sábado, 30 de julio de 2011

LA CRISIS INSTITUCIONAL. El debilitamiento de la ciudadanía y del bien común

En el ir y venir de las nuevas ideas de las últimas décadas se ha debilitado la noción de ciudadanía y su fundamento como base y legitimadora del ejercicio del poder democrático en la sociedad. Se ha olvidado que el ciudadano no es un simple usuario o cliente de los servicios públicos, que su relación primera con éstos es la de conformador y legitimador de las instituciones políticas que los prestan. Parece como si se hubiera obviado que la ciudadanía se construye frente al ejercicio del poder político, que la ciudadanía hace referencia a cómo los individuos en una sociedad contribuyen a lograr el bien común, a qué instituciones políticas se otorgan y a cómo las controlan y participan en ellas. Las instituciones políticas son, como el mercado, construcciones humanas imprescindibles para la vida actual en comunidad.

La prestación de servicios públicos tiene como finalidad la búsqueda del consentimiento ciudadano y del bien común que se concreta en el logro de la cohesión social, fin de la vida en comunidad. Las instituciones políticas que se encaminan a cumplir estos objetivos reciben la legitimidad de los ciudadanos. La aceptación actual del poder político pasa por el ejercicio democrático del mismo y por la prestación eficaz de una serie de servicios públicos. Estos son esenciales para preservar la vida en comunidad y la cohesión social. De ahí proviene que su organización y rendimiento sean importantes políticamente, pero no son la finalidad del ejercicio del poder, ni los medios con los que se prestan pueden constituirse en justificación última de ese ejercicio. Esto es lo que hace profundamente diferentes los servicios que prestan el Estado y el mercado.

Los olvidos mencionados han debilitado al Estado y con él a los servicios públicos y a los políticos y han desdibujado la noción de ciudadano. Con el fin de superar esta debilidad y la crisis de legitimidad del Estado, se mantiene que la mejor vía es mejorar los resultados de los servicios públicos, partiendo de la premisa de que a mayor eficacia mejor rendimiento del sistema político y, por tanto, mayor legitimidad otorgada por los ciudadanos. Otro recurso es abrir algunas decisiones políticas a los grupos sociales mediante la participación. De esta manera, se destaca la necesidad de incorporar los criterios de las empresas privadas y de los grupos de interés con el fin de mejorar la legitimidad de las instituciones políticas.

Sin embargo, las numerosas reformas emprendidas en los diversos países encaminadas a mejorar la eficacia o el acierto la capacidad decisional de los gobiernos no han sido suficientes para incrementar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y en sus integrantes. Tampoco las medidas destinadas a reducir el Estado y la Administración pública mediante el recurso al mercado han traído más confianza ni mayor adhesión de los ciudadanos al sistema político, ni han soldado las brechas en el apoyo a la democracia. Esto puede hacer pensar que algo no se ha hecho bien o que hay aspectos que no se han abordado en las reformas emprendidas durante estos años.



Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

martes, 26 de julio de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El Estatuto municipal de Primo de Rivera.

Antes de entrar al examen del período del Directorio Militar de Primo de Rivera y los Estatutos municipal y provincial, por la conexión que guarda el hecho con la consideración de las mancomunidades provinciales, hay que hacer constar que al amparo del real Decreto de 18 de diciembre de 1913, el 6 de abril del año siguiente se constituyó la Mancomunidad de Cataluña, sin que prosperara ninguna otra. La mancomunidad no tenía potestad legislativa y sus recursos eran de las diputaciones que la formaban. En septiembre de 1923 con el golpe de Estado de Primo de Rivera y la instauración del Directorio antes citado, la Mancomunidad de Cataluña se ve abocada a su desaparición, la cual se produce definitivamente en 1925. Entre tanto en 1924 se aprueba un Estatuto municipal y en 1925 el provincial.

El primero publicado en la Gaceta de 9 de marzo del citado año 1924, recoge las manifestaciones habituales en torno al municipio y así, por ejemplo, en su Exposición de motivos dice: necesítase, además, oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una concepción centralista, primero, y un perverso sistema de intervención gubernativa, más tarde. También se rinde tributo a la aportación que supusieron los proyectos de Maura de 1907 y el de Canalejas, pero lo importante es señalar que una vez más se apela a la autonomía municipal como regla o dogma universal indeclinable y al municipio como hecho y realidad social anterior al Estado y anterior también, y además superior, a la ley. La adecuada coordinación con el poder central, la resuelve el estatuto atribuyendo al Alcalde funciones delegadas, de las que dice que hubiera sido muy conveniente suprimirlas: más no cabe ni soñar con esa reforma, que exigiría colocar en cada Ayuntamiento o grupo de Ayuntamientos un funcionario administrativo; con daño para la Hacienda nacional y mayor aún para la autonomía, porque ese emisario degeneraría bien pronto en molesto intruso.

Se establece pues un régimen de autonomía municipal que la Exposición de motivos confirma con estas palabras: En un régimen centralizado, todos los acuerdos municipales pueden ser revocados por la Autoridad gubernativa, que resulta así superior a los Ayuntamientos, y a éstos se les convierte en simple rueda del engranaje administrativo del Estado. En un régimen autonomista, por el contrario, las Autoridades gubernativas deben carecer de la menor facultad respecto a la vida municipal: consiguientemente los acuerdos municipales sólo podrán ser impugnados ante el Poder judicial, supremo definidor del derecho conculcado, en todos los órdenes.
El Estatuto aplica rigurosamente ese principio……..Siempre, pues, habrá que acudir a los Tribunales de Justicia, mediante recursos cuya gratuidad será absoluta. Ellos repararán el desafuero, rectificarán el error o corregirán la extralimitación. A las Autoridades gubernativas les toca, si acaso, promover la acción judicial, que para esto existe el Ministerio fiscal en todas las jurisdicciones.

En definitiva, el régimen de autonomía del Estatuto de 1924 se mueve en las líneas generales que luego mantiene nuestra Constitución vigente. El Estatuto también establece la agrupación forzosa para aquellos municipios que no cuentan con recursos suficientes, hasta el punto de absorberlos casi todos el sueldo de su Secretario, solución que se considera como un medio de no ir a la supresión radical de personalidades municipales. Muchos son los aspectos que regula el Estatuto que aún perduran o que son bases de la regulación y organización municipal. Se regula la figura del Secretario que ha de ser pagado con fondos municipales y que forma parte de la corporación y asume la jefatura de los servicios administrativos. Los secretarios constituyen un Cuerpo funcionarial al que se ingresa por oposición directa, que se debía celebrar en Madrid, con programa único para toda España, y ante un Tribunal en el que, en las proporciones que se fijen reglamentariamente, han de figurar Catedráticos de Facultad de Derecho, funcionarios administrativos del Estado y secretarios de Ayuntamiento, bajo la presidencia del Director general de Administración. El Ayuntamiento, en pleno, nombra al secretario, mediante concurso entre los pertenecientes al cuerpo. El régimen disciplinario corresponde al ayuntamiento. Las mismas líneas generales siguen los Interventores municipales, si bien las oposiciones, también pueden celebrarse en los distritos universitarios. A estos cuerpos corresponde el control de legalidad de las actuaciones administrativas.

No obstante, el Estatuto prevé un régimen de tutela en varios casos tasados. Así, por ejemplo, cuando se salden tres presupuestos anuales consecutivos en un período de seis años con exceso de gastos sobre los ingresos ordinarios positivamente realizados, que suponga cada año un déficit del 10 por cien del total de ingresos efectivos. O cuando el cúmulo de las obligaciones contraídas o gastos hechos con exceso sobre los ingresos efectivos, sea cual sea el número de años en que se formase el atraso, llegue a la equivalencia de una tercera parte de los ingresos anuales, según la recaudación media de los seis últimos años, sin que se asegure la efectividad del pago, mediante recursos adecuados y bastantes, en el curso de los tres siguientes. Un tercer caso contemplado es el que transcurra más de un año desde que el Municipio hubiese sido definitivamente condenado a cumplir obligación o pagar deuda que no exceda del 5 por cien de su presupuesto de ingresos, o más de dos años, si excediese de esa cuantía sin tenerla satisfecha o haber concertado con el acreedor o asegurado, positivamente, la manera de cumplirla.

Expongo este ejemplo por entender que resulta gráfico en los tiempos actuales en los que después de las elecciones los nuevos gobiernos locales y autonómicos se están encontrando, según manifiestan, con deudas muy importantes que hipotecan las acciones futuras. Es indudable que aun cuando se predicaba la autonomía se preveían formas de controlar el gasto municipal y el cumplimiento de la autonomía. La tutela es, pues, un régimen extraordinario en casos de mala administración-

No obstante, lo expuesto hasta ahora del régimen municipal está en la línea de lo conocido. Creo de más interés abordar en un momento posterior el Estatuto Provincial y ver cómo se presenta el problema regional que veíamos en la Restauración.

viernes, 22 de julio de 2011

LA BRECHA POLÍTICO/CIUDADANO

La brecha entre el político y el ciudadano implica, como mínimo, una dificultad de entendimiento, lo que conlleva el alejamiento entre los representantes y los ciudadanos. La consecuencia es la deslegitimación del sistema político y de sus integrantes, lo que supone una pérdida de confianza por algunos sectores de la ciudadanía en el valor de la democracia como régimen de integración social. La democracia no aparece ante algunos ciudadanos como un premio del sistema en el que conviven, sino como una estructura alienante y causante de los males de la sociedad actual.

La gente corriente no tiene interés en comunicarse en el lenguaje de la política, sino que se comunica preferentemente a través de sus relaciones personales, familiares, de trabajo o de mercado. Esto genera un desencuentro de comunicación e información con los políticos que se ve agravada porque los referentes de valoración del ciudadano y del político no coinciden. Ambos discrepan del para qué de la actuación publica y política. Además, el político administra de una manera personal o grupal la información como un recurso de poder frente a los adversarios, que son los que pueden hacer peligrar su posición o carrera.

El político piensa legítimamente en su reelección y en hacer prosperar o mantener su carrera política, y el ciudadano la política piensa que la política es un medio para lograr mayor bienestar personal y de su entorno. Este hecho no tendría por qué ser antagónico, pero lo cierto es que el ciudadano constata que la búsqueda de la felicidad por los dos actores de la ecuación, políticos y ciudadanos, se suele resolver a favor de los primeros.

La asimetría elector/político es debida al papel que cada uno de ellos se otorga a sí mismo en el sistema político y del papel que otorga al otro. Ambos actores se sitúan desde promontorios distintos dentro de un mismo campo de juego que les impide ver toda la realidad del otro. Ahora bien, es el político el que tiene que hacer el esfuerzo para interpretar todo el terreno de juego; además, el ciudadano cree que es el que debe hacerlo.



Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

A PROPÓSITO DE CAMPS


La actualidad política de la Comunidad Valenciana parece que obliga a hablar de la dimisión de Camps, sobre todo porque como presidente de la Generalitat era el máximo responsable de su Administración y porque en este blog se viene señalando la conexión entre Política y Administración. Sin embargo, del caso, y desde el punto de vista relacionado directamente con la Administración, lo que interesa, de momento, no es tanto la inocencia o culpabilidad del Presidente, cuestión a dilucidar por los Tribunales de Justicia, sino, precisamente, los aspectos que relacionan a la Política con la Administración e influyen en ella o constituyen parte de sus características. Es indudable de que de cómo sean los políticos encargados de la dirección de una Administración pública depende el cómo sea ésta, sobre todo (y no me cansaré de insistir en ello) en cuanto el nivel superior funcionarial es designado libremente, de modo que todo el ápice superior de la organización administrativa está politizado y se limita a obedecer o a facilitar mediante los ropajes correspondientes las decisiones de los políticos. Es decir, al igual que en una empresa privada, el funcionario se convierte en empleado y el empresario (político en este caso) es dueño y señor de la empresa, la cual al ser él el que impone su voluntad, sin atender a la opinión o criterio de sus técnicos, resulta estar mal administrada y abocada al fracaso o la quiebra, aunque el empresario deja indemne su patrimonio.

No interesa, aunque importe y mucho, si los políticos que nombra el Presidente en los cargos directivos, son amigos, obedecen al reparto o equilibrio de poder de las facciones o camarillas del partido o a un equilibrio provincial, demostrativo de lo frágil de la Comunidad constituida o del feudalismo político imperante o de la desmedida crítica al centralismo o la centralización como sistema político, fruto de nuestro tradicional cantonalismo o rivalidades regionales o de intereses locales. Lo que está claro es que no se nombran en virtud de su profesionalidad o conocimientos técnicos en el administrar público o por su firmeza en la oposición a las decisiones ilegales o contrarias al buen hacer, sino precisamente por lo contrario: por su aceptación incondicional de la decisión del jefe o del partido, de quien dependen y a los que todo deben.

En la situación del Presidente Camps todo ello puede haber tenido influencia, pero dado el tenor del blog, lo que me parece más destacable, es que en la consideración del administrar público, ya no priman sólo los aspectos jurídicos o del principio de legalidad, sino que en virtud del desarrollo de la Ciencia de la administración, han ido adquiriendo fuerza o se han mostrado otros aspectos de la Administración pública, de modo que se la ha destacado como un centro de relaciones que se producen con motivo de la adopción de las decisiones políticas o de las políticas públicas. De estas relaciones sobresalen aquellas que se realizan con los grupos sociales o con los de los intereses que se pueden ver afectados por dichas decisiones, los cuales están organizados y destacan a miembros de su organización para relacionarse con los políticos y con los funcionarios con el fin de influir en sus decisiones. De este modo, con motivo de la existencia de procedimientos administrativos, pero, en cierto modo, al margen de ellos, se generan contactos entre personas concretas de ambas organizaciones que pueden llegar a establecer corrientes de entendimiento, simpatía e incluso amistad y, con ello, estos intereses, de base económica como es lógico, crean una sutil red que atrapa al ingenuo o que cambia la perspectiva del funcionario y, con más facilidad la del político que acaba considerando normal lo que no lo es desde el punto de vista legal y de los principios de igualdad y de concurrencia y se corrompe el sistema.

La visión política de la Administración pública, supera los aspectos jurídicos, ya que desde ella el derecho no es referente para actuar sino medio para programar la actuación que se desea, es un instrumento más. Lo verdaderamente importante es satisfacer el mayor número de intereses posibles, para mantener el poder. De este modo, la subvención se convierte en medio esencial y en factor importante del gasto público y la contratación pública igualmente. Los intereses económicos o de grupos se ven satisfechos principalmente a través de estos procedimientos o a través de las fundaciones privadas o empresas creadas al efecto por la propia Administración, que escapan lo más posible a los controles del Derecho administrativo, sin perjuicio de que éste ya está condicionado por la dependencia del funcionario del poder político y por su desconfiguración como servidor público o como poder administrativo. La contratación administrativa, convertida en elemento del ejercicio “político” se convierte en un reparto del pastel entre los diferentes grupos de intereses afines o “amigos” del poder político establecido, mientras que los que no forman parte de estos grupos se conforman con la crítica o con esperar al cambio de partido para comer el pastel, pero nunca acuden a la vía judicial o en contadas ocasiones, pues ya saben que difícilmente van a conseguir nada, ya que el sistema jurídico se halla corrompido por la utilización perversa de los aspectos exclusivamente técnicos, que justifican la indudable conveniencia de que la subvención o el contrato se dirija en determinado sentido o a favor de determinadas característica y no en otras. Además cabe la utilización de todo ello como medio de subvención del partido de turno.

Esta red ha atrapado a Camps e, inocente o no, le ha colocado en una situación insostenible y nada positiva. Todo va bien mientras no afecta a la posición de poder del partido y ésta es la que interesa. Administrar, lo que se dice administrar y el Derecho son secundarios, por eso todo es política y muy poca Administración. Los intereses de los grupos económicos y sociales llegan no para, con su consulta y participación, ayudar a configurar la mejor decisión para la abstracta idea del interés público o conforme a los definidos por la norma, sino para configurarla conforme a su propio interés en detrimento del de los contrarios u opuestos. Esto es lo que hay.

martes, 19 de julio de 2011

RACIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y CRISIS

En varias ocasiones he hecho referencia a la Administración en época de crisis y creo que sobradamente los lectores habrán podido considerar mi postura. El comentario que ahora inicio tiene que ver con la noticia que el día 9 pasado ofrecía el diario Levante y el 17 siguiente Las Provincias sobre el despido de 27 interinos en el Ayuntamiento de Paterna y la rebelión sindical por dicha razón. Es indudable que el cese de interinos es una medida fácil de adoptar, pero cuya racionalidad puede ser plenamente discutible o que, simplemente, no se puede comprobar sólo a través de la noticia. Vengo manteniendo que para una buena organización administrativa es necesario que exista un órgano encargado de su investigación y análisis para conocer la realidad y actuar sobre ella, proponiendo las medidas y reformas, en su caso, que sean necesarias. Eso sería una verdadera medida racional y un administrar de verdad, puesto que si se viene trabajando permanentemente sobre la organización administrativa, sus estructuras, su adecuación a los fines, su eficacia o su obsolescencia, nada puede cogerte desprevenido en los momentos de crisis. Lo lógico sería que los presupuestos económicos hubieran sido la previsión que les corresponde y el gasto se hubiera ido adecuando a los ingresos y a los procedimientos que impidan el endeudamiento imposible de cubrir o el agotamiento del patrimonio de la Administración pública correspondiente. Pero eso es administrar y cumplir con la primera política exigible a quienes administran lo público y ello, desgraciadamente, no coincide con el " hacer política" tal como lo entienden nuestros políticos.

De las noticias destacadas, me llama la atención, que se hace mención a que la nueva RTP (Relación de puestos de trabajo) ha sido rechazada por todos los sindicatos. Por tanto, hay que deducir que el cese de los interinos ha tenido como paso previo o ha sido consecuencia de una modificación de la relación de puestos de trabajo, si bien no sabemos si se reduce simplemente a la supresión de los puestos de trabajo ocupados por los interinos que se cesan o se ha procedido a toda una reorganización, con supresión de puestos innecesarios, traslados de funcionarios, y cese de un número de interinos igual al número de puestos suprimidos. Como no se nos explica y las posibilidades técnicas son muchas, no sigo por este camino, pero si quiero destacar que en la racionalidad que predico puede que no queden comprendidas ciertas actuaciones sindicales que se producen respecto de la organización administrativa, sobre la base de que dicha organización se comprenda en las denominadas "condiciones de trabajo". No quiero decir que no deban, por ejemplo, ser sometidas a la opinión o alegación de los sindicatos las relaciones de puestos de trabajo u otras decisiones en orden a la organización administrativa, sino que me refiero a que la organización administrativa pueda consolidarse o establecerse como un acuerdo con los sindicatos, que luego es de obligado cumplimiento. La realidad actual demuestra que ello no puede ser así, pues puede haber necesidades o intereses públicos que hagan imposible mantener el acuerdo o puede también que el acuerdo, en época de bonanza y sin intervención de los ciudadanos que pagan sus impuestos, se realizara en contra de interese generales o públicos superiores a los de los funcionarios y empleados y de los políticos que intervienen.

Tampoco lo antedicho significa que si hay otras alternativas, que no supongan la destrucción de empleo que comentan los sindicatos, no se adopten con carácter prioritario. Pero si leen mi colaboración en el libro Herramientas para enfrentarse a la crisis comentado en otra entrada verán que siempre una de las primeras medidas en momentos de crisis es el cese de personal y, dentro del mismo, de temporales e interinos. También recordarán las veces que me he referido a la Ley de restricciones de los gastos del Estado de 1935 y a los términos de su preámbulo. Reléanlo y si pueden acceder al libro antes citado, vean las medidas que se proponían en 1935 respecto del personal. Lo que pasa es que durante muchos años no se ha sido hormiga administrando y sí una cigarra alegre y despreocupada, en cuanto considerada mayor de edad y autónoma ha podido actuar como una irresponsable menor de edad subvencionada en parte por papá Estado, créditos bancarios, contratistas impagados y ciudadanos paganos. Sin tutela administrativa los ciudadanos también están sin tutela y sus derechos durante muchos años en el limbo del "bienestar". Hemos pasado del exceso de control al descontrol total y a la desaparición de las formas y procedimientos de control administrativo que constituían el fundamento de la garantía de los intereses generales que eran los que verdaderamente debían tutelarse.

viernes, 15 de julio de 2011

LAS DENUNCIAS ANÓNIMAS EN 1924

En enero de este año escribía en el blog acerca de las denuncias anónimas, en virtud de las prohibiciones de fumar en lugares públicas, siendo la entrada una de las más visitadas. Ahora al estudiar los antecedentes legales e históricos relativos a la centralización y la descentralización, en el examen de os libros, del Año Político, de Fernando Soldevilla, en el correspondiente al año 1924, es decir en la dictadura de Primo de Rivera, encuentro el siguiente comentario y nota, en el día 29 de enero:

Las denuncias anónimas.- Una Real Orden. Eran tantas las denuncias anónimas que se enviaban al Directorio (¡qué vergüenza para el país¡), que fué preciso dictar una Real orden cuya parte dispositiva decía:

"S.M. el Rey (q. D. g) se ha servido disponer que se dicten reglas que concilien la inexcusable misión investigadora y depuradora de abusos,negligencias, faltas y delitos que en alarmante proporción veníanse registrando, con la tranquila y confiada garantía de los ciudadanos en cuanto respecta a su libertad, derechos y medios lícitos de vivir.

Primera. Las denuncias anónimas no deben ser atendidas por las autoridades, y menos dar lugar a actuación alguna respecto al denunciado,sin previa comprobación de hechos, cuando parezcan fundadas. Las presentadas por personas solventes sólo cuando tengan carácter de delito podrán ser objeto de medida gubernativa provisional, hasta dar inmediata intervención al Juzgado correspondiente, que procederá a actuar, sin ordenar detención que no esté justificada, con la mayor diligencia.

Segunda. Los censores de Prensa impedirán anticipadas noticias respecto a medidas gubernativas o actuaciones judiciales que puedan producir perjuicios morales o materiales antes de recaer sanciones definitivas.

Tercera. En cuanto afecte al crédito comercial y bancario, se impone aún mayor prudencia en la actuación y más cuidado en la acogida de denuncias, evitándose en cuanto sea posible los registros de correspondencia y libros, verificándolos en casos indispensables con la mayor reserva.

Cuarta. En la recaudación de tributos se hará aplicación estricta a las leyes pero en los términos más benignos que ellas permitan y teniendo muy en cuenta que la misión fiscal no puede ser destructora de riqueza ni estimulada por el lucro de los premios de cobranza, y que siempre tiene la Administración medios de hacer efectivos los impuestos con espíritu generoso, en la inteligencia de que cuando no exista mala fe en el contribuyente, es preferible la pérdida de una cuota a dejar desamparada de medios a una familia."

Como se ve el Directorio iba suavizando sus procedimientos.

Bien esta es la crónica del hecho. Como se puede ver los problemas que las denuncias anónimas presentan en la actualidad son prácticamente los mismos que en el siglo pasado, si bien queda clara la obligación de actuar de la Administración y la necesaria previa comprobación de los hechos. Se pretende atender a la seriedad en las denuncias y evitar daños a terceros. La Real Orden en su conjunto resulta curiosa así como su tono. Las buenas maneras no estaban reñidas pues con la autoridad de la dictadura.

martes, 12 de julio de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: Los proyectos de Maura 2.

Siguiendo con la exposición de los discursos que con motivo del proyecto de reforma de la Administración local se producen y en los que se manifiestan las opiniones a favor del regionalismo y de las nacionalidades, del discurso, pronunciado el 13 de junio de 1907 por el Sr. Puig y Cadafalch (calificado por Soldevilla en el libro como el más exaltado y de carácter más brusco de los catalanistas) recojo las siguientes palabras:

Es un espejismo esa idea de “España una”, tomada de la unidad administrativa. Se ha fingido una historia, se ha tomado esa historia en un aspecto.
Ese Estado unitarista, ¿qué ha hecho de las antiguas nacionalidades?...
A eso viene nuestro programa. Venimos á formar una España fuerte; una, internamente orgánica, diversa, en que todos los hombres puedan ser libres.
¿Qué sería ese Estado con esas diferencias, si esas nacionalidades recobraran su vida propia? Sería aquella constitución federal que dio días de gloria á España.
¿No hemos tenido un Estado tribu, y tenemos un Estado nación?¿Por qué no hemos de tener un Estado de nacionalidades?

Del discurso del Sr. Ventosa, al día siguiente, destaco las palabras que a continuación reflejaré, exponiendo antes su condición de solidario (perteneciente a Solidaridad catalana) y lo que refiere de él Soldevilla que señala su condición de Secretario cuarto del Congreso, aquel secretario, que elegido en la creencia de que era monárquico, resultó luego republicano, y se negó á ir á Palacio con la Comisión del Congreso. Pues bien, en un momento de su discurso, dice: En la autonomía que nosotros pedimos y deseamos, cada región exige el reconocimiento pleno de su personalidad y de su facultad para organizarse y administrarse y gobernarse en cuanto les es propio y peculiar. No hay término de avenencia ni punto de contacto.

El día 20 siguiente el Sr. Canalejas con moderada oposición a los discursos regionalistas concluye: Busquemos el elixir para las reformas administrativas, y aun discutamos lo que se debe conceder en ese camino de la autonomía administrativa; pero sin abandonar los derroteros que ratifiquen nuestro españolismo. Después se refiere a Garibaldi y la unidad de Italia y a la tendencia, cada día mayor, en la Confederación Helvética a concentrar los Poderes y unificar el Derecho. Ese mismo día figura en el libro un amplio resumen del elocuente discurso de D. Melquiades Álvarez contrario a la posición regionalista de Solidaridad, del que, pese a su gran interés, nada reproduzco pues no hay manifestaciones referidas a la eficacia administrativa mayor o menor, sino que tiene un contenido plenamente político y de referencias históricas.

Por lo que corresponde a la discusión del proyecto de ley, existió una fuerte oposición, sobre todo por los representantes catalanes, en cuanto no contemplaba la región, se discutía la figura de las mancomunidades por la organización de que se les dotaba, mientras que Maura decía que su papel lo era sólo para la vida local. Las discusiones parlamentarias poco a poco dejan de referirse a la región histórica para hacerlo a las nacionalidades y los términos separatismo e independencia son utilizados por quienes contestan a las manifestaciones de los políticos catalanes. Se critica que Maura no explique el concepto de soberanía del Estado que mantiene. Respecto de los municipios se considera que se ahoga su autonomía y se critica la figura del Alcalde Corregidor. En este sentido Maura afirma, en su discurso del 29 de octubre, que: Cuando entendéis que hay funciones excesivamente centralizadoras, olvidáis que para descentralizarse hace falta crear el órgano que sustituya la función, y esto es lo primero que había que hacer. Esta manifestación me hace considerar la posición de Kelsen cuando dice: Colectividades entre las cuales no hubiera ningún elemento de organización común, no tuvieran centro común, no serían elementos o subdivisiones de una sola y misma colectividad, sino colectividades distintas y separadas; no se podría hablar a su propósito de una colectividad. La descentralización no puede, pues, existir, en un orden jurídico dado, sino bajo la condición de un mínimo de centralización, es decir, de unidad, envuelta por así decir o soportada por la centralización. Más adelante nos dice que los poderes de control manifiestan la presencia de la centralización en la descentralización. (Aparicio Méndez RAP 65. Mayo- Agosto 1971)

De lo reflejado por Soldevilla de los debates parlamentarios, se deduce la existencia y el manejo de conceptos a los que se les otorga distinto alcance según quien los utilice, sobre todo respecto del de autonomía, cuando en algunos casos lo que existe es una pretensión de soberanía. En resumen, se contemplan claros antecedentes de las cuestiones que son objeto de debate respecto de la Constitución de 1978 y muchos de sus problemas derivados. El día 13 de noviembre, el Sr. Montero Ríos decía que el proyecto de Administración local estaba tan muerto como su abuela y que había que celebrar ese fin, por bien de la Patria. Pero el caso es que en el año 1907 no se acabó con el debate del proyecto, que siguió en 1908 y 1909, sobre todo respecto de la Administración municipal, aprobándose bastantes artículos. Sin embargo, el proyecto de reforma local de Maura no pasó de ahí, los acontecimientos políticos determinaron diversas crisis políticas y sobre todo la Semana Trágica de Barcelona con el cese del Gobierno. No obstante en los últimos meses del año 1909 se aprueba un Real Decreto otorgando más autonomía a los municipios y suprimiendo el recurso de alzada ante el Ministerio de Gobernación y la suspensión de acuerdos locales por los Gobernadores.

En definitiva, desde los aspectos que nos ocupan, la regulación de Administración provincial y la figura de las mancomunidades provinciales disparan, como hemos visto, el debate sobre la región y con ella el denominado Estado de las nacionalidades, con un papel sobresaliente en los debates de Solidaridad catalana. La descentralización ya no se reduce a la autonomía municipal y la provincial, ni a una reforma administrativa, sino que lo que se plantea es una reforma política y del Estado. Unidad, igualdad y diversidad son los factores que provocan la disyuntiva entre centralización y descentralización, en la primera década del siglo XX.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: Los proyectos de Maura 2.

Siguiendo con la exposición de los discursos que con motivo del proyecto de reforma de la Administración local se producen y en los que se manifiestan las opiniones a favor del regionalismo y de las nacionalidades, del discurso, pronunciado el 13 de junio de 1907 por el Sr. Puig y Cadafalch (calificado por Soldevilla en el libro como el más exaltado y de carácter más brusco de los catalanistas) recojo las siguientes palabras:

Es un espejismo esa idea de “España una”, tomada de la unidad administrativa. Se ha fingido una historia, se ha tomado esa historia en un aspecto.
Ese Estado unitarista, ¿qué ha hecho de las antiguas nacionalidades?...
A eso viene nuestro programa. Venimos á formar una España fuerte; una, internamente orgánica, diversa, en que todos los hombres puedan ser libres.
¿Qué sería ese Estado con esas diferencias, si esas nacionalidades recobraran su vida propia? Sería aquella constitución federal que dio días de gloria á España.
¿No hemos tenido un Estado tribu, y tenemos un Estado nación?¿Por qué no hemos de tener un Estado de nacionalidades?

Del discurso del Sr. Ventosa, al día siguiente, destaco las palabras que a continuación reflejaré, exponiendo antes su condición de solidario (perteneciente a Solidaridad catalana) y lo que refiere de él Soldevilla que señala su condición de Secretario cuarto del Congreso, aquel secretario, que elegido en la creencia de que era monárquico, resultó luego republicano, y se negó á ir á Palacio con la Comisión del Congreso. Pues bien, en un momento de su discurso, dice: En la autonomía que nosotros pedimos y deseamos, cada región exige el reconocimiento pleno de su personalidad y de su facultad para organizarse y administrarse y gobernarse en cuanto les es propio y peculiar. No hay término de avenencia ni punto de contacto.

El día 20 siguiente el Sr. Canalejas con moderada oposición a los discursos regionalistas concluye: Busquemos el elixir para las reformas administrativas, y aun discutamos lo que se debe conceder en ese camino de la autonomía administrativa; pero sin abandonar los derroteros que ratifiquen nuestro españolismo. Después se refiere a Garibaldi y la unidad de Italia y a la tendencia, cada día mayor, en la Confederación Helvética a concentrar los Poderes y unificar el Derecho. Ese mismo día figura en el libro un amplio resumen del elocuente discurso de D. Melquiades Álvarez contrario a la posición regionalista de Solidaridad, del que, pese a su gran interés, nada reproduzco pues no hay manifestaciones referidas a la eficacia administrativa mayor o menor, sino que tiene un contenido plenamente político y de referencias históricas.

Por lo que corresponde a la discusión del proyecto de ley, existió una fuerte oposición, sobre todo por los representantes catalanes, en cuanto no contemplaba la región, se discutía la figura de las mancomunidades por la organización de que se les dotaba, mientras que Maura decía que su papel lo era sólo para la vida local. Las discusiones parlamentarias poco a poco dejan de referirse a la región histórica para hacerlo a las nacionalidades y los términos separatismo e independencia son utilizados por quienes contestan a las manifestaciones de los políticos catalanes. Se critica que Maura no explique el concepto de soberanía del Estado que mantiene. Respecto de los municipios se considera que se ahoga su autonomía y se critica la figura del Alcalde Corregidor. En este sentido Maura afirma, en su discurso del 29 de octubre, que: Cuando entendéis que hay funciones excesivamente centralizadoras, olvidáis que para descentralizarse hace falta crear el órgano que sustituya la función, y esto es lo primero que había que hacer. Esta manifestación me hace considerar la posición de Kelsen cuando dice: Colectividades entre las cuales no hubiera ningún elemento de organización común, no tuvieran centro común, no serían elementos o subdivisiones de una sola y misma colectividad, sino colectividades distintas y separadas; no se podría hablar a su propósito de una colectividad. La descentralización no puede, pues, existir, en un orden jurídico dado, sino bajo la condición de un mínimo de centralización, es decir, de unidad, envuelta por así decir o soportada por la centralización. Más adelante nos dice que los poderes de control manifiestan la presencia de la centralización en la descentralización. (Aparicio Méndez RAP 65. Mayo- Agosto 1971)

De lo reflejado por Soldevilla de los debates parlamentarios, se deduce la existencia y el manejo de conceptos a los que se les otorga distinto alcance según quien los utilice, sobre todo respecto del de autonomía, cuando en algunos casos lo que existe es una pretensión de soberanía. En resumen, se contemplan claros antecedentes de las cuestiones que son objeto de debate respecto de la Constitución de 1978 y muchos de sus problemas derivados. El día 13 de noviembre, el Sr. Montero Ríos decía que el proyecto de Administración local estaba tan muerto como su abuela y que había que celebrar ese fin, por bien de la Patria. Pero el caso es que en el año 1907 no se acabó con el debate del proyecto, que siguió en 1908 y 1909, sobre todo respecto de la Administración municipal, aprobándose bastantes artículos. Sin embargo, el proyecto de reforma local de Maura no pasó de ahí, los acontecimientos políticos determinaron diversas crisis políticas y sobre todo la Semana Trágica de Barcelona con el cese del Gobierno.

En definitiva, desde los aspectos que nos ocupan, la regulación de Administración provincial y la figura de las mancomunidades provinciales disparan, como hemos visto, el debate sobre la región y con ella el denominado Estado de las nacionalidades, con un papel sobresaliente en los debates de Solidaridad catalana. La descentralización ya no se reduce a la autonomía municipal y la provincial, ni a una reforma administrativa, sino que lo que se plantea es una reforma política y del Estado. Unidad, igualdad y diversidad son los factores que provocan la disyuntiva entre centralización y descentralización, en la primera década del siglo XX.

jueves, 7 de julio de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: Los proyectos de Maura 1.

Creo que a la hora de abordar lo que el siglo XX representa en orden a la cuestión de la centralización y descentralización en nuestra Administración pública se pueden distinguir los siguientes momentos: La Restauración, la dictadura de Primo de Rivera, la Segunda República, la dictadura de Franco y la transición con la Constitución de 1978. Repito que no soy un conocedor ni experto en historia y que no pretendo hacerla, pero en orden a la disyuntiva que analizamos, desde el punto de vista de los problemas que desde el estudio de la Administración pública y del Derecho administrativo son objeto de análisis y de preocupación y que lo son también de leyes y proyectos legislativos en el período que nos ocupa, quizá la figura que más sobresale sea la de la provincia y su organización, o sea las Diputaciones. Parece lógico, puesto que el municipio tiene carta de naturaleza y es figura tradicional, mientras que la división provincial, la organización de la provincia y sus competencias o papel centralizador o descentralizador parece ser el problema de principal preocupación, primero en el orden político y, consecuentemenete, en su regulación y desarrollo, sin perjuicio de que se considere también la necesidad de una autonomía municipal. Por tanto, en todo momento está presente la controversia entre autonomía local y control o tutela.

De las cosas, anteriores a los Estatutos provincial y municipal de Primo de Rivera, que he visto que pueden constituir una cuestión interesante respecto del paso a las autonomías y a los problemas actuales, estimo destacable la posibilidad de constituir mancomunidades provinciales, figura prevista en el Real Decreto de 18 de diciembre de 1913 que prevé su constitución con carácter voluntario y para fines exclusivamente administrativos y previa aprobación gubernamental. Destaca el hecho de que se establece que en la sesión  en la que se apruebe su constitución y su elevación al Gobierno ha de estar presente el Gobernador Civil. Antes han existido dos proyectos de ley de reforma local; uno, el ya señalado, en 1903 y otro en 1907 ambos de Maura. De ambos, obtengo amplia información en las crónicas del libro “El Año político” correspondiente de Fernando Soldevila, adsequibles en la red. En 1903 en la presentación del programa del partido liberal al referirse a la descentralización municipal se dice La queremos, pero evitando los peligros del socialismo municipal. Los servicios á cargo del Estado merecen especial atención, lo mismo que los desempeñados por los particulares ó por las grandes Empresas. También en un discurso de Silvela en dicho año se dice: hemos de ir á completar la reconstitución de la Administración local, dando independencia al Municipio y á la provincia, dándoles condiciones de existencia económica, como base de su existencia moral. En la apertura de las Cortes el 18 de mayo del mismo año el rey Alfonso XIII se refiere a que el Ministerio de Gobernación formulará un plan de reformas en la Administración Local. No hay que olvidar que en los proyectos de Maura existe también la intención de acabar con el caciquismo y, por ello, quedan vinculados a la reforma electoral.

Respecto de los proyectos de 1907 el citado “ El Año político” de 1907 de Fernando Soldevila, nos proporciona una clara referencia del nacionalismo, referido a Cataluña, en el día 7 de junio en el que se presenta el proyecto de reformas de administración local, con un primer libro de Ley Municipal y un segundo de Ley provincial. En éste ya se hace referencia a las mancomunidades provinciales que son objeto de la regulación posterior ya mencionada antes. Respecto de este proyecto Soldevila nos dice que había gran interés en conocer el efecto en la opinión de liberales y solidarios y que los solidarios rechazaron el proyecto con las siguientes palabras de uno de sus principales corifeos:

El proyecto producirá disgusto en Cataluña. No hay en él respeto á la entidad natural del Municipio,ni reconocimiento legal de la personalidad de la región histórica, base de todas las aspiraciones catalanas, y por consiguiente, de la autonomía.
Ese abuso de centralismo introducido por la tutela y el derecho que se reserva el Gobierno para decretar el cese de los Municipios, es una cosa atroz: va rectamente á la supresión de la vida municipal y á detener el crecimiento de las poblaciones que tengan ansias de progreso.
Resumiendo: el proyecto no responde á las aspiraciones regionalistas más templadas, ni crea vida municipal, ni reconoce la regional. Es una nueva forma de centralismo.

Ante la fuente que los libros de Fernando Soldevila representan y el interés que en mí se despierta, me voy a extender bastante más de lo previsto, porque creo que vale la pena ofrecer un compendio de las reacciones políticas, ante proyectos que se desenvuelven en la tradicional postura científica que vimos en el siglo XIX, pero ante los cuales empiezan a mostrarse más claramente las distintas posturas políticas existentes y que tanto tienen que ver con nuestra actualidad y presente.

Siguiendo con las reacciones, vemos que tampoco la figura de las mancomunidades es acogida favorablemente por todos, de tal manera que el Marqués de la Vega de Armijo considera el proyecto regresivo políticamente y dice que las mancomunidades tanto de Ayuntamientos como de las Diputaciones modifican y alteran la división política y administrativa de España. En fecha 10 de junio figura reflejada la celebración de una Asamblea de los integristas en la que  primero se concluye que Una vez más ratifica el integrismo su significación regionalista y en segundo que El programa regionalista implica, en primer lugar, la afirmación práctica de la personalidad propia de las regiones, según la antigua división geográfica nacional, con todas las consecuencias que de tal afirmación se derivan. El día 12, natalicio del Príncipe de Asturias, se recoge un extenso discurso del liberal Sr. Hurtado, en el debate de una enmienda, del que recojo lo siguiente:

Ante el proyecto de Administración local, la agitación continuará en Cataluña, porque nosotros queremos reivindicar la adecuada representación de ella en el organismo político. Aspira Cataluña, pues, á una administración honrada, á que el Estado no sea un obstáculo al libre desenvolvimiento de las energías populares, á la autonomía administrativa de los Municipios, al reconocimiento de la personalidad regional, á un régimen especial jurídico, al derecho a implantar la nueva cultura catalana, á todo lo que señala la enmienda.
No hay separatismo en Cataluña, pero si lo hubiera, no cometáis la insensatez de afirmar la permanencia del espíritu del Conde Duque de Olivares, porque tener en cuenta que sería contraproducente. La unidad nacional, después de todo, no sido nunca una verdad.

Seguiré, pues, en esta línea reflejando las repercusiones políticas de proyectos que, repito, creo que tienen reflejo en las bases que en el siglo XIX se consideraban como propias de la Ciencia de la Administración. Espero no cansar al lector, pero también creo que se proporciona un material útil y que cualquier aspirante a ingreso en la Administración pública puede aprovechar. Todo ello sin perjuicio de mi interés y entretenimiento. Finalmente, también cabe comentar que, quizá, empieza a manifestarse, si no una oposición, sí un cierto conflicto entre eficacia y política o entre teoría y práctica o realidad; sin perder de vista de que todo este debate político se realiza en la configuración de lo que es Derecho o debe serlo.

miércoles, 6 de julio de 2011

RUBALCABA EN EL PUNTO DE MIRA



Estas declaraciones de Pérez Rubalcaba han desatado las críticas de todo el mundo, sobre todo de la oposición. Confieso que nada más oírlas me dejaron estupefacto y me evidenciaron que el gobernar es una cosa secundaria para los políticos y que todo vale a la hora de conservar o tratar de conquistar el poder. La primera política pública, entre todas, es la de las elecciones próximas. Toda acción y política cierta, cínica o falsa se mide por el impacto electoral que se le suponga. Naturalmente esto no es gobernar y menos administrar. El Gobierno de turno no quiere administrar sino dominar la Administración y para ello se duplican estructuras, se elimina el mérito y la capacidad extendiendo a todo el nivel superior la designación a dedo, llamada libre designación, y se politiza el ápice de la estructura administrativa.

Se aprueban, o dicen que se aprueban, políticas públicas que pretenden ser avanzadas, progresistas y sociales y no se tiene dinero para cumplirlas, ni siquiera para mantener las anteriores que han de seguir ejecutándose y para las que formalmente existe crédito presupuestario. Nadie, desde los esquemas más simples y racionales, puede pensar que administrar es gastar más de lo que se tiene o endeudarse por lo que va a costar muchos años devolver o no se podrá devolver o cuyos intereses tampoco se van a poder asumir, hipotecando la nación y las políticas públicas y gestión del que venga detrás a hacerse cargo de Gobierno y Administración. La desvergüenza es total. Y las declaraciones proceden de una persona a la que se tiene por lista, astuta, etc. ¡Cómo será el resto¡ ¡Qué poco interesa la Administración pública¡

¿Qué pueden decir los ciudadanos respecto del hecho de que teniendo soluciones no se apliquen ya? ¿Se nos está diciendo: si me eliges tendrás la solución?   ¿ Y qué has estado haciendo hasta ahora? ¡Qué eres Vicepresidente y Ministro del Gobierno¡ Me parece un insulto a nuestra inteligencia o simplemente que nos toman por tontos absolutos.

Y aun cuando pueda no venir a cuento, ¿no les llama la atención el interés en descartar nobles aunque populares apellidos paternos? ¿también política electoral? Simplemente creo que sí, pero a mí, si fuera "papá" de un tal político que borra mi apellido, el hecho no me dejaría muy satisfecho y no sigo con lo que se me ocurre porque no tengo el ingenio, la gracia, la ironía y la sorna del Sr. Pérez Rubalcaba.

domingo, 3 de julio de 2011

MI HEMEROTECA: La débil Administración.

Escribía yo el 6 de agosto de 1993 el siguiente artículo de opinión en el diario valenciano Las Provincias:

La noticia de que el ayuntamiento de Valencia se ve incapaz de cerrar un pub de la Malvarrosa me hace reflexionar sobre la condición de poder de la Administración y sobre sus potestades, y exponer, a nivel elemental, los principios en que se fundamenta el sistema de Derecho administrativo para llegar a las consecuencias de la situación.

La Administración Pública se considera como poder público precisamente porque sus actos jurídicos  de carácter administrativo se imponen unilateralmente a los particulares. Claro está que el origen de este carácter impositivo de los actos administrativos nace de que el fin de los mismos es hacer efectiva la voluntad o los preceptos y fines que marcan las leyes, y a este efecto se presume que todo acto administrativo es esto lo que hace, salvo que se demuestre lo contrario.

La Administración, pues, teniendo en cuenta estos principios, tiene poder para ejecutar o hacer efectivos sus actos administrativos por sus propios medios; es decir, a través de sus autoridades, agentes o funcionarios con potestad.

De los tres poderes del Estado, el administrativo y el judicial producen actos jurídicos con fuerza ejecutiva en sí mismos, sin tener que acudir a otro poder para hacerlos realidad. En cambio, la efectividad de la ley, en el derecho público, normalmente depende del acto administrativo o de la sentencia.

Resulta paradójico, pues, que una Administración Pública que impone en numerosas ocasiones actos injustos a los particulares, contando con que a éstos les es más costoso reclamar ante la Justicia que consentir el acto administrativo correspondiente, manifieste que va a tener que acudir a los Tribunales para cerrar un pub que incumple todas las normas y, además, en solicitud de que se cumpla un acto administrativo previo.

La verdad es que la situación me rompe todos los esquemas. Puede resultar, sin embargo, que, sin darnos cuenta, nos encontremos ya en un sistema judicialista de corte anglosajón. A lo mejor salimos ganando, tal vez sólo haría falta mejorar y abaratar la Justicia, y, simplemente, para esto último, sería suficiente que los Tribunales condenaran, más frecuentemente, a la Administración Pública al pago de las costas procesales.

La situación actual con la ocupación ilegal de plazas públicas por los denominados "indignados" cuando deberían ser los indignantes nos ofrece una cierta actualidad de lo antes reflejado, en cuanto posturas similares aún están presentes en la actuación o, más bien, inactividad de las Administraciones públicas. No hace mucho me refería a la frase de la Alcaldesa valenciana que reflejaba que estaba alucinada al ver los incumplimientos de las ordenanzas municipales que se producían en la plaza  del Ayuntamiento y cada día encontramos en la prensa la polémica respecto de la necesidad o no de que la Administración estatal, a través de su Delegada del Gobierno, realice alguna actuación para el desalojo y el cumplimiento de la ley. La situación es preocupante y, además, desde que se escribió lo reflejado creo poder afirmar que la situación de la Justicia y su Administración ha empeorado seriamente. De otro lado, la búsqueda de datos para ir escribiendo la serie dedicada a la centralización y descentralización me ha facilitado la siguiente parte de un discurso de Maura: Yo he dicho siempre que  en el gobernar, la acción da la fuerza, la quietud es debilidad y decadencia.
Cada día es más tarde; cada hora que se pierde es una dificultad grave más. 

Dicho antes de que fuera Ministro de la Gobernación y frase que podía haberse oído en la actualidad en las Cortes españolas ante la falta de actuaciones del actual Ministro del Interior y la eficacia o ineficacia de las leyes según intereses de partido o de los simples candidatos.

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