RÉGIMEN JURÍDICO Y POTESTAD DE ORGANIZACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Las últimas reflexiones sobre la adecuación o lógica de los principios y límites que marca el Derecho administrativo y las referencias hechas a que también este derecho lo es de la organización de las administraciones públicas, ha suscitado en mí otras muchas cuestiones que tiene actualidad y que también surgen al hilo de algunas de las medidas adoptadas en orden a la crisis económica y la Administración pública, en especial con algunas de las medidas urgentes que la Generalidad Valenciana ha adoptado a través del Decreto Ley 1/2012, que está provocando un cúmulo de reclamaciones al afectar a las condiciones de trabajo de los empleados públicos o al principio de igualdad en aquellas que afectan al personal interino. Medidas adoptadas por el señalado rango de norma, a no dudar para evitar los recursos directos contra las mismas y complicar la discusión de su contenido ante los Tribunales de Justicia, pero también sobre la base y fundamento de la tan presente alegación de la potestad de autoorganización de cada Administración. Y aquí es donde se presenta esa separación entre derecho y organización que permite que determinadas cuestiones no se analicen por la justicia contencioso- administrativa en virtud de su consideración como metajurídicas o como materia propia de decisión de cada administración o poder ejecutivo que no puede ser sustituida por el juicio del poder judicial, con criterio que ya he calificado de anacrónico y de fundamento en el modelo francés con justicia administrativa separada del poder judicial, Por ello, le referencia que hacía en las últimas entradas a que el Derecho administrativo era también derecho de la organización de las Administraciones públicas, concepto básico de la escuela de Garrido Falla, plantea la reflexión sobre la separación que se intenta realizar entre régimen jurídico de las Administraciones públicas y la potestad de las mismas de autoorganizarse para marcar un ámbito competencial propio en el que las Administraciones o Comunidades autónomas pueden tomar decisiones que no vengan condicionadas o sujetas a las jurídicas u organizativas adoptadas por la Administración central o estatal o porque constituyen especialidades en la Administración correspondiente.

Sé que me he metido en un problema, pues los puntos en conexión con lo expuesto son muchos y la complejidad importante y a lo mejor he de recurrir de nuevo a más de una entrada para que queden apuntadas todas las cuestiones que presenta y es que cada día más, para mí, resulta evidente la conexión entre política, administración, derecho, organización, conocimientos técnicos, experiencia, etc. Conexión que cuando no es considerada o se elude a la hora de juzgar la legalidad de la actuación de las Administraciones públicas, crea un vacio en la eficacia del Derecho y una pérdida en el valor de la Justicia pero que hace que el concepto de Administración Pública se minusvalore y equipare al de un administrador sujeto sólo a las órdenes de su patrono y no se considere la clase de poder que ha de ser en orden a la garantía de la múltiples eficacias que le corresponden.

¿Está la organización, pues, fuera del régimen jurídico de las Administraciones públicas? ¿Cuáles son los límites de la potestad de autoorganización? La respuesta a lo primero es evidente NO. La respuesta a lo segundo es más difícil, pero en un primer momento hay que decir  que depende de la regulación jurídica que de la organización se haya realizado y depende de su ajuste a los principios generales y fundamentales de la organización administrativa pública y de los derechos de los ciudadanos. Al hilo de esta cuestión también surgió en mí el recuerdo de un libro u obra de Schmidt-Assmann La teoría general del Derecho Administrativo como sistema.. Editado por el INAP-Marcial Pons. Madrid 2003, cuyo Capítulo V es muy útil al efecto y del que transcribo el su inicio o punto 1, por su conexión con lo dicho:

“El Estado moderno sólo adquiere existencia como sujeto capaz de decidir y de actuar a través del Derecho de la organizaciónq que lo constituye como tal”. La actividad administrativa se desarrolla en y a través de organizaciones, y es en ellas donde entran en contacto el Estado como organización y las fuerzas sociales. En consecuencia, el Derecho de la organización debe ocupar un lugar central en el sistema del Derecho administrativo, pues es justamente el Derecho de la organización el que permite que las actividades prestacionales de la Administración y las posibilidades de participación por parte de los ciudadanos se inserten en estructuras. En el Derecho de la organización deben cohonestarse las exigencias de la cláusula del Estado de Derecho en punto a una asignación clara de responsabilidades y a la efectividad o eficacia, de un lado, con lo que, por su parte, demanda o exige la legitimación democrática, de otro. Es precisamente el Derecho de la organización administrativa el que debe reflejar ese “orden del interés general” al que se debe tender siempre.

Clarito ¿verdad? Exponente de bases esenciales lo reflejado ¿no es cierto? ¿Puede la potestad de auotorganización quebrar estas bases y todo el reto de las dispersas en el ordenamiento jurídico público? ¿Puede dejar de regularse una sistema de organización considerado bueno y eficaz para los intereses generales y la eficacia administrativa y jurídica, para crear espacios de libertad subjetiva y política e incontrolables? ¿Puede repararse la ineficacia política y los daños y responsabilidades de la mala gestión, limitando derechos fundamentales y principios básicos de organización y derecho, utilizando la idea de la potestad autoorganizatoria para prescindir de bases del derecho estatal o principios constitucionales? ¿Queda todo ello autorizado por la crisis económica a la que nos ha llevado en buena parte la conducta de los políticos que ahora adoptan las medidas urgentes correctoras, sin estudio, análisis, cumplimiento de los procedimientos establecidos de racionalidad y eficacia y eliminando las responsabilidades habidas? No va a hacer falta seriar el tema de la entrada, creo que los funcionarios y los expertos que sigan el blog tienen la respuesta. Otro tema o problema es qué se regula en cada momento de la organización y cuál el rango normativo de esa regulación, pero, ¡ojo¡ los principios que limitan la potestad de autoroganización y que son régimen jurídico de las Administraciones públicas ya están en el ordenamiento español, sólo hay que mirar con detenimiento y querer aplicarlos y considerarlos Derecho.

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? IV

Me he referido a los principios de unidad, jerarquía, competencia, coordinación y control, junto con los de centralización y descentralización como los principios básicos o fundamentales de la organización de las Administraciones públicas y hay que decir que constituyen un todo en el cual cada principio es interdependiente del resto, por lo que se puede afirmar que constituyen un modelo, que al haber sido objeto de regulación jurídica no es sólo de eficacia sino que forma parte del derecho de la organización pública. No obstante he dicho que son de aplicación en toda organización y como toda organización no existe aislada sino que suele formar parte de organizaciones superiores, los mencionados principios tienen grados o son aplicables en mayor o menor medida y atendiendo a los fines y ámbitos de poder de cada organización, de modo que siempre la aplicación y consideración de estos principios suele depender de un ordenamiento jurídico que regula a cada organización y señala sus potestades y competencias y los límites que constituyen su particular unidad y la forma en que se integran en unidades superiores. Pero sea como sea toda organización ha de actuar de acuerdo con estos principios en su seno interno y en el de las relaciones con aquellas otras en las que se integra. Esta interdependencia es más evidente cuando nos referimos a las Administraciones públicas porque entonces nos encontramos en el ámbito político y no en el empresarial privado.

Por todo ello, lo primero a considerar es la unidad de referencia, porque ella determina el ordenamiento jurídico de aplicación y el ámbito de soberania, poder, potestad y competencia correspondiente y determina también que el principio de jeraquía se limite a la propia organización y respecto a las organizaciones de orden superior se convierta en otro principio, al que se ha dado en llamar, en España a partir del régimen de las autonomías, como relación de supremacía y no como de jerarquía propiamente dicho, en un afán doctrinal por mantener el principio de soberania cuando no referimos a Estados o de referirse a la autonomía cuando se trata de Administraciones y organizaciones que forman parte del mismo Estado. Pero sea como sea en estos casos en que una organización se integra en el seno de otra y se somete a un orden jurídico común, hay que tener en cuenta que los principios de coordinación y control, de acuerdo con las potestades y competencias correspondientes, se convierten en los instrumentos idóneos para la eficacia del orden superior establecido y, por tanto, en formas de actuación en el seno de las organizaciones sometidas al ordenamiento jurídico común. En resumen, cuando nos referimos a sistemas en los que distintas organizaciones se acogen a un ordenamiento jurídico por el que limitan su soberania y con ella sus potestades y competencias, el único principio que se cambia es el de jerarquía, para limitarlo al seno de cada organización, pero el resto de los mencionados, incluidos, además, el de centralización y descentralización, se matizan según el ámbito común o propio en el que la actividad se desarrolle o influya.

En el ámbito común a diversas organizaciones los principios de organización se convierten también en instrumentos de defensa y eficacia del ordenamiento jurídico correspondiente y de los fines por los que el mismo nace y, repito, forman parte del sistema jurídico correspondiente. Esto ocurre siempre que una organización se configura integrando a otras ya existentes y los fines se recogen en el ordenamiento correspondiente y se delimitan las potestades, de modo que se distribuyen o concretan las competencias de cada organización y se establecen los sistemas de coordinación entre las diferentes organizaciones en orden a la eficacia del fin común y los sistemas de control y vigilancia y las sanciones en caso de incumplimientos. Hoy que tanto se habla de  la gobernazna, con bastante ambigüedad, aunque con "modernidad", hay que decir más que nunca que aquélla no se concibe si no es con la aplicación exacta de estos principos en cada organización. En el orden político se definirán los ámbitos de soberanía y autonomía propia pero en el ámbito administrativo común o propio de las organizaciones, superior y subordinadas, se establecerán los sistemas o ámbitos de gestión de centralización y descentralización administrativas que se consideren adecuados, siendo las potestades y competencias las que se establezcan en consideración al principio de unidad de la organización correspondiente. Principios que en el orden administrativo tienen su objetivo principal en la prestación adecuada de servicios y prestaciones y eficacia de gestión y no en el de la creación de ordenamientos jurídicos generales, sino en todo caso limitados al territorio e intereses exclusivos de las personas en él integradas.

Bien esto es lo que hoy ha surgido al escribir y tratar de considerar estos principios básicos de la organización administrativa que nos ofrece el derecho administrativo y que tienen su reflejo en el orden político, porque resulta que allí donde hay un orden político hay uno administrativo. Pero en resumen creo que lo importante es la consideración hecha de que forman un todo y un modelo y que el fallo o inaplicación de un principio supone la quiebra del sistema y orden correspondiente. Como los lectores son inteligentes no hace falta concluir por ellos, cada cual puede deducir en nuestro sistema qué principios fallan y el porqué no se adminisitra hoy en día o no interesa administrar o existe realmente un desgobierno.

Quien quiera establecer su conclusión puede hacelo en la encuesta que se formula

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? III

Quedó para otro día el análisis de los principios de la organización de la administración pública, los cuales aún cuando pueden considerarse propios de toda forma de organización, en la Administración pública adquieren un sentido especial en cuanto ésta actúa como persona jurídico-pública, porque entonces lo hace, tal como señalé, como poder; es decir como poder político, en actuación política y de gobierno, prestando servicios cuya organización más adecuada no es la basada en formas de actuación de mercado o de derecho privado. Los principios que desde el Derecho administrativo -ciencia que durante años ha sido la que principalmente se ha ocupado de la organización administrativa pública-, son básicamente los de unidad, jerarquía, competencia, coordinación y control, y que por ello tienen una carga y unas consecuencias de carácter jurídico, hasta el punto de constituir obligaciones. Sin perder de vista los de centralización y descentralización, sobre los que ya se ha hablado mucho en el blog. Todos ellos pueden predicarse de cada Administración pública territorial y, al mismo tiempo, de cada una de sus organizaciones o personas descentralizadas, pero en esencia son principios que también informan la organización del Estado, siendo precisamente la mayor o menor descentralización del mismo o el carácter y alcance de la misma la que matiza, sobre todo, los principios de unidad, jerarquía y competencia y obliga a definir el alcance de la coordinación y del control. No obstante, hay que resaltar que en un régimen de derecho administrativo el carácter centralizado del Estado constituye una base importante y también un principio de eficacia; en cuanto éste principio deriva hacia formas descentralizadas, el resto de principios, como he dicho, han de ser matizados de forma esencial.

Aunque no se señala como un principio de organización, sino que aparece ligado a la función pública y a la carrera administrativa y, pese a su actual degradación, habría que considerar esencial, para la eficacia de la totalidad de principios de organización reseñados, el del acceso a los cargos y puestos de las Adninistraciones públicas de acuerdo con los principios de libre concurrencia, mérito y capacidad. Sin ello, lo lógico es que la organización se resienta e, incluso, que se corrompa. Muy importante y consustancial con este régimen de organización administrativa en la que el derecho juega papel tan importante y en que la política también es, tal como Max Weber destacó, el tipo de dominación legal con administración burocrática en el que describe el cuadro administrativo burocrático como el tipo más puro de dominación legal. Sistema burocrático del que también se ha escrito mucho en el blog y tan poco de moda o actualidad ahora, pero que conviene recordar que es esencial en cuanto el régimen de derecho administrativo lo es de dominación legal y en cuanto en el momento de Max Weber se considera como "forma de administración específicamente moderna" También es de destacar que en él nos dice que " el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece al derecho" Sobre todo esto el lector interesado puede acudir a la obra Economía y Sociedad página 170 y siguientes de la edición española de 1964, cuarta reimpresión de 1979 y en la 174 puede ver que se consideran como categorías fundamentales de la dominación legal, las siguientes:

1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de

2. una competencia que significa:

 a) un ámbito de deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una distribución de funciones,

 b) con la atribución de los poderes necesarios para su realización, y

 c) con fijación estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo de su aplicación.

Una actividad establecida de esa suerte se llama "magistratura" o "autoridad" (Behörde)

Expongo esto ya que vemos la clara relación que el sistema burocrático tiene con los principios que se han enunciado, sin que ello suponga el rechazo de las formas descentralizadas de organización, para la prestación de servicios de utilidad o materiales, en los términos y límites que el propio derecho administrativo ha establecido. Pero continúo reflejado lo que Weber nos dice que a lo anterior hay que añadir:

 " 3. El principio de jerarquía administrativa, o sea la ordenación de "autoridades" fijas con facultades de regulación e inspección y con el derecho de queja o apelación ante las "autoridades" superiores por parte de la inferiores. La cuestión de si la instancia superior puede alterar con otra"más justa" la disposición apelada y en qué condiciones es este caso, o si para ello ha de delegar en el funcionario inferior, tiene muy distintas soluciones

4. Las "reglas" según las cuales hay que proceder pueden ser

 a) técnicas o

 b) normas.

Su aplicación exige en ambos casos, para que se logre la racionalidad, una formación profesional. Normalmente sólo participa en el cuadro administrativo de una asociación el calificado profesionalmente para ello mediante pruebas realizadas con éxito: de modo que sólo el que posea esas condiciones puede ser empleado como funcionario. Los funcionarios forman el cuadro administrativo típico de las asociaciones racionales, sean estas políticas, hierocráticas, económicas (especialmente, capitalistas) o de otra clase.

No sigo trascribiendo pues vendría a copiar  todo el tema del sistema de dominación legal y sistema burocrático, basta por ahora por destacar la conexión entre jerarquía y autoridad y formación profesional y cómo, pues, pasan a ser principios de organización administrativa en general. Seguiremos analizando los principios de organización, conectando también con el momento actual y con el peso de la descentralización en los matices que hay que otorgarles, para valorar su lógica e idoneidad. El lector puede valorar, mientras tanto, si las normas son necesarias en la organización

CAFÉ Y PERIÓDICO

Las declaraciones del Secretario de Estado de Administraciones Públicas son objeto de comentario general y Sevach hace la critica con suma propiedad. La verdad es que por el cargo que las realiza no pueden dejar de comentarse, pues en otro caso, ni merecería la pena; pero es significativo que de quien precisamente han de depender las posibles reformas de la Administración no tenga algo más importante que decir respecto de los funcionarios y, en consecuencia, de la Administración. No conozco al Sr. Beteta y, por tanto, no puedo hablar con propiedad; he buscado su biografía y todo lo que veo son cargos políticos y una relación con los temas de hacienda y una calificación de especialista en presupuestos y economía. Desde el punto de vista técnico respecto de la Administración púbblica nada a destacar. Un político de partido. Y como político le ha podido el populismo, el verse en un foro y ofrecer lo que se cree que quiere el público. Puede que haya dicho muchas cosas interesantes, pero ya se sabe, la prensa recoge lo que quiere o lo que más va a llamar la atención en los titulares del día siguiente.

Una pena, ¡Tántas cosas que criticar y cambiar¡  ¡Tantos políticos sobrantes¡ ¡Tántos incapaces de dirigir a los funcionarios y a la Administración¡ ¡Tántas reformas inútiles y vanas y para la galería¡ Que si evaluación del desempeño, que si diretivos profesionales, que si funcionar como una empresa, que si empleados. Mucho cargo de confianza. Todo el vértice superior de la Administración depende de la designación política y de él depende todo el resto de la Administración y su funcionamiento y al final tenemos que hablar del cafetito y del periódico.

No está mal la unión de hacienda y función pública, pero siempre que los economistas se ocupen de lo suyo y sepan lo que es la función pública y su importancia y no se circunscriban a la reducción del gasto, aunque éste sea problema importante. En fin funcionarios a los leones, nada nuevo bajo el sol. Que todo quede en simple anécdota, pero.....

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? II

En la última entrada iniciaba la reflexión que constituye su título y el de esta de hoy referidas al Derecho administrativo, pero que, por ello y por ser la organización  dirigida a su efectividad, afecta a la Administración pública como tal. Pues, como díje, el Derecho administrativo comprende tanto la regulación de las relaciones del Estado o de sus Administraciones con los ciudadanos o particulares como las normas procedimentales, de actuación y organizativas de dichas Administraciones; es decir, regula también la organización y establece la serie de principios que la rigen por su caráter de pública y por afectar a los intereses generales y para ser eficaz y eficiente desde dichos puntos de vista. De todo ello hemos hablado en el blog y, por lo tanto, se incurrirá en reiteraciones que ruego se perdonen, pero que creo necesarias para, una vez más, evidenciar las características sihgulares que determinan la administración pública o el administrar lo público.

El primer día se analizó preferentemente el papel del Derecho y el carácter de poder público de la organización y con ello las grandes bases del régimen de Derecho administrativo. A partir de aquí los límites, principios y procedimientos se van a referir cada vez más a la organización y su funcionamiento. En el momento, hace bastantes años, de tener que decidir cómo informar a los estudiantes a mi cargo sobre esta cuestión, tras la exposición de las bases antes citadas, y al abordar la organización administrativa pública y sus características, después de hacer la inevitable referencia a la organización como división de trabajo, decidí destacar también su carácter normativo; es decir esta organización desarrolla una actividad normativa en el orden interno que conlleva la conformación de la estructura general de sus órganos administrativos, la distribución de funciones entre ellos y la atribución de sus competencias. La organización administrativa pública se consolida a través del derecho como medio de seguridad jurídica cara a los ciudadanos y de orden interno. Todos pueden conocer lo que a cada uno corresponde dentro de la Administración pública y ello determina, pues, la fijación clara de las responsabilidades de cada cual. Esto es criticado desde otras perspectivas de los estudios de la Administración pública y considerado que constituye uno de los defectos de la misma que es el de la juridificación que forma parte de los de la burocracia. Pero no es lo criticable la juridificación sino su exceso, por ello uno de los problemas en la administración es el de encontrar el punto exacto entre la necesidad de regular y la de dejar un margen a la inciativa o actuación discrecional. Además, hoy que tanto gusta hacer referencia a la transparencia, qué mejor modo de hacerlo que normando lo que cada uno hace y cuál es su responsabilidad. En este punto, pues, hay que considerar el importante papel que juega la experiencia para acertar; de modo que los más expertos y preparados son los que han de ocupar los puestos en los que estos factores de organización y juridificación se deciden y configuran. Antigüedad, mérito y capacidad regían para el desempeño de los puestos superiores de la Administración pública y conocimientos jurídicos. En resumen, la regulación mediante normas de la organización, funcionamiento y actividad de la Administración pública constituye un procedimiento en ella, que tiene a su vez límites en virtud de lograr su eficacia y no restar agilidad. Incluso para acertar cuando la norma no soluciona el problema es necesaria la experiencia.

La conexión de la organización con el Derecho, también hizo que creyera necesario explicar una serie de conceptos que utiliza el derecho administrativo con carga jurídica, que condicionan la organización administrativa pública, pero que en el quehacer diario no se presentan tan claramente como en el estudio jurídico de la Administración. Estos conceptos los consideré como técnicas de orígen jurídico-político y comprendían la personalidad jurídica, la capacidad jurídica y las potestades administrativas. No voy a referirme a todas las cuestiones relativas a la primera, sólo creo que el hecho de considerar a la administración en general o cada Administración en particular como persona jurídica es, en resumen, la forma de señalar que es responsable, que debe responder de sus actos y de distinguir esta responsabilidad, sin descartar por supuesto la de las personas físicas que actúan. Es una manera más de considerar la necesaria seguridad jurídica en la que la actividad administrativa pública ha de desenvolverse. De otro lado, personalidad implica capacidad jurídica y la cuestión tiene repercusión en lo que tratamos en cuanto una característica destacada por todos es que una Administración pública puede actuar con poder, ejerciendo potestades, imponiéndose a los ciudadanos y particulares o puede hacerlo en régimen de igualdad con ellos como un particular más y de ahí que se haya hecho referencia a una capacidad jurídica pública y a una privada. Por ello otra cuestión importante es saber cuándo la Administración pública puede o debe actuar de uno u otro modo, sobre todo si actuar en lo publico y en lo privado significa poder seguir unos u otros procedimientos, someterse a unos u otros límites y garantías. De nuevo la seguridad jurídica y los principios del derecho público exigen que el ordenamiento jurídico fije de modo claro y definitivo cuándo puede actuar de una u otra forma y, consecuentemente, cuándo puede organizarse como una persona jurídica privada y cuando no. Y eso precisamente es uno de los aspectos más descuidados en la actualidad y una de las razones de la proliferación de organizaciones reguladas como de derecho privado que son hoy el punto del escándalo de la corrupción política y administrativa, sobre la base de una teórica mayor eficacia, que se comprueba inexistente.

De las técnicas mencionadas queda hacer referencia a la de las potestades, de las que se ha hablado mucho en el blog. Concepto propio del Derecho administrativo y que inicialmente hay que considerar como los poderes que la Administración tiene para imponerse a la voluntad de los particulares y de limitar sus derechos en virtud de intereses generales superiores. Poder propio de la Administración pública no de las personas privadas. Pero las potestades ya hemos dicho que tienen una vertiente interna y se hace referencia a potestades ad intra; es decir en el seno interno de la propia organización administrativa y que son las que he destacado como funciones públicas garantía que los funcionarios desarrollan a efectos de conformar la voluntad pública y que han de ser exigibles formalmente en los procedimientos administrativos, para que el derecho y la racionalidad sean efectivos. Las potestades estan reguladas y limitadas por el Derecho administrativo, tienen su origen en la ley y no en la voluntad del político o funcionario actuante y a la hora de ejercerse, mediante actos, han de ser motivadas con referencias jurídicas y de oportunidad y proporcionalidad.

De estos principios y procedimientos derivan otros principios de la organización que analizaré otro día .

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? I

En las quinientas entradas que hoy se cumplen en este blog he venido poniendo de manifiesto muchos puntos tanto relativos a la política, como al derecho y la administración, que manifestaban dicotomías, contradicciones o alternativas distintas de organizarse en torno a dichos problemas y sistemas capitales para nuestra vida en sociedad. Alternativas y opciones que en múltiples ocasiones, pues, se manifiestan como opuestas y enfrentadas y que también, en consecuencia, nos dividen y dificultan el entendimiento entre sus distintos partidarios, sobre todo si se convierten en posiciones dogmáticas y de carácter infalible e irreductible. Es inevitable no caer en alguna de estas posturas y no optar, la mayoría de las veces, por considerar una mejor que la otra o más conveniente. Por ejemplo, por sus consecuencias en los puntos o sistemas destacados: política, derecho y administración, a los que hemos de añadir, como de mucha importancia, el de la economía, me he referido a los problemas que representan, por ejemplo, el socialismo y el liberalismo; pero también hay otros como por ejemplo la opción por un régimen de derecho administrativo o por uno como el anglosajón o modelo de derecho común y, en consecuencia con éste, el seguir modelos de organización burocrática o formas de organización empresarial y autónoma. En este sentido, he dedicado varías entradas a comentar la disyuntiva entre centralización y descentralización con clara conexión con los problemas actuales de la política y administración española y las tendencias federalistas y nacionalistas. Sin olvidar claro ésta que a nivel mundial y desde el esencial mundo referido de la economía, todos nos movemos en un sistema de mercado.

España ha seguido y sigue, pese a las variantes habidas, un régimen de derecho administrativo, cuyo orígen repetidamente ha sido remitido a la Revolución francesa y sobre todo al posterior período napoleónico en cuanto a la organización centralizada y poder unitario fuerte. Esta centralización y poder era considerado como un modelo de eficacia en gobierno y administración y trasladado a España por razones históricas, aunque siempre comparado con el sistema inglés. La dictadura de Franco, creo que puedo decir que, tras los problemas de la 2ª República y de la guerra civil, refuerza claramente el régimen de derecho administrativo, la centralización y el poder unitario y esta parte del derecho público completa un período dorado de suma importancia para los que estudíamos en la época y en ella ingresamos en la Administración pública. Se puede discutir la dictadura de Franco, pero no tanto la eficacia de su Administración. Ya hemos visto como en la denominada transición y en la actualidad se renuevan las tendencias descentralizadoras y también muchos comentarios se han referido al sistema autonómico ahora imperante y las conclusiones sobre los problemas en la actualidad de la descentralización las tienen aquí.

Dadas estas conclusiones y consideradas las críticas al modelo burocrático por su juridificación y por sus vicios, frente a la tan poderada hoy nueva gestión pública y los procedimientos de derecho privado, estimo que se hace necesario analizar las bases del régimen de derecho administrativo y valorarlo adecuadamente, sobre todo hoy que se vuelve a hablar de reforma de la Administración pública y quizá para intentar poner a cada cosa en su lugar e importancia, sin desechar las alternativas existentes. Por ello, creo que lo primero a destacar es que el régimen de derecho administrativo es un modelo de sometimiento del Estado al Derecho, a la Ley. Modelo que implica todo un poder al servicio de este fin, independiente del poder judicial en principio o sometido a él como una jurisdicción especializada. Pero lo importante es que existe dicha organización que es parte del sistema jurídico y de le eficacia del Derecho y no sólo un aparato de mera gestión, es poder público y tiene una parte política y una técnica y ambas han de ejecutar la voluntad de la ley o leyes a las que se sujetan. Por eso este principio básico otorga un carácter subordinado al poder ejecutivo, pues no crea, ordinariamente la ley o voluntad general, sino que simplemente la concreta o desarrolla, sin poder variar su esencia o fines, para hacerla realidad, sometiéndose, en esta labor ejecutiva y complementaria, al poder judicial y con responsabilidad de sus actos. En España, además, no hay reservas competenciales o normativas en favor del poder ejecutivo, sino que la Ley puede regularlo todo, de tal manera que hasta la propia organización administrativa puede ser objeto de regulación por norma con rango de ley e incluso ser materia, según su importancia y vocación de permanencia, de la reserva en favor de dicho rango normativo.

Poder, derecho y organización se nos muestran en esta primera reflexión en íntima conexión y por eso los estudios del Derecho administrativo lo conceptúan en buena parte sobre ellos. ¿Poder para qué? ¿Derecho para qué? El porqué y el para qué se nos muestran unidos. Primero el Derecho, la ley, sirve para organizar la sociedad, definir los intereses generales y fines del Estado y establecer los derechos y garantías de los ciudadanos o particulares frente al poder de aquél. Derecho en su contenido clásico, derechos y obligaciones recíprocas y organización para su cumplimiento y eficacia. Poder para imponer la voluntad legal y el interés general sobre los particulares que se les oponen y poder para obligar al poder ejecutivo al Estado a garantizar y hacer efectivos los derechos de los ciudadanos, lo que forzosamente implica división y separación de poderes, sin las que no se garantiza el equilibrio ni la eficacia del Derecho y del Estado. No hay aquí separación entre derecho público y privado, todo es público, todo afecta a todos. La menor quiebra afecta al sistema y lo corrompe.

El poder se somete a límites que marca el Derecho y éste, en consecuencia, y su eficacia se convierten en punto esencial de lo político, social y público. Por ello la organización al servicio de estos fines esenciales de primer orden político es también objeto de regulación jurídica, la administración pública ha de ser objeto de normación y ordenación, para que cumpla los fines del poder y del derecho antes señalados y los otros conexos con ellos y con el interés general y surge la parte más especializada, más detallada de este derecho público y sus especialidades, administrativas, presupuestarias, fiscales y sus correspondientes procedimientos para la eficacia, primero de los intereses señalados en la ley y, luego, de los de los ciudadanos como comunidad y como individuos, pero nunca para satisfacer intereses propios y espurios de la organización o de sus componentes políticos, burócratas, funcionarios o empleados. Por eso, la dignidad y eficacia de estos fines exige una administración poder y una administración servicio, ética y moral, y no mero grupo de clientes y apadrinados por los políticos. Exige políticos por vocación no establecidos en un modo de vivir o de subsistencia económica.

Este modelo, dada la naturaleza humana, que tantas pruebas de debilidad nos otorga en la actualidad y  de su tendencia a las conductas más opuestas a los fines descritos, no puede partir de la bondad indiscutible de los servidores del Estado, ha de tener en cuenta las posibles desviaciones y establecer los procedimientos que le pongan coto y límite. Es evidente, por lo que vemos, que no somos mayores de edad y que es necesaria una tutela. Por eso la pregunta de la lógica o no de los límites y procedimientos del Derecho administrativo. empiecen a responderla hoy y sigan haciéndolo los días en que continúe con el tema. 

MI HEMEROTECA: Sin garantías.

En 6 de noviembre de 1992, a veintiun días de la publicación en el BOE de la Ley 30/19992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común, escribía yo el siguiente artículo de opinión, titulado Sin garantías, en el Diario Las Provincias, y del contenido siguiente:

Últimamente se viene dando publicidad a la reforma emprendida respecto de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común a las mismas. Como factor de modernización y de avance se resalta que la duración de los expedientes administrativos se verá reducida a tres meses como máximo y que se han incrementado los casos de silencio positivo; es decir, que la no resolución por la Administración en el plazo señalado de una petición, solicitud o recurso se entenderá como una concesión de lo solicitado.
Sin embargo un estudio detenido del proyecto de ley, hoy en el Senado, y del precepto concreto nos ofrece una realidad diferente ya que aún cuando fija un plazo de tres meses máximo para que los expedientes se resuelvan, lo hace estableciendo, a su vez, una excepción peligrosa. Esta excepción consiste en que dicho plazo es verdaderaqmente el que fije cada procedimiento aplicable; de lo que se desprende que cualquier norma que regule un procedimiento, bien sea estatal o autonómico, puede fijar otro superios o inferior. La primera posibilidad es la que convierte a la norma proyectada en una norma sin garantías y a la publicidad realizada en mera propaganda.
Se produce realmente, de persistir la actual redacción del precepto una regresión sobre la legislación anterior y cabe la posibilidad de una gran variedad de plazos, en teoría tantos como procedimientos, y fijados por normas, leyes o decretos, tanto estateles como autonómicos.
La norma debía haber sido considerada básica y obligatoria para todas las administraciones públicas. De otro modo resulta que pare este viaje no hacen falta alforjas o es preferible que nos quedamos como estamos.

Después de esto, en varios años, ví la proliferación de plazos en los mútiples procemientos, de modo que había que estar pendiente del de cada uno, si bien el artículo 42 de la Ley definitivamente aprobada, exige la publcación de unas relaciones de procedimientos, indicando la plazos máximos de duración a efecto del silencio.Pero también, como pueden ver, mediante la lectura del artículo, se prevén, en su punto 5, casos, lógicos por otra parte, de suspensión del plazo. Si bien su punto 6 introdujo, la que creo yo , aún estando ya fuera hace años del contacto con la gestión, una medida totalmente destructiva de las  finalidades iniciales de la ley y la patente de corso para desamparar al ciudadano, evitar silencios y caducidades a el favorables, ya que se permite la ampliación del plazo, ya normalmente de 6 y no de 3 meses, y sólo una vez agotados todos los medios posibles, pues la motivación clara de las circunstancias concurrentes, se ha convertido en un escrito general y abstracto, sin datos que permitan su conrol en cuanto realidad y certeza, para cada clase de procedimiento que se arroja al interesado, bien con antelación para que no cuente con el plazo legal o deprisa y corriendo, incluso finalizado el plazo legal, para evitar el efecto del silencio o la caducidad correspondiente. La excepción es la regla y las garantías en el limbo de las buenas intenciones, con anuencia o silencio en cada caso del poder judicial. En el silecio positivo se ve que no creyó nadie. Toda una obra de arte para dejar en nada una reforma legal y sus fines.

Para agravar algunas de estas cuestiones, y como en parte excpeción a lo dicho, aparece la aplicación de la normativa europea en licencias y autorizaciones, cuyas consecuencias en casos de actividades molestas y del ruido en particular, creo que generará buen número de conflictos, que si bien puede solucionar la cuestión de plazos exagerados, por falta de control puede provocar situaciones que el derecho tendrá que observar en cuanto a la adecuada correspondencia y preferencia de unos intereses privados sobre otros y su mayor menor proximidad a un derecho fundamental o transcendencia constitucional y respecto al interés general y público. Pero esto es harina de otro costal.

LA MALA ADMINISTRACIÓN

Cada día en esta España nuestra (es un decir, pues parece que no todos la quieren) nos desayunamos con una nueva noticia que nos ofrece los resultados nefastos de una mala administración pública debido a una también nefasta acción política y de desgobierno. Mis sentimientos creo que quedaron muy resumidos en la entrada Desadministración o desastriministración, pero la complejidad de la administración pública nos ofrece una variedad de temas y cuestiones muy amplias y que pueden ser analizadas comparando la teoría y la aplicación práctica de la misma. Los funcionarios, altos cargos y los teóricos de la Administración exponen modelos, soluciones organizativas, procedimientos de eficacia, etc., que luego se utilizan perversamente y de modo desviado a la finalidad originaria y las consecuencias las estamos viendo ahora, puesto que lo que se nos manifiesta es una ruina total de la Administración pública y, en consecuencia, del gobierno y acción política de muchos años atrás. Una situación económica general difícil ha aireado esta podredumbre y sus tristes consecuencias.

El pasado día 28 leo en la prensa valenciana que el Instituto Valenciano de la Vivienda (IVVSA) tras un ERE despide a 260 empleados y deja una plantilla de 70 y que Construcciones e infraestructuras educativas de la Generalitat Valenciana (CIEGSA) prepara otro ERE que afectará a 90 de sus 93 empleados. En mis tiempos, el primer organismo ocupaba un piso en el centro de Valencia y hoy un palacete restaurado que supongo supuso un buen gasto en su restauración y en su mantenimiento y se ha organizado como una Sociedad Anónima y, por tanto, empresa pública. De un organismo administrativo funcionarial pasó a comportarse con todos los "criterios" de una empresa privada que se han demostrado vicios en la administración pública. Pero es tan bonito eso de "competir en el mercado" y de gastar sin el control al que se somete un "simple órgano administrativo", es tan eficaz y tan de mercado que 260 empleados se van a casa, son despedidos y ven sus vidas trastornadas, porque un día unos políticos "modernos" y "eficaces" decidieron que los controles que establece el derecho administrativo eran una rémora a la eficacia y que lo bueno es funcionar como "una empresa". No hacen falta más críticas , los resultados están a la vista. Y no digamos, lo que era una simple oficina desconcentrada, como órgano de una Delegación provincial ministerial, de una Junta de Construcciones del Ministerio de Educación, se convierte también en una empresa pública de derecho privado porque se trata de construir y eso es una actividad de mercado. Total 90 personas, de 93, afectadas. 90 familias con serios problemas por una mala administración pública. El capricho de ayer es la desgracia para muchos hoy. Lo que a lo mejor se obtuvo con facilidad, aprovechando la organización empresarial, se pierde ahora del mismo modo.

Y las preguntas, ante estos casos, son ¿cómo resulta que sobraban tantos empleados? ¿cómo una empresa puede quedar de 93 en sólo 3 empleados? ¿qué se había hecho hasta ahora? ¿quién controlaba? ¿no pasa nada ahora? ¿no hay responsabilidades? ¿podemos permitirnos hacer borrón y cuenta nueva? ¿por qué los altos funcionarios informaron favorablemente la solución organizativa que se muestra hoy como un desastre? Y esto ocurre en toda España. Hemos sidos mariposas atraídas por la luz de la autonomía, la gestión privada, los americanismos, la desjuridificación, el management, los directivos con contratos blindados, el negocio de la formación, los objetivos cumplidos, que en realidad son contrarios a la finalidad primaria y simple apariencia y propaganda que satisfacen intereses individuales y no los generales. Hemos bendecido la proliferación de personas jurídicas: Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades, fundaciones, etc. como modelos de eficacia y, ahora, sobran centenares y no han sido eficaces sino fuente de un gasto público y una corrupción desmesurada y no han servido siquiera para delimitar responsabilidades.

Todos culpables, pero más que nadie los políticos, pues han propiciado un sistema de clientelismo en la función pública y la han sometido a su poder y la han acomodado a obedecer incondicionalmente, a cambio del carguito, el sueldo complementario y, en su caso, la tarjeta de crédito y todo a costa del ciudadano y de la eliminación de las funciones públicas garantía de exigencia constitucional y parte de la estructura de poder público. La nueva gestión ha sido peor que la antigua y en general se nos ofrece un panorama tan triste que recomponer la situación me parece muy difícil, porque no es sólo este sector el afectado en sus valores morales, sino que la cosa afecta a toda la sociedad española y la contribución para la solución que se nos manifiesta estos días de huelga y oposición política, presenta efectos nada favorables y degrada a España y la sitúa en niveles muy bajos. Mala educación, ninguna responsabilidad, malas políticas, mala administración y corrupción en general. Lo siento debo tener un mal día.