativa al modelo corporativo público

Fernando Pablo, Marcos Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca. Vieja y nueva gestión del espectro radioeléctrico: Por una política fuerte de espectro radioeléctrico para España.

González Ríos, Isabel Profesora Titular de Derecho Administrativa. Universidad de Málaga Energías renovables y eficiencia energética: política y regulación comunitaria y nacional

Molina Del Pozo, Carlos Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alcalá de Henares. Energías renovables y cambio climático como políticas públicas de desarrollo sostenible en la Unión Europea

Rivero, Ricardo Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca. Paradojas de la intervención administrativa económica: el bucle de la mejora regulatoria

12. Miscelánea de Derecho Administrativo
Bassols Coma, Martín Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Alcalá de Henares La contribución del derecho comunitario europeo a la transformación del derecho urbanístico español

Fernández de Gatta Sánchez, Dionisio Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca El régimen de los festejos taurinos populares y tradicionales: evolución y regulación entre dos siglos

García Pérez, Marta Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña El tiempo y el Derecho Administrativo

José Antonio Moreno Molina Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha El nuevo derecho de la contratación pública: de los prerrogativas de la Administración a la garantía de los principios generales

Morillo Velarde, José Ignacio Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad Pablo de Olavide Los bienes patrimoniales afectados a usos o servicios públicos: una categoría emergente

Pérez Moreno, Alfonso Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla El tercer sector en la sociedad portuense

 Como se puede ver una obra importante, interdisciplinar, con contribuciones de fiuras consagradas nacionales y extranjeras y aportaciones de jóvenes investigadores y profesores. Una obra a tener y conservar. Enhorabuena a Manuel Arenilla por el esfuerzo y la culminación del lbro y, naturalmente, a Mariano Baena una muestra de agradecimiento a su magisterio.

martes, 5 de abril de 2011

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS VI

Termino con la serie dedicada a la modernización en la Administración pública, exponiendo, tal como se decía al final del úlimo post referido al tema, las consecuencias organizativas de lo hasta ahora transcrito 

Con carácter general podíamos decir que las consecuencias de cuanto acabamos de exponer se producen en dos áreas: a) en el sistema jurídico y b) en la organización administrativa, pero con consecuencias organizativas más generales o políticas en su caso.

Las consecuencias en el sistema jurídico son evidentes, si bien las más importantes son derivadas, lógicamente, del nuevo sistema constitucional y de sus valores y principios fundamentales.

Frente a la anterior situación política de dictadura, de Poder ejecutivo fuerte, de centralización, de funcionarización de los jueces, de principios fundamentales si legitimación activa ante tribunales que permitieran su efectividad, de fuertes potestades administrativas y reglamentos fuentes de derecho, la Constitución nos propone un Poder judicial independiente, una Administración sometida a la ley y el Derecho, unas potestades condicionadas y únicamente derivadas de la ley, un reglamento más subordinado, no sólo a la ley sino a los principios generales del derecho y, finalmente, un sistema descentralizado.

Esta reforma, junto con las tendencias neoliberales y las técnicas de gestión privada como paradigma de la eficacia, nos acerca a un sometimiento de la Administración al Derecho que si no es el de un sistema de derecho común como el anglosajón, si es un sistema de Derecho administrativo debilitado, en el que el Poder judicial adquiere relieve, que precisa de algunos cambios en los procedimientos de recursos y en la jurisdicción contencioso administrativa. Pero que en cambio permite, en parte, la desjuridificación de la organización administrativa dejando a ésta como un campo más discrecional, consustancial al concepto de autonomía y alejado del concepto de potestad como ejercicio de poder que afecta a los derechos y situaciones jurídicas.

Como un ejemplo concreto de consecuencia en este campo jurídico basta pensar en las matizaciones que viene sufriendo la denominada presunción de certeza de las actuaciones de la Administración pública, sobre todo en el sector de las potestades sancionadoras. Presunción matizada por el principio constitucional de la también presunción de inocencia.

Para superar esta crisis, las Administraciones públicas tendrán que cambiar sus estructuras y la formación y cultura de sus funcionarios. El procedimiento administrativo de recursos tiene que sufrir un cambio sustancial en duración y sentido, incluso pudiendo ser interferido por medidas cautelares judiciales. Las implicaciones que cuestiones como las que apuntamos pueden tener en el orden político y jurídico constituyen una verdadera revolución difícil de asimilar actualmente y requieren, en cambio, que se trabaje firmemente por la definición y defensa de una serie de principios generales de derecho público, hoy ocultos o apagados por el brillo de los derechos subjetivos, devolviendo con ellos el equilibrio a favor de algunas de las potestades administrativas y haciendo recuperar al funcionario sus facetas de autoridad.

Este último aspecto nos coloca en contacto ya con las consecuencias en la organización administrativa.

La primera gran cuestión que se plantea es que la organización que una Administración pública pueda adoptar forma parte de su personalidad y autonomía. Los condicionantes de esta autonomía organizativa sólo pueden ser en el orden básico, principalmente deben tener sus raíz en principios generales del derecho, cualquier tendencia a uniformizar la organización de las Administraciones públicas que no tenga su origen en dichos principios generales o en raíces constitucionales o de intereses supraautonómicos, cabe entenderla como inconstitucional,

La organización aparece como un sistema flexible, de decisiones políticas y de oportunidad, que jurídicamente puede ser controlada si quebranta los mencionados principios generales, no cumple el fin que se pretendía (lo que incluye desde el error técnico y la ineficacia hasta la desviación de poder) o produce daños y perjuicios a terceros.

Las opciones organizativas que se presentan son:

a) Acudir a una organización basada en funcionarios públicos, propia y directa, conforme a un régimen de Derecho administrativo.

b) Acudir a un sistema organizativo descentralizado de organismos autónomos sometidos a Derecho administrativo, con funcionarios y empleados.

c) Acudir a una organización personificada conforme al derecho privado.

d) La concesión de servicios públicos o la contratación de su gestión a empresas privadas o los contratos de obra o servicio determinado, y

e) La despublificación o privatización de determinados campos de competencia o actuación pública.

Todo ello, a su vez, lleva aparejado:

a) Decidir que constituye la función pública, delimitando el concepto de funcionario.

Las tendencias europeas actuales llevan a una distinción entre funciones públicas como ejercicio de autoridad reservado a los nacionales de un país, frente a los empleados públicos y obreros sometidos a derecho común o a regímenes especiales, pero acogidos a la libre circulación de trabajadores.

b) Retornar a distinguir entre el ejercicio de autoridad y la gestión propiamente dicha de un servicio público. Proponiendo, frente a la gestión burocrática o funcionarial, la gestión gerencial o la contratación de un servicio de gestión.

c) Analizar la estructura de los órganos administrativos, siempre sobre la base de los principios constitucionales de descentralización y desconcentración.

En realidad, previamente a esto, es necesaria una decisión política descentralizadora de redefinición de competencias, pensando en la transferencia de competencias a los municipios.

El problema de las estructuras tiene una ley básica:

"Toda estructura debe tener como fundamento el cumplimiento específico de un fin traducido en objetivos y programas, individualizables presupuestariamente, y ser capaz por su dimensión de propiciar la eficacia total, permitiendo el control directo de su equipo por cada jefe, individualizando responsabilidades. Debe ser capaz de generar su propia redefinición o de potenciar la autocrítica."

La regla pone en solfa todo el sistema presupuestario y jerárquico actual, exigiendo otra estructura y tiempo presupuestario y requiere de controles internos de eficacia que no se basen en la línea jerárquica de mando.

La consecuencia es que hay que conocer previamente muy bien la organización y competencias existentes, para establecer esa individualización en programas y estructuras con autonomía.

Pero la gran repercusión es la necesidad de cambiar todo el sistema de formación del personal de las Administraciones públicas y, sobre todo, del personal de nivel superior que tiene que propiciar con sus análisis, estudios y experiencia los cambios organizativos que permitan cumplir las políticas públicas y, además, generar los sistemas de control e información que permitan conocer los resultados, para volver a planificar y estructurar y organizar, en su caso, o cambiar la política correspondiente.

Ello significa crear un directivo público que nada tiene que ver con el gerente de empresa y que sea la clave o la bisagra de unión entre políticos, gerentes y funcionarios profesionales.

De otro lado, es necesario ir delimitando los sistemas de medición de la eficacia, cuestión más fácil si se han configurado las estructuras de forma descentralizada o autónoma.

Finalmente, es también necesario definir el área política de la organización administrativa pública, entendida como la no profesional, en principio, y de confianza, de modo que no se confunda con la funcionarial y la profesional, sin perjuicio de determinadas interacciones.

Como se comprenderá de todo lo expuesto, hablar de modernizar las Administraciones públicas es algo más complejo que lo que encierran las propuestas formuladas bajo esta denominación, es una verdadera reforma que no deja de tener repercusiones políticas o cuyo sentido y orientación va a poner en evidencia bien las verdaderas posturas políticas, bien la imposibilidad práctica o técnica de mantener algunas de ellas.

El artículo completo sobre Modernización administrativa y políticas públicas puede leerse en









sábado, 2 de abril de 2011

LA DEMOCRACIA EN PELIGRO

Las reformas desarrolladas en los países de la OCDE nos muestran que la eficacia sólo es una condición necesaria para el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones políticas y de la democracia, además de que el mercado resulta insuficiente para satisfacer todas las necesidades de los ciudadanos y de la sociedad. Es preciso abordar las reformas del sistema político que afectan a los mecanismos de conformación de la voluntad popular y del bien común o interés general. El incremento de la participación de los últimos años apenas ha variado la correlación de poderes de la sociedad y los estudios muestran un ciudadano más indefenso y aislado frente a los grandes poderes políticos, ideológicos, tecnológicos, culturales, mediáticos, económicos, sociales e internacionales.

El auge reciente de los códigos éticos, de conducta o de buen gobierno pone de manifiesto el grado de abandono u olvido de los principios esenciales del servicio público y la lejanía de las instituciones políticas de los ciudadanos. Todos los documentos aprobados en esta línea apuntan a ideas básicas fácilmente rastreable hasta los principios clásicos de la literatura política y que se plasmaron en las leyes del siglo XIX: un gobierno legítimo, democrático, honesto, responsable, sometido a la ley, que sirva a los intereses comunes, que gestione eficientemente los impuestos y unos funcionarios íntegros y competentes. Todas las constituciones y leyes de gobierno contienen estos principios desde hace mucho tiempo, simplemente se trata de volver a aceptar su validez, vigencia y su esencialidad para el Estado y la sociedad.

El diagnóstico de la crisis institucional es comúnmente aceptado, pero no así sus efectos y soluciones. No hay acuerdo sobre que la insatisfacción política de los ciudadanos guarde una relación causa efecto con la valoración de la democracia. Así, se ha mantenido durante décadas que la democracia no peligraba porque hubiera una baja adhesión a sus instituciones, ya que los ciudadanos mostraban un apareció general por la democracia. Visto este planteamiento desde el surgimiento de partidos antidemocráticos en diversos países europeos no deja ahora de asombrar.

Es probable que un sistema democrático no pueda mantenerse mucho tiempo en esa situación, porque llega un momento en que los cambios de Gobierno o la alternancia no son suficientes. Cuando la pérdida de confianza se aplica al Gobierno y a las instituciones políticas, se puede desembocar en un conflicto social, en una quiebra del sistema, que se genera por que el ciudadano considera que algunos elementos políticos y de la actuación política son ya innecesarios desde la función social que deberían cumplir las instituciones públicas. Esta quiebra puede derivar en la pérdida del principio de solidaridad y de integración social. En una situación de profunda crisis económica como la actual la quiebra puede ahondarse y devenir en desajustes de cohesión social importantes. Es fácil constatar que la crisis ahonda las diferencias sociales.

Podemos avanzar que la forma de conjurar los riesgos señalados pasan por desarrollar estrategias que impliquen promover y consolidar el interés público, lo que puede ser favorecido por una constante atención a los principios de justicia, participación pública y deliberación y la implicación de terceros. Desde el lado de la eficacia, parece esencial incorporar mecanismos efectivos de transparencia, responsabilidad y control que aumenten la confianza en el sistema político y en sus responsables y garantice la correcta prestación del servicio. A esto habría que añadir medidas eficaces que incrementen el conocimiento de los asuntos públicos de los ciudadanos y su poder mediante el aumento de control sobre el sistema político y sus responsables.

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