domingo, 27 de noviembre de 2011

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS VI: La implementación 3: La estructuración orgánica.

A medida que intento desarrollar esta serie de entradas dedicadas a la actuación de los administradores generales y las políticas públicas, al no hacerlo de una vez, ni reproduciendo exactamente lo escrito en el libro homenaje al profesor Baena del Alcázar, se me evidencia más que lo que realmente se está abordando es la gestión administrativa pública propiamente dicha, de ahí que exista la referencia a la administración general, sin perjuicio de la intervención de los especialistas. Al mismo tiempo, he analizado de modo general el diseño orgánico y los procedimientos de gestión que influyen en él. Pero, junto al diseño orgánico, tal como lo he enfocado, hay que considerer la creación de órganos administrativos o la estructuración orgánica propiamente dicha. La interrrelación de las fases de las políticas públicas, asi como la de los factores administrativos, que ya se han enumerado, se hace manifiesta y al tratar, de entre ellos, a la organización, también se hacen evidentes los momentos o fases que en ella se producen. Mucho de lo que a continuación se expone, y se expondrá en el futuro, ha sido ya comentado en otras entradas en especial en las dedicadas a la Organización, legalidad, racionalidad, practicidad y realismo, en especial en la III, en la que al tratar de le reorganización en la Generalidad Valenciana se hacía referencia al diseño orgánico y a la estructuración y a su conexión con las relaciones de puestos de trabajo y los análisis y clasificación de éstos.

Por tanto, resulta que una norma puede establecer unas personas o entes o unos órganos superiores, políticos o de conexión entre política y administración, que se encargarán de una actividad o de la eficacia de una política pública y otras normas de desarrollo establecer los órganos inferiores a aquéllos y de carácter administrativo puro, con lo que toda la estructura administrativa u orgánica queda de manifiesto. Al mismo tiempo, estas normas describen lo que hacen estos órganos; es decir, fijan sus competencias, tanto en sentido jurídico como organizativo, funciones e, incluso, tareas. La descripción se hace en norma para que tenga publicidad y todos conozcan la organización administrativa y lo que corresponde a cada órgano. Desde el punto de vista jurídico esta atribución de competencias influye en la validez o no de las actuaciones administrativas y desde el punto de vista racional y práctico supone que quien actúa es el que tiene el saber, conocimiento, técnico y preparación para hacerlo.

Pero ¿cómo y por quién se hace esta estructuración? ¿Cómo corresponde racional y técnicamente? Y ¿cómo esta regulado que se haga? 

Planteada esta cuestión, hay que empezar diciendo que si se siguen los presupuestos racionales y técnicos que luego recoge el derecho como exigibles, esto de la organización y la reestructuación no es tan simple como parece serlo en la realidad. En resumen, sentarse en grupo y confeccionar una norma que establezca una organización y unas competencias y funciones, no puede ser simplemente eso y luego ya veremos. No se trata de satisfacer la necesidad "política" y ya está. Al contrario, ha de ser el resultado de una actividad permanente de estudio y análisis de lo que ya existe y de lo que se está haciendo y de lo que se pretende hacer y todo de acuerdo con los intereses generales y teniendo en cuenta los efectos posteriores. Esta tarea, que supone la coordinación con toda la organización correspondiente para obtener información, corresponde a los Servicios comunes y a los administradores generales. De modo que establecida una nueva política pública, con necesario impacto en organización y actividad, se analicen los cambios necesarios y el aprovechamiento de lo existente y se reorganice lo existente. Ello supone que se haya de exponer la relación del tema con el análisis de puestos de trabajo y su estructuración y con la consiguiente y necesaria repercusión en la gestión de recursos humanos y, por supuesto, en el gasto público. Pero esto será el objeto de nuestra próxima reflexión.

Finalizo, pues, repitiendo que esta tarea, supone una actividad permanente e intensa, que aun cuando cualquier organización tenga que realizarla, de ahí que digamos que es racional y técnica, en la Administración pública resulta más importante, porque afecta a los intereses generales y al presupuesto y gasto público y, en consecuencia, a todos los ciudadanos. No puede ser sólo fruto del capricho o imposición de un político por muy electo que sea o de una alegría funcionarial para salir del paso u ofrecer la imagen de que se está trabajando, es un acto de gobierno (si se quiere de gobernanza) y de buena administración.



martes, 22 de noviembre de 2011

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS V: la implementación. 2: Los procedimientos de gestión

En el primer análisis de la implementación de las políticas públicas se reflexionó sobre el diseño orgánico, lo que significa que, en realidad se estudiaba lo que podemos llamar la decisión organizativa o, simplemente, la decisión de la organización. Al hacerlo, hubo que relacionar el tema con el de los procedimientos de gestión de las políticas públicas en general, no el de cada una de ellas, lo que significa realmente el estudio de los dos tipos de políticas públicas que Baena nos describe en su obra, la prescriptivas y las operativas, que constituyen una distinción en virtud de su contenido que sirve de base precisamente para ocuparse de los procedimientos de gestión y en buena parte de la decisión organizativa más general. Si bien hay que considerar que la reflexión sobre la clase de política pública ante la que se encuentra el político o el administrador forma parte de la fase de formulación de las políticas públicas, es evidente que condiciona su implementación e influye en la decisión sobre la organización a diseñar. En realidad, al referirse a uno u otro tipo de estas políticas, se está haciendo también referencia a las dos formas de gestión que más literatura conlleva en estos tiempos, la burocrática o de procedimiento administrativo, que produce actos administrativos y donde el Derecho administrativo es elemento principal y la de los servicios públicos. Formas de gestión muy diferentes y sistemas de ejecución también. En resumen, función pública y servicio público, son aquí los conceptos básicos, a partir de los cuales se configuran procedimientos de gestión diferentes y que, además, creo que constituyen el núcleo principal de la aplicación o no de las técnicas de gestión de la empresa privada y la razón de los diversas opiniones de los que desde un punto de vista científico y práctico se ocupan de la Administración pública. También, pues, ante la situación actual, sin perder de vista que se puede decir que nos ofrecen dos escuelas o formas de entender a la Administración pública, se puede decir que el predominio del concepto de servicio público y la pretendida mayor eficacia de le empresa privada ha sido, en buena parte, la causa de la utilización política de las formas de gestión de la empresa privada de forma espúria y producto de la corrupción que hoy se presenta de forma tan generalizada, poniendo de relieve abusos verdaderamente vergonzosos de apropiación de fondos públicos para fines particulares, impropios de quienes forman parte del sector público y se alimentan de los presupuestos públicos y de las aportaciones de los ciudadanos.

Baena en su Curso de Ciencia de la Administración nos dice que " Estaremos ante una política pública prescriptiva cuando la decisión adoptada contenga un mandato regulador que deba ser cumplido por la generalidad de los ciudadanos afectados, sin que ello implique más actividad pública que la de aprobar en su caso regulaciones secundarias o, más normalmente, ejercer una actividad de control." Muchas veces, incluso, la ejecución o cumplimiento de políticas prescriptivas se atribuye a la Administración de Justicia. Por ello, considero, que la primera actividad en estas políticas consistiría en la proyección de las normas reglamentarias necesarias de procedimiento, organización y esctructura, y actividad. El mayor esfuerzo al respecto, pues, se habría realizado en la fase de formulación al decidir la formalización de la política bien en una ley, un decreto o, mediante una simple decisión administrativa o de emprender una acción, siendo la mayor actividad en fase de implementación la referida a la obtención de los recursos humanos y materiales. En todo lo expuesto, sea formulación o implementación hay una clara intervención de los órganos de administración general y de los servicios comunes; es decir, de los administradores generales.

Por lo que se refiere a las políticas públicas operativas nos dice Baena que estamos ante ellas cuando la decisión implique un mandato a los poderes públicos que suponga la prestación de un servicio o la producción de un bien público. La idea  de servicio que se utiliza es la restringida o más técnica y económica de servicio público, puesto que en un sentido amplio en las políticas prescriptivas también la actividad que se desarrolla, aun cuando derive en obligaciones de los ciudadanos y en actividades jurídicas y de control, existe un servicio al interés general que constituye un servicio a los ciudadanos y es que en el fondo de todas estas ideas y concepciones está latente la idea de la confrontación de intereses entre ciudadano y Administración y no tanto la del interés general o intereses públicos, desde los que la perspectiva no es ya la de oposición de intereses o confrontación sino la de la utilidad general. Sea como sea utilidad, interés general, interés particular y oposición y confrontación son momentos de una misma acción que se presentan, por tanto, siempre en cada política pública y cada acción administrativa, pero que no se nos ofrece tanto en la idea económica del servicio público como prestación en favor de los particulares o producción de bienes.

En las políticas públicas operativas al tener que decidir cómo se realiza la prestación o servicio o se produce el bien público, la implementación es una operación más complicada y compleja y donde el derecho de la organización se muestra menos categórico y más abierto o ambiguo ofreciendo mayor campo a la discrecionalidad de la decisión política y administrativa, si bien existan unos principios generales que limitarían dicha discrecionalidad pero cuyos imperativos no se muestran al igual que en el derecho administrativo propiamente dicho o en las garantías de los derechos subjetivos o individuales. Es aquí donde entra en juego la decisión ya comentada en el diseño orgánico sobre la encomienda de la gestión a un simple órgano administrativo, a uno singularizado, a un ente o persona jurídica, a otra Administración, a una empresa pública o a la gestión por personas y empresas privadas; decisiones, pues, cualquiera de ellas propiamente organizativas.

El lector, seguidor del blog y de mis reflexiones, se dará cuenta de que en las políticas operativas es donde se ha producido el margen de mayor discrecionalidad e, incluso, arbitrariedad, en las decisiones políticas y en las administrativas condicionadas por el predominio político actual y es el campo que, en buena parte, ha aumentado las consecuencias de la crisis económica, al suponer un gasto público desmesurado y alegre, no controlado del modo que el derecho público exigía, precisamente con la excusa de su ineficacia, lentitud y carácter burocrático, propiciando una apropiación indebida de caudales públicos en beneficio ilegal de unos cuantos. Por eso, resulta preciso que las garantías que existen en el derecho y principios aplicables a la gestión pública, sea del signo que sea, se evidencien sin que quede lugar a dudas en la decisión que en cada caso sea mejor para el interés general y con pormenorización, lo mayor posible, de los casos en que cada tipo de gestión y organización corresponde, evitando la arbitrariedad, limitando la discrecionalidad y garantizando el interés general y, cuando no se pueda, estableciendo con claridad las responsabilidades de los gestores y políticos en caso de fraude o de mala gestión. Esta es la eficacia que lo público exige, pues no se gestiona lo propio sino lo ajeno y la mala gestión no repercute sólo en una persona sino en toda la ciudadanía.

En Valencia tenemos un ejemplo tremendo de estas "gestiones privadas" de lo público que es el de la depuradora de Pinedo, por la empresa EMARSA  (Empresa metropolitana de aguas residuales Sociedad anónima) de la cual es tal el cúmulo de noticias que es imposible que les ofrezca todos los enlaces, vayan simplemente aquí y entreténganse.

viernes, 18 de noviembre de 2011

¿TECNOCRACIA?

La desastrosa situación económica europea que implica el fracaso de algunos de los gobiernos de los países que configuran la Unión, ha provocado en los últimos cambios en Grecia y en Italia que vuelva a hacerse mención a la necesidad de que los nuevos gobiernos sean configurados por tecnócratas o con participación de los mismos. En este blog se ha escrito mucho sobre burocracia y no tanto sobre tecnocracia, aunque se ha hecho mención a la misma y en especial a la tecnoestructura. Adelantemos que frecuentemente cuando se hace referencia a una u otra, las diferencias no están muy delimitadas, quizá porque pueden coincidir. Sin pretender establecer conceptos científicos y sentar cátedra, en la idea de la burocracia, cuando no se hace referencia al sistema burocrático y su conexión con las reglas y el derecho, sino a los burócratas, lo que viene a destacarse es que implica el poder de los funcionarios en la organización administrativa y política y, en consecuencia, en la sociedad.

En la idea de la tecnocracia lo que predomina es que el poder, en este caso, se otorga a los técnicos o especialistas, lo que puede corresponderse con un acceso de funcionarios al poder, dada su especialidad, pero también de expertos externos a la Administración pública y procedentes de otros sectores de la sociedad. Por tanto, en la medida que los técnicos o especialistas que acceden al poder sean funcionarios, burocracia y tecnocracia pueden coincidir. De otro lado, está presente cuando se hace referencia al sistema y no sólo a los tecnócratas, tal como decía Roszak, que en dicho caso se trata de aquella sociedad en la cual quienes gobiernan se justifican a sí mismos por apelación a los expertos técnicos, quienes, a su vez, se justifican a sí mismos por apelación a las formas científicas de conocimiento. Y contra la autoridad de la ciencia no hay apelación. (García-Pelayo 1974. Burocracia y tecnocracia, p.32)

El caso, además, es que, según la idea que se maneje, pueden existir burócratas y no régimen burocrático, pero no al contrario, y pueden existir tecnócratas y no tecnoestructura o, en su caso, sistema tecnocrático, pero, igualmente, no al contrario. De otro lado, puede coincidir que los burócratas o los tecnócratas sean además políticos. En consecuencia, la simple apelación al acceso de los tecnócrtas al poder o al gobierno, no significa nada, salvo que se pone de manifiesto que la predominancia de los políticos y de los partidos ha dado malos resultados y es necesario que los especialistas o profesionales pasen a gobernar y administrar; es decir, a decidir y adoptar las políticas públicas necesarias para superar la crisis No sé porque pero, después de que por tanto tiempo, en éste, de claro predominio de los políticos y de los partidos, se haya denostado a la tecnocracia como si del demonio se tratara, esta propuesta de su acceso al poder, me recuerda a las purgas necesarias para reponer el cuerpo y liberarlo de sus impurezas. ¿Es la tecnocracia un remedio a la corrupción, al igual que las dictaduras en Roma? o ¿es, simplemente, que no se puede gobernar sólo con criterios de partido o electorales o de patrimonializar lo público en beneficio propio? Evidentemente es lo último, ni la burocracia, ni la tecnocracia, ni la dictadura son remedios si no hay una renovación moral del cuerpo social. Sentado ello, si uno u otro sistema ha de predominar es una cuestión de eficacia y sobre todo de la separación de funciones que debe de existir respecto del administrar público, de tal modo que la Administración sea técnica, profesional y garante del derecho y de la eficacia de los intereses públicos.

Para que nadie crea que no me mojo, por si no lo habían adivinado en el tiempo que este blog esta vivo, sin dejar de considerar la necesaria intervención política en la formulación de las políticas públicas, dada la experiencia en toda mi vida profesional, me siento un poco burócrata y tecnócrata, por eso abogo por la existencia de una tecnoestructura encargada de estudiar el funcionamiento de la organización de cada Administración pública, en función de los fines predeterminados por las políticas públicas y el derecho. También, sin descartar a los especialistas o funcionarios de administración especial, a la hora de considerar los conocimientos necesarios para ser un especialista en administración pública, considero necesario ser un generalista o especialista en la administración general o tener los conocimientos a ella correspondientes.





lunes, 14 de noviembre de 2011

MI HEMEROTECA: Judicialización.

En 2 de enero de 1993, en el diario Las Provincias de Valencia, escribía yo el siguiente artículo de opinión en la sección Firmas:

No hace mucho el señor Aznar manifestaba que el Partido Socialista era responsable de la judicialización de la política y quería señalar con ello que asuntos que eran fundamentalmente políticos habían acabado ante los tribunales.

Aunque las intenciones del señor Aznar son evidentes, no se puede dar la impresión de que política y justicia son cuestiones separadas, ya que, por el contrario, la justicia y el derecho son finalidades de primer orden político. Otra cosa es que la mala actuación política, la incorrecta actuación de los políticos, o de la Administración, frente a la ley y el derecho fuercen a los tribunales a actuar y su actuación transcienda de los simples conflictos entre individuos para llegar a afectar a la política de Estado; entonces, indudablemente, algo va mal, pero, al menos, el poder judicial está cumpliendo su misión y se convierte en el depositario de la esperanza de que el sistema no se corrompe totalmente.

Y esta situación pone en evidencia la inexactitud de las afirmaciones realizadas en su día por el señor Guerra en el sentido de que Montesquieu y la división de poderes estaban muertos, queriendo poner de relieve, quizás, la preponderancia del poder ejecutivo cuando se cuenta con la mayoría absoluta en las Cortes, pero confundiendo la realidad material con la realidad formal y olvidando que esta última, manifestada en las leyes y la Constitución, afortunadamente, es la que deben aplicar los tribunales. En este sentido, pues, bienvenida sea la judicialización.

Dieciocho años después la judicialización se ha incrementado y el problema reviste otras circunstancias que lo agravan, porque ya no es sólo que se lleven asuntos a los tribunales para desgastar al adversario político, sino que por un lado la corrupción parece haberse incrementado, por la pérdida casi absoluta de los valores morales, sino que la politización del poder judicial se ha hecho totalmente evidente, en perjuicio, claro está de los intereses públicos y de los de los ciudadanos. ¿Acabará dándosele la razón al señor Guerra? o simplemnente es que no estamos en democracia si no en un régimen totalitario cínico y teatralizado.Vamos, en una farsa total. Esperemos que no y que los tribunales de Justicia cumplan ese esencial papel de aplicar las leyes y hacer efectivo el derecho declaradolo sin asumir el papel o la dirección que les impongan los gobiernos y los partidos que los dirigen.




martes, 8 de noviembre de 2011

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS IV: La implementación. 1. El diseño orgánico.

En su Curso de Ciencia de la Administración, Baena, nos dice que las distintas fases de las políticas públicas se solapan y superponen, por lo que es difícil en muchos casos la determinación de a qué fase corresponde lo que hace la Administración respecto de aquéllas. Hemos analizado la formulación de las políticas públicas y el apoyo a la decisión que los administradores generales realizan, toca ahora adentrarnos en la fase de la implementación y también la actuación de éstos. Pero también hay que recordar que Baena nos indica que la diferencia entre decisión e implementación es deficiente. Al mismo tiempo, nos ofrece una noción muy amplia de la implementación que mantiene la doctrina y que viene a considerarla como el vínculo entre la decisión y su realización, si bien, por su parte, nos dice que el contenido esencial de la noción de implementación consiste en la asignación de recursos para la ejecución de las políticas públicas, lo que permite centrarse especialmente en las relaciones y actuaciones administrativas. Respecto de los recursos, ya se comentó que en el apoyo a la decisión, en la fase de formulación de la política pública, ya se realiza una previsión general sobre la existencia de medios económicos o presupuesto. Al respecto, y en resumen, en el estudio y apoyo a la decisión resulta que la previsión de los factores administrativos necesarios se traduce, a efectos formales, en la garantía de existencia de presupuesto al efecto, sin que sea preciso, aun cuando existiera, proceder al detalle de cada uno de los factores; por tanto, hay que repetir que la previsión se hace de modo muy general.

En cambio, el detalle sí se ha de producir en la fase de implementación, ya que una vez se ha aprobado la política correspondiente se convierte en un fin, una competencia y una obligación para la Administración que ha de desarrollarla, cumplirla y hacerla eficaz y que sea una realidad. En la fase de implementación la Administración, pues, cuando a ella le corresponde la ejecución de la política correspondiente, ha de proceder a asignar los recursos correspondientes, concretando con ello los factores administrativos necesarios, lo que supone en gran medida la intervención de los administradores generales y también de los órganos que han de ejecutar la política y de los expertos en la materia correspondiente. Para conocer esta intervención es necesario partir de cada factor administrativo; es decir, se ha de partir del diseño orgánico, de los recursos humanos, de los medios financieros, del  procedimiento de gestión y de la información.

De estos factores hay dos: el  procedimiento y la organización, que ya pueden haberse considerado en el momento de la formulación de la política pública y, por supuesto, en su formalización y aprobación. De otro lado, el factor de la información, entiendo que ha de considerarse en todas las fases. Nos detendremos hoy en la decisión organizativa o diseño orgánico. El diseño orgánico puede iniciarse en el momento de la formalización, de modo que se decida en él que la política se desarrolle por órganos administrativos ya existentes o se cree un órgano al efecto o que sea una persona jurídica autónoma quien ejecute la política pública o se realice mediante una encomienda de gestión a Administración pública diferente o se conceda la gestión al sector privado. Aquí, dada la utilización que se ha producido de las distintas posibilidades de organización que nos ofrece el Derecho administrativo, que es uno de los determinantes del incremento desorbitado del gasto público y de la corrupción actual, hay que decir que los administradores generales son los que, expertos en derecho y organización, deben informar y asesorar sobre la idoneidad de la organización respecto a los fines perseguidos y a la garantía de los intereses públicos. La realidad de la dependencia política de los funcionarios públicos es la que, en cambio, ha determinado que éstos establezcan el diseño orgánico que quiere el político y no el que correspondería en orden a la eficacia de los intereses públicos y la idoneidad de los fines públicos perseguidos.

En el caso de la creación de una persona o ente jurídico autónomo, público o privado, su creación, sobre todo en caso de un ente público, es necesario que sea mediante una norma con rango de ley y también corresponde la inclusión y aprobación de un estatuto que rija la organización, la relación jurídica con el personal, sus recursos econcómicos y la acción del ente. Tanto en este caso como en el de que sea un simple órgano administrativo el que se encargue de la gestión, se ha de realizar la consiguiente atribución competencial y, en su caso, de potestades públicas, que puede realizarse a través de la propia ley que aprueba la política o la de creación del órgano o ente jurídico y que puede detallarse mucho más a través de los reglamentos. Esta distribución de potestades y competencias es esencial cuando la actividad tiene efectos jurídicos y afecta a derechos de terceros y se aplica la normativa que regula el procedimiento administrativo. Es decir, esta atribución de competencias no es sólo un simple factor de organización, sino de garantías establecidas a favor de los ciudadanos.

Cuando se crean personas jurídicas públicas es frecuente que la doctrina las considere como Administraciones públicas singulares y entonces, así como cuando son privadas, la implementación, entendida como obtención de los recursos, a ellas corresponde normalmente. Pero he mencionado que la competencia puede atribuirse a otra Administración pública, en el sentido de Administración pública territorial distinta, lo que puede hacerse directamente por la ley que aprueba la política pública, en cuyo caso, o en principio, a ella correspondería decidir la organización y el resto de factores administrativos. En estos casos, la normativa ha de ser participada por las Administraciones públicas territoriales afectadas, ya que si no cuentan con los factores administrativos correspondientes o no pueden obtenerlos, la política pública resultará ineficaz o incumplida. Pero también es posible que la Administración pública titular de la competencia, encomiende la gestión a otra, mediante un convenio o la aprobación de un protocolo, en los que se prevea la dotación de los factores administrativos.

Por último, la gestión puede atribuirse al sector privado; es decir, puede decidirse una gestión externa, o externalizada como algunos dicen, lo que determina la existencia de tres figuras jurídicas clave del Derecho administrativo: la concesión, el concierto y la subvención. La última implica un grado mayor de privatización que en los otros dos casos en los que se cede una gestión que es propia en principio. La subvención en cambio implica que empresas privadas que realizan la gestión o las políticas que la Administración pública considera necesarias reciben una aportación económica para su mejor desarrollo, sin que la Administración, en cambio, haya de montar una organización propia. Debe, por tanto, inicialmente, ser una figura que conlleve ahorro para la Administración pública. Como ello supone, ya, adentrarnos en los  procedimientos de gestión, ellos serán el objeto de reflexión otro día, sin perjuicio de que nos refiramos en su momento a la obtención de recursos y a las relaciones que en esta fase de implementación se producen.  En todo momento, hay que insistir, se nos muestra la interrelación entre las distintas fases de las políticas públicas y entre las funciones administrativas que son las que precisamente se refieren a los factores administrativos que se han indicado.

jueves, 3 de noviembre de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglos XX y XXI: La Constitución de 1978

Corresponde, en el análisis de la cuestión de la centralización y la descentralización como sistemas, abordar el postfranquismo y el paso al período democrático actual, siendo el elemento principal y básico a considerar la Constitución de 1978 y los problemas de actualidad que se presentan bien como tales o como cuestiones abiertas al futuro. La referencia a la Constitución de 1978, en principio, resulta incómoda ya que cabe pensar que en cuanto al sistema autonómico que establece ha de ser de todos conocida y que existen mucha fuentes a las que acudir. Por ello, mi reflexión sólo puede realizarse desde el simple punto de vista de la opinión personal y de las vivencias propias.

En este sentido, la Constitución vigente, resultado de la transición de la dictadura a la democracia, lo es también de los antecedentes históricos que se han ido reflejando. Quizá lo primero a destacar sea, por supuesto por detrás del cambio a la democracia, que con la Constitución se pretende conciliar las posturas encontradas que se consideran que dividían a los españoles, de las que, también quizá, la más significativa sea la que afecta al sistema de descentralización y que abarca el problema de los nacionalismos. La Constitución, como ya he reflejado en un momento anterior, reproduce en buena parte el sistema que mantenía la de 1931, con la diferencia que no se hace mención a las regiones sino que, al referirse a la organización territorial del Estado, lo hace a las Comunidades autónomas que se constituyan, junto a los municipios y provincias. El artículo 2º de la Constitución que forma parte de su título preliminar dice que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Estimo que en este artículo se refleja el problema principal que nos ocupa y que ha formado parte de nuestras anteriores reflexiones sobre el tema. En esencia, se puede afirmar que el sistema es el mismo de 1931, sin necesidad de tener que examinar los procedimientos o formas de constitución de las Comunidades autónomas; es decir, se afirma rotundamente la unidad de la Nación española (con mayúscula) y se establece un sistema de autonomías dentro la misma, pero con la diferencia de que junto con el término regiones aparece el de las nacionalidades. Creo que es evidente que estos reconocimiento y garantía, lo son, básicamente, en beneficio de aquellas regiones que se sienten como una nación y que vienen, prácticamente a coincidir con las que vieron aprobados sus Estatutos durante la 2ª República, principalmente, pues, Cataluña y las provincias vascas, sin perder de vista a Galicia y con las particularidades de navarros, valencianos y baleares y sus relaciones con dichos nacionalismos. La presencia de una lengua propia en estos casos es también significativa. Si de lo analizado, en todas las entradas referidas al tema, se puede decir que los nacionalismos fue un problema muy importante de división e, incluso, de la guerra civil, de lo dispuesto en 1978, dados los antecedentes y la actualidad, se puede afirmar que el problema tiene una vía abierta de persistencia, pese a lo rotundo del artículo 2, en su principio, y de la afirmación, también rotunda, del artículo 1.2 respecto a que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, hasta el punto que hoy la Constitución de 1978, se presenta no como el fruto de una transición y de un acuerdo definitivo de convivencia, sino como parte de la transición misma, aún viva, hacia una forma de Estado federal.

No creo que sea necesario insistir en esta perspectiva y problemas, que lo son y muy importantes, sino que es conveniente, en sí y por las características de este blog, el análisis de lo que el sistema de descentralización establecido por la Constitución nos ha ofrecido desde el punto de vista de la administración y gestión, pues nunca antes un sistema descentralizado había tenido el tiempo de vigencia del actual sistema autonómico, sobre todo si atendemos a las regiones, se les denomine como se les denomine. Sin embargo, también en este blog resulta ineludible que los asuntos de la Administración se analicen de modo separado de la Política, conexión inevitable en cuanto se realicen reflexiones que partan de la Ciencia de la Administración y no exclusivamente del punto de vista jurídico. Por ello, la valoración del período vigente de autonomía no puede partir sólo de la eficacia simplemente administrativa, sino de la eficacia política del sistema diseñado y conforme a los preceptos de la Constitución y su contenido, desde su interpretación jurídica estricta y no politizada. Y diciendo esto voy siendo consciente de que lo hago porque considero u opino que nuestro Tribunal Constitucional no ha actuado desde una interpretación de dicha naturaleza y que es un factor importante y corresponsable en los resultados y eficacia del sistema mantenido en la Constitución. Igualmente, de nuevo escribiendo, se me hace evidente que pienso que la Constitución, en orden al sistema autonómico por ella diseñado, ha sido modificada por  las leyes orgánicas estatutarias y si no, al menos, dichas leyes han sido interpretadas de un modo que, entendiendo que son conformes a la Constitución o no inconstitucionales, sin embargo conduce a que el sistema sobrepase los límites racionales y se alienten las pretensiones soberanistas de algunas Comunidades autónomas. De nuevo, por ello y ante los posibles cambios de gobierno en el Estado, se plantea la disyuntiva que es objeto de nuestro análisis y frente a quienes abogan por un paso hacia el federalismo se presentan otros que consideran que el Estado, su Administración, ha de recuperar competencias, lo que es un modo de centralizar o recuperar centralización; incluso, ante la falta de capacidad presupuestaria para mantener el nivel de servicios, se escucha de algunas Comunidades autónomas la posibilidad de devolver al Estado las competencias recibidas o transferidas. Situación, que desde mi punto de vista y desde el estrictamente administrativo y de gestión pone en solfa las recientes modificaciones de los estatutos de las Comunidades autónomas.

Así, pues, tenidos en cuenta el factor político y la situación actual de crisis y el hecho de que los proovedores de las Administraciones públicas no cobran sus prestaciones y servicios y la, por algunos, considerada quiebra económica de aquéllas, y consecuentemente del Estado, hay que concluir que el sistema autonómico ha fracasado. ¿Pero quiere ello decir que ha fracasado la descentralización? ¿Quiere ello decir que sólo el Estado centralizado es el eficaz? Creo que no se puede afirmar nada de ello, simplemente, puesto que pienso que hoy no existe Administración pública y que a su defunción ha contribuido el sistema autonómico, sólo puedo concluir que ha fracasado el sistema político o, mejor dicho, que lo han hecho los políticos que han gobernado y gestionado del modo que lo han hecho, con la alegria del nuevo rico, con la arrogancia y soberbia del que se siente por encima de todo, por la corrupción de quien se sirve a sí mismo y no las instituciones y ciudadanos y con la que supone apropiarse de lo que es común y de todos para el enriquecimiento personal o de sus partidarios. Además, hay que destacar que en ningún caso se han desarrollado, ni aplicado, los sistemas de control y correccción que la propia Constitución prevé. Se ha alentado el despilfarro y la insolaridad y se ha propiciado la carrera desenfrenada, primero del "yo más" y después del "yo lo mismo". La carencia de coherencia de los partidos políticos y su afán de permanecer en el poder les ha arrojado en manos de minorias que han marcado la evolución del sistema autonómico constitucional fuera de sus límites, con dificil o imposible vuelta atrás. La responsabilidad, pues, es política y la gestión lo ha sido también, siendo la administración de los asuntos sólo una asistencia material de obedientes empleados respecto del amo y señor de la empresa; sin que, por tanto, haya habido una función pública propiamente dicha, ni las garantías que exige la Constitución y el Derecho administrativo.

Parece, pues, que aún resultan vigentes las consideraciones de Alejandro de Oliván sobre la centralización y la descentralización y sus abusos y el necesario equilibrio entre ellas. Consideraciones que partían de contemplar sólo la gestión material de los asuntos, pero en las que no cabía pensar en una descentralización legislativa basada en normas con rango de ley, si bien es cierto que tampoco había referencia a la región sino a la provincia. Aspecto éste, el de la función legislativa, que forma parte del sistema de descentralización vigente, que no es de una simple descentralización administrativa, sino que otorga este poder político de legislar, y que nos debía hacer reflexionar sobre su verdadera necesidad y eficacia, simplemente estudiando y analizando si las leyes dictadas por cada Comunidad Autónoma sobre las mismas materias, tanto en sus competencias exclusivas como en las de ejecución y desarrollo de la legislación estatal, son muy diferentes entre ellas o no, así como si su contenido ya existe reflejado en la legislación estatal, y si las diferencias que pueda haber tienen raíz en las diferencias sustanciales entre los distintos territorios, historia e intereses, o sólo obedecen a diferentes criterios burocráticos de organización o gestión. De este análisis cabría deducir la necesidad o no de tanto parlamento y diputados yd el gasto suntuario que muchos de ellos mantienen, así como de su verdadera eficacia.

En resumen, disyuntiva abierta y resultado negativo en el período más largo de autonomía regional en un Estado democrático en España. Pero en realidad un ejemplo de fracaso, y desvergüenza en algunos casos, de nuestros políticos, de los partidos y de los gobiernos que nos rigen.


Translate

Entrada destacada

El poder sin fuerza no es tal, ya en su momento dije lo mismo respecto de la ley y ésta es la fuente de todo poder y la que legitima su us...