jueves, 28 de junio de 2012

SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA IV: La configuración del derecho 3

Se ha analizado la participación ciudadana en la configuración del derecho partiendo de la Constitución, trataré ahora de reflejar lo que se dice desde las leyes principales que tratan de la acción del Gobierno y de la Administración, pues hay que tener en cuenta que la producción de las leyes no es obra exclusiva de los parlamentos, sino que previamente a su aprobación por ellos, existe todo un proceso por el que las dos instituciones antes mencionadas elaboran borradores, anteproyectos y proyectos de ley y que en ese proceso, que a veces se confunde con el de la formulación de políticas públicas, los ciudadanos y los grupos en que ellos se integran participan y tratan de que la ley se configure de un modo determinado o recoja sus intereses y derechos. Desde el punto de vista jurídico es la Ley de Organización, Competencia y funcionamiento del Gobierno la que en su Título V trata de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. La primera, sin perjuicio de la iniciativa popular que regula la Ley Orgánica 3/1984 que desarrolla lo previsto en el artículo 87.3 de la Constitución, corresponde al Gobierno, según el mismo artículo 87, punto 1. Hay que tener en cuenta que esta iniciativa del Gobierno puede ser impulsada a solicitud de las asambleas legislativas de las Comunidades autónomas.


Si se analiza el artículo 22 de la citada Ley del Gobierno que regula la iniciativa legislativa de éste, lo que se nos muestra es prácticamente sólo un proceso administrativo sin mención específica a la participación ciudadana, lo que, atendiendo a la frecuencia en que se hace mención a la misma en diversas leyes, sin que en buena parte se desarrollen procedimientos para su realidad y eficacia, resulta en cierto modo llamativo. Del mencionado artículo, al efecto de nuestro análisis, hay que destacar que en su punto 2 al referirse a la elaboración del anteproyecto se dice que el mismo irá acompañado por la memoria y los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. En el punto 3 al tratar de la elevación del Anteproyecto al Consejo de Ministros a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.

Por tanto cabe afirmar que la posibilidad de que los ciudadanos participen de uno u otro modo en la elaboración y contenido de una ley no tiene un procedimiento taxativamente fijado, sino que depende del proceso político o de la voluntad política de la Administración y Gobierno y que los medios de participar dependen de que se realicen las consultas pertinentes o de los estudios que la propia administración realice, en los que puede constar la opinión de los posibles afectados por la ley o de los grupos organizados respecto de defensa o consecución de fines y derechos relacionados con el anteproyecto y su contenido. Difícilmente se puede considerar posible una consulta que alcance a todos los ciudadanos en este procedimiento regulado en el artículo 22, salvo que el Consejo de Ministros considere la realización del referendum o inicie una consulta a través de los procedimientos que permiten las nuevas tecnologías o las redes sociales. Tal como he apuntado anteriormente el proceso es más propio de las consideraciones que la Ciencia de la Administración realiza respecto de la formulación de las políticas públicas y que sitúa a la Administración como un centro de relaciones, sobre todo de aquellas que tienen lugar con ocasión de decisiones que suponen una regulación social (Baena). En esa red de relaciones y de puestos de trabajo que denomina Baena como cúpula organizacional, es donde de un modo u otro se configura una forma de participación. Incluso al mencionar los puestos de trabajo, desde esta perspectiva científica y política, muchos de ellos se configuran al efecto de establecer ese tipo de relaciones que contribuye a configurar las decicisiones políticas. De esta manera es posible que en los informes y estudios ya se refleje el resultado o las opiniones establecidas en el proceso relacional. Claro es que este proceso no es un procedimiento, tal como he dicho, configurado jurídicamente ni como un derecho subjetivo. De otro lado hay que considerar que, finalizado el proceso de iniciativa gubernamental y una vez el proyecto se halla en el parlamento, la red de relaciones se traslada y entran en juego, partidos políticos, miembros del Congreso y Senado, grupos de intereses, instituciones y ciudadanos y la configuración y discusión de las enmiendas, que en muchas ocasiones se han configurado mediante este segundo o tercer procedimiento de relaciones o participación.


Más pormenorizado, en cambio, está el procedimiento para la elaboración de los reglamentos, lo que será objeto de otro comentario o entrada del blog.

lunes, 25 de junio de 2012

¿LOS FUNCIONARIOS EN LA PICOTA?

Vamos a hacer un intermedio en la cuestión de la participación ciudadana y tratar una vez más la de los funcionarios públicos, lo que no deja de ser una forma de participación de los ciudadanos en el poder, la gestión y la actividad pública. Resulta que con la crisis el funcionario se ha convertido en el blanco del pim, pam pum general. Basta con escuchar una tertulia radiofónica o ver una televisiva para advertir cómo se les convierte en el chivo expiatorio de todos los males de la situación administrativa, sin que dejen de existir voces en su defensa. Pero lo que más llama la atención es la ignorancia de lo que significa la función pública por muchos de los pequeños popes de eso que se ha dado en llamar la comunicación. El blog está repleto de entradas y reflexiones sobre el concepto estricto de la función pública o las funciones públicas, de su conexión con el ejercicio de potestades, de defensa de los intereses públicos, del derecho y la legalidad, y de la eficacia en general de la Administración pública. Y es inevitable no repetirme. Las ideas aquí expuestas tienen eco en otros especialistas y así recientemente me llega un e-mail que recoge un escrito de Francisco J. Bastida, catedrático de derecho constitucional, que pueden leer aquí, para que no todo sea lo que yo pienso.

Pues bien, en esto de los funcionarios públicos, la cuestión tiene más de un siglo y a pesar de que en las leyes ha quedado más o menos clara, la opinión pública no lo tiene tan claro y eso de la permanencia del funcionario no lo comparten, teniendo el apoyo de todos aquellos que son partidarios de que la Administración funcione como una empresa privada. Pero lo más importante no es que existan personas que opinen así o no conozcan a fondo lo que es la función pública, incluidos parte de los mismos funcionarios públicos y sus sindicatos, sino que las ideas contrarias al funcionario le vienen muy bien a los políticos de todo signo, porque les permite apropiarse totalmente de la organización y convertir en dependientes a los funcionarios que así les sirven a ellos y no al Derecho o al interés general en él declarado, evitando toda controversia sobre sus decisiones o toda interpretación contraria que pueda perturbar sus acciones y, aún más, constar en un expediente que pueda ser visto por el público o acabar en vía judicial. La resurrección de la idea de "los empleados públicos" la realiza la izquierda en la época preautonómica y la consolida con el Estatuto Básico vigente y, por lo antedicho, no disgusta a la derecha. Pongan ustedes en cada caso las siglas de los partidos correspondientes. Esa es en el fondo una de las causas del desprestigio de la función pública, sin perjuicio de la importante contribución que los propios funcionarios realizan con sus conductas. Pero en cuya defensa hay que alegar la carencia absoluta de dirección que tienen, hasta al punto de haber sido convertidos en una masa amorfa de la que ni siquiera los grandes y clásicos cuerpos han logrado distinguirse. Esta carencia y la mediocridad política convierte a todo en mediocre e inútil, sobre todo en el ámbito burocrático, siendo distinto el problema de los servicios públicos.

A los políticos les viene bien que los funcionarios dependan de ellos respecto del puesto, pero sin llegar al extremo de tirarlos de la Administración (no sea que dejen de darles el voto) y sin importar el crecimiento impropio de la estructura para que ello sea posible. De otro lado, si se permite que sólo los funcionarios con potestades o según el concepto restringido europeo sean inamovibles, el resto de empleos sería patrimonio de los partidos y objeto de propiedad para regalar a conveniencia y cesar cuando gane la oposición. O sea mero spoil system. ¿Y hay quien defienda esto? ¿Basta con convertir funcionarios en empleados? Se ve que hay quien no quiere que defiendan sus intereses y la ley o quien necesita esclavos, aun cuando parezca dura la expresión. Por eso el sistema legal exige pruebas de selección, acceso en igualdad, mérito y capacidad, para que todos puedan acceder al empleo público y no lo que quiera un partido, un político o un señor. Pero lo cortés no quita lo valiente, aplicando las reglas disciplinarias correspondientes, con seriedad y eficacia y no con la mamandurria actual y general.

Lo he dicho, por activa y por pasiva, nadie se preocupa de la Administración pública, nadie la analiza,  nadie la dirige administrativamente, nadie parte de datos científicos para su reforma. Lo último que he oído es que se van a controlar las bajas de los funcionarios, que puede que se den de alta, pero puede que para permanecer en el asiento, viendo las nubes como Zapatero o pidiendo al viento que los redima de la banalidad, sin que eso parezca que importe. Lo accesorio, al menos hasta ahora, se presenta como principal, porque es lo que buena parte de la población y de los voceros antes mencionados quieren oír. Sólo en época del malhadado Franco y de la tecnocracia se apuntaron cuestiones válidas, pero desde Chapaprieta hasta aquí todo es predicar pero sin obras y la crisis se renueva sin que los cimientos de cualquier posible reforma existan para fudamentarla y para hacerla eficaz. Años perdidos, funcionarios desaprovechados. La formación de los funcionarios públicos se ha diluido en cursos y cursos a efectos de alcanzar puntos para concursos y promociones y se ha externalizado en buena parte, olvidando lo más básico y principal.

Pero también creo que hay que formularse la pregunta de ¿cuántos dependen, además de los funcionarios, del presupuesto público y, además, están subvencionados sin ninguna clase de legitimación? La respuesta puede provocar pánico respecto del gasto y deuda pública y de las falsas empresas dependientes del presupuesto y con deuda privada incluida. Todo esto es lo básico, la enfermedad fingida o no, el café o el almuerzo, pequeñeces al lado de lo que no se ha abordado, al menos hasta ahora. Los funcionarios y empleados, no los sindicatos, son conscientes de que han de sacrificarse, pero otórgueseles la importancia que tienen y no confundan a los ciudadanos. Su carácter permanente no es un capricho, es garantía jurídica o de eficacia o es garantía de que cualquiera puede acceder en condiciones de igualdad, por merito y con permanencia o seguridad en el empleo, salvo comportamiento ilegal o necesidad del interés público siguiendo procedimientos legalmente previstos y establecidos, y sin necesidad -perdonen la expresión- de lamer el culo a nadie.

jueves, 21 de junio de 2012

SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA III: La configuración del derecho 2

En la última entrada antes de contemplar lo dispuesto en nuestro ordenamiento respecto de la participación ciudadana transcribí un párrafo de Habermas al efecto de manifestar la importancia del tema. Uno de los problemas o de las cuestiones que se plantean es el modo en que los ciudadanos pueden participar, no tanto referido al procedimiento en sí mismo sino a si lo hacen de modo directo o través de los grupos organizados y reconocidos jurídicamente. Cuestión que enlaza con otra serie de problemas que en el libro de Habermas quedan expuestos con toda su complejidad y que nos llevaría a tener que estudiar y exponer las cuestiones que plantean teorías como las del pluralismo, las élites, la de los sistemas y la propia de Habermas sobre la teoría del discurso, cosa para la que no estoy en condiciones y excede de la finalidad del blog, por interesante que pueda ser. Baste con decir, pues, que la propia participación cuando no es directa puede no reflejar verdaderamente la voluntad ciudadana propiamente dicha sino de los que dominan la organización a través de la cual se participa.

Advertido esto, la participación en la configuración del derecho, hemos de restringirla a los casos en que la normativa permite a los ciudadanos manifestarse respecto de una ley o norma jurídica, bien sea directamente o no. Esta participación estimo que comprende la participación política en cuanto nos referimos al Estado de derecho y en cuanto como dice Habermas y ya hemos reflejado: El proceso de producción de normas constituye por tanto en el sistema jurídico el auténtico lugar de integración social. Lo que permite que haga referencia a que, además, es precisamente la Administración la que se constituye en centro de relaciones entre el poder y los ciudadanos y es también operador jurídico.

Si nos atenemos a la Constitución y seguimos sus preceptos nos encontramos con las siguientes disposiciones relacionadas con el tema. Así el preámbulo nos dice que es voluntad de la Nación española el consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley. Por tanto, este punto parece conducirnos a concluir que la más importante participación es la contribuir a configurar la ley. Pero la configuración de la ley es tarea política y, entonces, hay que tener en cuenta, también, el artículo 6 que dice que los partidos políticos concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. En consecuencia, si unimos lo dicho al sistema de elecciones, la pertenencia a un partido político y el propio sistema electoral se convierten en punto esencial de participación, debiendo, además, apuntar que el citado artículo 6 de la Constitución, establece que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos deberán ser democráticos, lo que nos llevaría a otra reflexión muy importante al respecto y al de la posibilidad de que la voluntad de los partidos sea verdaderamente la de los ciudadanos que los componen o que ellos puedan manifestarla realmente en las Cortes, institución en la que se configura esa ley que se dice expresión de la voluntad popular.

Creo que el siguiente artículo a considerar es el 23 que nos dice: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Se confirma lo dicho de la importancia de los partidos y del sistema electoral. El punto 2 dice: Asimismo, tienen derecho a  acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.

He de resistir la tentación de referirme ahora a la situación de la opinión popular sobre los funcionarios, muy de actualidad, que dejo para otra ocasión, pese a que será reiteración de lo ya dicho en el blog. Lo importante es que los cargos públicos y la función pública se manifiestan en el artículo junto con el cauce de participación antes señalado, lo que creo que hace que haya que considerarlos como tal. Y no cabe duda, pues los cargos públicos, tanto si son de la administración como de la Justicia, por ejemplo, contribuyen a la configuración del derecho o son operadores del mismo a través de los procedimientos legalmente establecidos y lo importante es que la igualdad que predica el artículo, considerado el cumplimiento de los requisitos correspondientes, supone la libre concurrencia a su acceso, si bien vemos que cada día más los cargos y bastantes funciones públicas dependen de la designación de los políticos y partidos. Además hay que tener en cuenta que estos cargos y funciones normalmente en nivel superior, tanto político como técnico, suponen ejercicio de potestad, autoridad y de garantías de legalidad. 

Por su influencia en el administrar, quiero significar que de la Constitución y, más en concreto, de su artículo 28 no se deduce que los sindicatos sean cauce de participación en las funciones públicas o asuntos públicos, por lo que ellos, como cauce de participación, han de ser contemplados a la luz de la ley. Tampoco en la referencia a las asociaciones (artículo 22) se dice nada al efecto, y tampoco se dice nada de la participación de los Colegios Profesionales en la ejecución o realización de funciones públicas. No obstante, sí hay que considerar que en la negociación colectiva laboral y en los convenios hay una participación en la configuración del derecho y que se realiza entre los representantes de los trabajadores y que ello supone la consideración de los sindicatos.

De modo muy general la Constitución se refiere a la participación de la juventud o a que los consumidores participen en la configuración de las normas, según lo que establezcan las leyes. Lo mismo cabe decir respecto de las organizaciones profesionales y sus intereses económicos. Puntos estos que conducen a considerar que la Constitución, en cierto modo, con estas disposiciones dirige al legislador a que considere la participación de los diferentes grupos sociales en cuanto las normas que se programen afecten a sus intereses. Lo que confirma el artículo 105 al remitir a la ley la audiencia a los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

Finalmente, hay que tener en cuenta cómo del capítulo 2º del Título III de la Constitución queda claro que la elaboración de las leyes depende de las Cortes Generales y que existe un cauce de participación a través del sistema de iniciativa popular, según el punto 3 del artículo 87 y que las decisiones políticas de especial transcendencia, expresión vaga, pueden ser sometidas a referendum consultivo de todos los ciudadanos.

Si bien de todo lo reflejado es posible concluir que la participación indirecta es lo predominante, nos queda por ver la regulación en las leyes más generales que se refieren a la normación o a las resoluciones jurídicas. 

lunes, 18 de junio de 2012

SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA II: La configuración del derecho 1

Al abordar la participación ciudadana se que me he metido en un jardin, puesto que es un problema que importa en todos los ramos o ciencias que se ocupan del Estado de derecho, desde la filosofía hasta el diario administrar. Baena del Alcázar  en su obra Curso de Ciencia de Administración, página 201, señala que la cuestión de la inexistencia de barreras entre el Estado y sociedad pertenece plenamente al pensamiento político en sentido estricto. De otro lado, la cuestión de la participación ciudadana se entiende como un elemento legitimador de la acción política y administrativa, por lo que el cómo sea el procedimimiento de hacerla efectiva y el momento que se elija para ello, han de influir de modo directo en la administración pública, en el cómo se administra y en la eficacia administrativa, que supone, en definitiva, la eficacia política y la satisfacción ciudadana.

La complejidad de la cuestión atendidas todas las ramas científicas y prácticas que la tratan y abordan es realmente grande, sobre todo si la participación se produce en la fase de ejecución administrativa y no en la de planificación o en la de normación, hasta el punto de que el funcionario normal puede verse desbordado en su gestión pudiendo caer en la paralización. En este punto teoría y práctica han de estar en permanente conexión a la hora de fijar los procedimientos de participación y de los dirigidos a la legitimación de las decisiones, pues la simple consideración política de la participación como algo necesario y su aplicación indiscriminada como signo de buen hacer político puede producir efectos y resultados perversos. Aunque cualquier afirmación que particularmente realice, más allá de lo dispuesto en las normas o de lo que mi experiencia como funcionario me ofrece, será mas que discutible o incluso errónea para cualquiera de los especialistas en otras ramas o ciencias o prácticas, al afectar la cuestión a la legitimidad de las decisiones. Es posible por ello que una gran influencia presente sea la de Jürgen Habermas y sus aportaciones sobre la acción y racionalidad comunicativa y la extensión de estos principios en los políticos que ya no la consideran sólo en sus estrictos términos, sino que mediante la idea de la participación como procedimiento para llegar a dicha racionalidad, la convierten en paradigma general de efectividad y  modernidad, de modo que les basta su mera prédica para estimar conseguida la eficacia, convirtiéndola en realidad en un simple eslogan que conduce a los efectos perversos antes mencionados. De otro lado, por mi edad y formación, seguro que soy cercano a posturas más clásicas y escolásticas.

Los aspectos filosóficos de la cuestión superan mi conocimiento y, si alguno tengo, es parcial e incompleto y asumido en cuanto útil a mi discurso, por lo que si alguno utilizo en el transcurso de esta serie de reflexiones, ruego perdón si no lo hago de forma correcta. Pero lo que a mí me parece más importante, desde la perspectiva que me ha dado mi formación y experiencia, es que la participación lo sea en la configuración del Derecho que ha de regir la sociedad y Estado correspondiente, porque  estamos refiriéndonos al Estado de derecho y a una Administración pública que lo ha de hacer efectivo, así como contribuir de modo muy directo e importante en la configuración de dicho derecho. De tal manera, que sin perjuicio de otras posibles participaciones ciudadanas, la correspondiente a los procedimientos de configuración del derecho o de las normas resulta de esencial consideración y factor básico de legitimación. En este sentido, hay que exponer los procedimientos establecidos por las normas para participar en la configuración del derecho objetivo, que a su vez supone ya, a mi parecer, la de los derechos subjetivos.

Antes de examinar los procedimientos de configuración del derecho establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, quiero reflejar un punto de la obra de Habermas, Facticidad y validez, páginas 94 y sgte:

El proceso de producción de normas constituye por tanto en el sistema jurídico el auténtico lugar de integración social. De ahí que a los implicados en el proceso de producción normativa se les exija que salgan del papel de sujetos jurídicos privados y, entrando en el papel de ciudadanos, adopten la perspectiva de miembros de una comunidad jurídica libremente constituida en la que un acuerdo acerca de los principios normativos de regulación de la vida en común, o bien venga ya asegurado por tradición, o bien pueda alcanzarse mediante un proceso de entendimiento atenido a reglas normativamente reconocidas. Esta característica unión de coerción fáctica y validez dimanante de la legitimidad, que ya hemos aclarado recurriendo al caso del derecho subjetivo, provisto de la facultad de ejercer coerción o de exigir que se ejerza, que asiste a cada cual en lo tocante a la realización estratégica de sus propios intereses, exige un proceso de producción del derecho en el que los ciudadanos implicados no pueden participar a su vez sólo en el papel de sujetos jurídicos que actúan orientándose al propio éxito. En la medida en que los derechos de participación y comunicación son ingrediente esencial de un procedimiento de producción de normas, que quepa considerar eficaz a efectos de fundar legitimación, tales derechos no pueden ni percibirse ni tornarse efectivos a título de derechos de sujetos jurídicos privados aislados, sino que más bien ha de vérselos y tornárselos efectivos en la actitud de participantes en una práctica de entendimiento intersubjetivo, que actúan orientándose al entendimiento. De ahí que el concepto mismo de derecho moderno, derecho que agudiza y operacionaliza en términos efectivos para el comportamiento la tensión entre facticidad y validez, lleve ya en germen la idea democrática desarrollada por Rousseau y Kant, a saber, que la pretensión de legitimidad de un orden jurídico construido de derechos subjetivos sólo puede desempeñarse o resolverse mediante la capacidad de integración social aneja a la "voluntad concordante y unida de todos" los ciudadanos libres e iguales. 


Me plantea el párrafo reflejado, la cuestión, entonces, de si la libertad es el valor o primer referente o, si en cambio, en cuanto se trata del logro de la integración social, la libertad entendida individualmente ya no lo es y el valor principal es otro. Este valor es el que se refleja en la denominada "concordancia" de mi libertad con la del resto. El valor "concordancia" es el que representa el derecho legítimo o considerado legítimo. La legitimidad del derecho no es una apreciación subjetiva sino una referencia al procedimiento seguido o al establecido legalmente. Este derecho es que por ser "concordante" exige de la coacción estatal para la garantía de dicha libertad concordada. Queda clara pues la importancia de la participación, pues, si no participo el vicio deslegitima el resultado, mientras que si lo hago y discrepo del resultado he de discutir éste o su condición de derecho o la preeminencia de un derecho mio, también declarado, que considero preeminente y no "concordado" en la realidad. Es difícil salirse de la condición de sujeto jurídico privado o de la experiencia tenida.


El terreno se pone complicado, por lo que otro día veremos los procedimientos establecidos de normación o legislación y la participación ciudadana en ellos.




jueves, 14 de junio de 2012

SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Voy a abordar una cuestión, la de la participación ciudadana, en la que tengo opiniones y sentimientos contrarios y respecto de la cual me muevo, pues, con dudas y contradicciones. Vaya por delante que creo que, además, alrededor del tema existe bastante demagogía y que si se aborda de modo general, no se tiene en cuenta verdaderamente la gestión y eficacia real de la administración pública.

La importancia del tema nace de que la participación ciudadana se considera como un sistema legitimador de las decisiones políticas y administrativas y por ello siempre está en boca de políticos y estudiosos de las ciencias políticas y administrativas, pero respecto del cual existen regulaciones concretas en las que se fijan los procedimientos para dicha participación, que, por tanto, son los que los funcionarios públicos consideran y aplican. Por esta consideración tan general del tema, el mismo está siempre de actualidad y, además se hace necesario precisar la idea. Hay que tener en cuenta, de otro lado, que la aplicación de las nuevas tecnologías y la utilización de las redes sociales ofrecen cauces nuevos de participación y de consulta que hacen popular el sistema y la cuestión de la participación, pero frente a lo cual hay que tener en cuenta la clase de decisión a adoptar, los procedimientos establecidos para la misma, intereses en juego, etc. Tampoco es lo mismo la consulta o la encuesta que la participación. Desde el punto de vista de la Administración, no basta con abrir un cauce de participación- consulta, pues ello sólo no significa nada, sino que la información recibida hay que procesarla y ello requiere medios y tiempo y finalmente es el organo decisor, normalmente político, el que la considera o no. Si no hay un procedimiento administrativo y una regulación de la participación y ésta se considera al efecto resolutorio, la mera consulta puede ser, lo dicho, un puro sistema demagógico y populista.

Como siempre escribo sin guión previo y las ideas que acuden a mi cabeza son muchas, es posible que no acierte en la reflexión o necesite más tiempo y más entradas para exponerla y no conecte, además, con el pensamiento que cada lector tenga sobre la cuestión. Trataré, pues, sin perjuicio de acudir a la doctrina y exponer algunas de las ideas existentes al efecto, de circunscribirme a los aspectos de gestión y administración pública que comporta la cuestión.

Es frecuente que se haga referencia simplemente a la participación ciudadana y que sea necesario ver si se refieren a la política o a la participación asuntos públicos o en funciones públicas o en la gestión y, además, descubrir el concepto que se tiene, por ejemplo, de funciones públicas por parte del autor correspondiente, pues puede ser lo mismo que la participación política o que los "asuntos públicos" o, por el contrario, identificarse con la participación en la gestión. Por ejemplo, ya que recientemente me he referido a Aristóteles, a continuación copio un párrafo de su obra La Política, ya citada en otras entradas, en el que queda de manifiesto, cuando se refiere a quienes tiene la condición de ciudadano, la importancia que en su tiempo y en el estado-ciudad se otorgaba a la participación. Dice así:


Hay, por tanto, indudablemente, diversas especies de ciudadanos y sólo lo es plenamente el que tiene participación en los poderes públicos. Si Homero pone en boca de Aquiles estas palabras:
                  ¡Yo tratado como un vil extranjero¡
es que a sus ojos es uno extranjero en la ciudad cuando no participa en las funciones públicas; y allí donde se tiene cuidado de velar estas diferencias políticas, se hace únicamente al intento de halagar a los que no tienen otra cosa que el domicilio.


Toda la discusión precedente ha demostrado en que la virtud del hombre de bien y la virtud del ciudadano son idénticas y en que difieren; hemos hecho ver que en un Estado el ciudadano y el hombre virtuoso no son más que uno; que en otro se separan; y, en fin, que no todos son ciudadanos, sino que este título pertenece sólo al hombre político, que es o puede ser dueño de ocuparse, personal o colectivamente de los intereses comunes.


Creo que la cita es tan sugerente que con ella y un comentario dejo la cuestión para seguir en posteriores días. Lo primero a destacar es la importancia de la participación ya que supone la consideración de que bien corresponde sólo a los que tienen la condición de ciudadanos, según la sociedad y derecho de la época, o bien que quien no participa no es ciudadano en realidad. En segundo lugar la participación lo es respecto de poderes públicos y funciones públicas y propia sólo del hombre político. Al efecto hay que tener en cuenta la época de la cita, en cuanto la identidad entre política y funciones públicas parece presentarse plenamente, lo que coincide con el criterio restringido de funciones públicas o función pública que conceptualmente considero como básico. Pero la cita nos deja otros puntos de reflexión, sobre todo por la situación actual de España y la corrupción habida, puesto que  puede pensarse que sólo los políticos o los cargos con potestades son ciudadanos de hecho y el resto no somos más que vecinos o domiciliados, lo que en determinadas situaciones podemos concluir que es una triste realidad. Pero el remate de la cuestión es que el ciudadano y el hombre virtuoso y el que se ocupa de los intereses comunes son una misma cosa. Luego, se ha de ser virtuoso y participar en las funciones públicas para ser ciudadano y, entonces, cabría decir, hoy y aquí, ¡Cuán pocos ciudadanos hay¡ Pero al momento surge la consecuencia de que hay que fomentar la participación en los poderes y funciones públicas de los ciudadanos, en su concepto general actual, que sean virtuosos, como garantía en las decisiones y como freno a la corrupción. Pero queda mucho por tratar.

martes, 12 de junio de 2012

LA COMPETENCIA COMO FACTOR ORGANIZATIVO

De la competencia se ha escrito en diversas ocasiones en el blog y de su conexión con la organización ya hice referencia en 2008 en esta entrada De otro lado en el capítulo II de Juridicidad y organización, que obra en www.morey-abogados.com, en su punto 4 me refiero a la competencia como concepto jurídico y organizativo. En el apartado F) titulado como la entrada de hoy, expongo lo siguiente:

 En algunos momentos, cuando no enfocábamos jurídicamente la cuestión, la competencia se identificaba con la incumbencia de cada órgano o persona de la organización correspondiente o con la atribución de funciones y tareas a dichos órganos y personas. Si las organizaciones, cualesquiera que sean, por la actual evolución social, no constituyeran siempre un hecho jurídico por la necesidad de que sean reconocidas o institucionalizadas por el derecho y de tener un título constitutivo, en el cual hay que establecer una organización y unos estatutos, la organización, en general, no sería desde su inicio un hecho jurídico, sino un hecho natural y de evolución de una actividad que se realiza por determinadas personas. Pero lo cierto, es que la organización social y el derecho que ella establece obligan a una regulación jurídica y formal de la organización de cada persona jurídica o de cualquier empresa o actividad y que dicha organización puede no ser una realidad, sino una mezcla de realidad y previsión. Previsión en doble sentido: uno, en el de que se realiza una previsión de órganos, atribuciones, etc., que pueden cambiar, después, en el ejercicio de la actividad, estableciendo una realidad distinta de la formalizada y de carácter temporal, sin que se obligue a una modificación de la norma, porque ésta permite ese cambio y, otro, porque la organización prevista puede serlo para completarse o hacerse realidad en un plazo de tiempo, más o menos largo, de modo que este tiempo consolida la organización prevista. Con esta segunda previsión, la organización se evita cambios continuos de estatutos y el desgaste interno en la discusión “política” de la organización o del reparto de poder interno de la misma. 

Si prescindimos de esta necesaria juridificación y del doble factor de previsión señalado, la competencia como atribución es sólo un hecho organizativo de distribución de tareas, funciones y responsabilidades y según el volumen de la actividad y trabajo y de su complejidad, que determina, a su vez, la dimensión orgánica; la competencia se concreta o tecnifica cada vez más, se desarrolla o desmenuza, concreta, diversifica y especializa. Pero, también, desde el aspecto jurídico y formalizado, la competencia presenta aspectos organizativos, que se nos han puesto de relieve cuando nos hemos referido a ella como factor de distinción entre Política y Administración o Gobierno y Administración, en cuanto la distribución de poder que supone la atribución de competencias, determina una concentración de decisiones en el vértice superior de toda organización, por razones de atribución de la voluntad de decisión o por la necesidad de control. Concentración que puede no ser eficaz al ralentizar la actividad o las decisiones. De este modo, la competencia, su reparto o cambio, temporal o no, se convierte en un factor organizativo. Hecho que en las Administraciones públicas es más evidente y que afecta a cuestiones ya señaladas como la delegación, avocación, sustitución, desconcentración, descentralización funcional, encomiendas de gestión, transferencias, etc., como veremos en otro capítulo, cuando analicemos las relaciones entre Administraciones públicas. Hasta tal punto este juego con las competencias es importante en la organización que afecta a otros puntos relacionados con la eficacia de principios constitucionales de la organización territorial del Estado o del gasto público o de racionalidad de las estructuras orgánicas de las Administraciones públicas o de servicio eficaz a los ciudadanos.

Me ha parecido oportuno, al repasar el mencionado trabajo de Juridicidad y organización, destacar este apartado y someter a consideración de los lectores funcionarios y preocupados por la buena administración el aspecto que la competencia tiene como contenido de técnica administrativa y de organización, para no centrarla exclusivamente en el concepto jurídico restringido de ejercicio o concreción de potestades. Pero, eso sí, destacando que en cuanto   normada o regulada una organización, ello no es siempre reflejo de una realidad sino también previsión de desarrollo y voluntad de futuro. La competencia pues no es sólo una función pública, sino que es instrumento adecuado para organizar y evitar duplicidades de gestión y racionalizar toda organización, pero siempre teniendo en cuenta el tercer significado que a la competencia podemos otorgar de experiencia, saber y conocimiento, de modo que al atribuir las tareas, funciones y competencias se haga respecto de personas con la capacidad adecuada para desempeñarlas; es decir competentes técnicamente. Cuando no se hace así la incompetencia se multiplica y la desorganización e ineficacia también.

viernes, 8 de junio de 2012

LA POLÍTICA COMO MODUS VIVENDI

Iba a titular la entrada como La política como profesión pero ante la situación actual española creo que es mejor referirse a ella simplemente como un modo de vivir, ya que calificar como profesionales a parte de nuestros políticos sería un eufemismo. Pero es que además al releer a Aristóteles y el libro La Política, citado en la última entrada, salvando las distancias temporales y la estructura social y política de su época y la nuestra, además de que se refiere a las circunstancias tanto en las democracias, oligarquías y aristocracias o en cada una de ellas individualmente, me encuentro con muchos puntos de consideración respecto de los políticos, sus retribuciones y otros beneficios. Así pongo en primer término, este párrafo de la página 239:

Un punto importante en la democracia y en la oligarquía, en una palabra, en todo gobierno, es cuidar de que no surja en el Estado alguna superioridad desproporcionada; así como dar a los cargos públicos poca importancia y mucha duración más bien que conferirles de golpe una autoridad muy extensa; porque el poder es corruptor, y no todos los hombres son capaces de mantenerse puros en medio de la prosperidad. Sólo un poquito más adelante sigue: Pero es sobre todo por medio de las leyes como conviene evitar la formación de estas superioridades temibles, que se apoyan ya en la gran riqueza, ya en las fuerzas de un partido numeroso.

Siguen otros puntos curiosos en los que se refiere a los ricos y pobres o a distinguidos y vulgo como elementos opuestos del Estado y aboga por confundirlos en una unión perfecta o aumentar la clase media, que sólo así se impiden las revoluciones que nacen de la desigualdad. Referido lo cual leo, más en consonancia con lo que nos ocupa, lo siguiente (página 240):

Veamos otro punto capital en todo Estado. Es preciso que valiéndose de la legislación o empleando cualquier otro medio poderoso, se impida que los cargos públicos enriquezcan a los que los ocupan. en las oligarquías, sobre todo, esta medida es de la más alta importancia. A la masa de los ciudadanos no irrita tanto el verse excluida de los empleos, exclusión que quizá está compensada con la ventaja de poderse dedicar a sus propios negocios, como le indigna pensar que los magistrados puedan robar los caudales públicos, porque entonces tienen un doble motivo de queja, puesto que se ven privados a la vez del poder y de las utilidades que él proporciona. Una administración pura, si es posible establecerla, es el único medio para hacer que coexistan en el Estado la democracia y la aristocracia, es decir, para poner de acuerdo las respectivas pretensiones de los ciudadanos distinguidos y de la multitud. En efecto, el principio popular es la facultad de poder obtener los empleos concedida a todos; el principio aristocrático consiste en confiarlo sólo a los ciudadanos eminentes. Esta combinación podrá ser realizada si los empleos no pueden ser lucrativos. Entonces los pobres, como nada podrían ganar, no querrán el poder, y se ocuparán con preferencia de sus intereses personales; los ricos podrán aceptar el poder, porque ninguna necesidad tienen de aumentar con la riqueza pública la propia, De esta manera, además, los pobres se enriquecerán dedicándose a sus propios negocios, y las clases altas no se verán obligadas a obedecer a gente sin fundamento.

Por lo demás, para evitar la dilapidación de las rentas públicas, que se obligue a cada cual a rendir cuentas en presencia de todos los ciudadanos reunidos, y que se fijen copias  de aquellas en las fatrias, en los cantones y en las tribus; y para que los magistrados sean íntegros, que la ley procure recompensar con honores a los que se distingan como buenos administradores.

Todo esto hace más de 300 años a. C. o sea más de 22 siglos. Como en anteriores ocasiones, que cada cual reflexione según sus ideas, preocupaciones y experiencias, pero yo quiero aquí traer en comparación con lo reflejado esa opinión, que no comparto, de que los políticos están mal pagados y que es preciso retribuirles más para atraer a los mejores. Dado el sistema de designación existente y de la partitocracia que nos preside  y de las leyes que nos dictan respecto de la organización de la administración pública, eso no me lo puedo creer, pero es una opinión muy presente. Sin embargo resulta curioso lo dicho por Aristóteles y digno de consideración, incluso para impedir el desorbitado crecimiento de la organización pública, política y de libre designación para colocar a partidarios y amigos. Nos quedan algunas otras reflexiones aristotélicas respecto de los ciudadanos y la participación que dejo para otro día.

martes, 5 de junio de 2012

ARISTÓTELES Y LA IDEA DEL ESTADO

 De vez en cuando los que me siguen saben que acudo a los clásicos porque en ellos está la raíz de los conceptos que son básicos en la sociedad actual y en la materias que son objeto de reflexión en el blog y porque creo que se muestran con mayor sencillez que en lo que la política actual nos muestra. Por ello hoy escojo unos párrafos de Aristóteles ( La Política. Novena edición. Espasa -Calpe Colección Austral. Traducción  Patricio de Azcárate. Pag.24) que espero que nos sean útiles y nos hagan reflexionar si los comparamos con la actualidad española y europea. Dice el filósofo:

No puede ponerse en duda que el Estado está naturalmente sobre la familia y sobre cada individuo, porque el todo es necesariamente superior a la parte, puesto que una vez destruido el todo, ya no hay partes, no hay pies, no hay manos, a no ser que por pura analogía de palabras se diga una mano de piedra, porque la mano separada del cuerpo no es ya una mano real. Las cosas se definen en general por los actos que realizan y pueden realizar, y tan pronto como cese su aptitud anterior no puede decirse ya que sean las mismas; lo único que hay es que están comprendidas bajo un mismo nombre: Lo que prueba claramente la necesidad natural del Estado y su superioridad sobre el individuo es que, si no se admitiera, resultaría que puede el individuo entonces bastarse a sí mismo aislado así del todo como del resto de las partes; pero aquel que no puede vivir en sociedad y que en medio de su independencia no tiene necesidades, no puede ser nunca miembro del Estado; es un bruto o un dios.

La naturaleza arrastra, pues, instintivamente a todos los hombres a la asociación política. El primero que la instituyó hizo un inmenso servicio, porque el hombre, que cuando ha alcanzado toda la perfección posible es el primero de los animales, es el último cuando vive sin leyes y sin justicia. En efecto, nada hay más monstruoso que la injusticia armada. El hombre ha recibido de la naturaleza las armas de la sabiduría y de la virtud, que debe emplear sobre todo para combatir las malas pasiones. Sin la virtud es el ser más perverso y más feroz, porque sólo tiene los arrebatos brutales del amor y el hambre. La justicia es una necesidad social porque el derecho es la regla de vida para la asociación política, y la decisión de lo justo es lo que constituye el derecho.

Cada uno puede aplicarlo a su actualidad y a su pensamiento, pero el texto es claro e ilustrativo. Antes de estos párrafos Aristóteles nos dice:

.......pero la palabra ha sido concedida para expresar el bien y el mal, y por consiguiente, lo justo y lo injusto, y el hombre tiene esto de especial entre todos los animales; que solo él percibe el bien y el mal, lo justo y lo injusto y todos los sentimientos del mismo orden cuya asociación constituye precisamente la familia y el Estado.

A propósito de la palabra vean el video de la niña Victoria Grant, ya popular en la red, y comparen su nivel de expresión frente a la de buena parte de nuestros políticos que todo lo tienen que leer.

viernes, 1 de junio de 2012

MERITO, CAPACIDAD, PROFESIONALIDAD Y REPRESENTACIÓN

En la última entrada me refería a la carencia de Administración pública y desconsideración de la función pública y, también, al uso artero o desviado de los principios de la gestión privada o empresarial, lo que implica el uso de sus formas de organización precisamente para hurtar los principios que caracterizan a la administración de lo público y las garantías legales establecidas al respecto por las leyes y el Derecho administrativo. Y para que nadie de los que son partidarios de un modelo de gestión empresarial se moleste, vaya por delante que ello no significa que los principios de buena gestión y dirección que se enseñan para la gestión de lo privado no sean de aplicación en la administración pública, siempre que sean conformes con las mencionadas garantías, hasta llegar a formar parte del Derecho de organización pública y sus principios.

Que la separación entre lo público y lo privado es muchas veces relativo es consecuencia en muy buena parte de la presencia política o de los políticos en muchas organizaciones que estructuralmente y orgánicamente no forman parte de la Administración pública y también por la utilización en lo público de formas de gestión y organización del sector privado, bien por la intervención cada día mayor de los poderes públicos ejecutivos en el sector económico y productivo, bien por eliminar los procedimientos y garantías propias de lo público. Pero la diferencia entre administrar lo público respecto de administrar lo privado, en principio es clara; se suele decir que el empresario privado se "juega" su dinero y, por ello sólo, parece que procurará hacerlo bien; lo cual, como se comprenderá depende de las personas y de la organización. No es lo mismo una pequeña empresa que una grande o una multinacional, pero todas tienen en común, en principio también, la existencia de un propietario, mientras que en la Administración pública no puede haber nunca, formalmente, un propietario, sin perjuicio de que en la realidad, los distintos grupos que la configuran traten de dominarla y se apropien de la organización. De ahí que el estudio de la Administración pública no lo sea exclusivamente del Derecho administrativo y la Ciencia de la Administración persiga conocer cómo es y cómo se comporta la Administración, las características de las personas que la componen y las relaciones entre ellas y con los sectores de la sociedad, para comprender y explicar la génesis de las decisiones públicas y efectuar su valoración desde el punto de vista de sus distintas y múltiples eficacias, estableciendo la posibilidad de un diagnóstico dirigido al cambio, incluso jurídico, de la organización administrativa y sus procedimientos.

Pero volviendo a la propiedad de las empresas, el aserto general de que el empresario se "juega" su dinero y, por ello, la eficacia de la empresa o su rendimiento es su problema, no es exacto, ya que no sólo hay un efecto en la economía del país y en el empleo, sino que la mayor parte de las empresas que son sociedades cuentan con unos socios accionistas de cuyas aportaciones se nutre la empresa, la cual cuenta con un Consejo y unos directivos, que no deciden jugándose su dinero por tanto, sino que, al igual que muchos cargos públicos, sólo arriesgan su permanencia en el cargo o puesto y que, sin perjuicio, de que, si son profesionales, asesoren técnica y correctamente, no toman realmente las decisiones que corresponden a la parte representativa de la empresa y de los accionistas que tiene su propia "política". No sigo, pues no es esta mi especialidad y hay otros que pueden explicarnos mejor la burocracia empresarial privada y la relación entre accionistas y consejos o sus representantes. Lo que si hemos visto es que organizaciones, que en principio forman parte del sector privado, léase las Cajas de ahorro, por ejemplo, han tenido representantes políticos y directivos no profesionales que las han llevado a la ruina y que se han apropiado, de un modo u otro, del dinero de los accionistas y lo han malgastado. Ni siquiera la obligada acción de la Administración pública de vigilancia y control se ha ejercido y no ha habido función pública al respecto o no ha funcionado adecuadamente.

Son de resaltar, al efecto, las declaraciones de Modesto Crespo, expresidente de la CAM, que dice aceptar el cargo por considerar que sólo tenía funciones de representación y no exigía funciones ejecutivas, siendo otras personas las que tenían que llevar a buen puerto a la entidad. Pues bien esta consideración creo que es habitual también en la política o en los políticos de la Administración pública que, legal y formalmente, han de dirigir a la Administración pública, los cuales se sienten, por un lado, en la organización, como meros representantes, que no son responsables de la acción, pero que paradójicamente se sienten "representantes del pueblo" (aún más si han sido electos) y, por ello, legitimados para tomar decisiones y desconsiderar la opinión técnica o los informes correspondientes, imponiendo la decisión que "políticamente" corresponde o interesa. También es destacable la comparecencia del exconsejero de la misma CAM, Sr. José Enrique Garrigós, que ante las Cortes Valencianas afirma que no está preparado para revisar balances

En el sistema actual de apropiación de la organización pública, salvo que cambien las tornas, son los políticos los que la dominan, los que tiene bulas que no tienen el resto de los mortales, y los que en buena parte llegan sin mérito, ni capacidad, ni son verdaderos profesionales o entendidos en la materia. Otros, en consecuencia, consideran que son sólo los responsables los técnicos; los políticos sólo son representantes en los sentidos que he señalado; pero, además, para ellos los técnicos y funcionarios no han de ser cualesquiera elegidos por un concurso, por mucho mérito que se tenga, porque lo que corresponde es que sean de su confianza, que obedezcan, que para eso está el principio de jerarquía, el cual asimilan de inmediato. Los informes que no interesan o no se formulan o desaparecen del expediente y así vemos que en algunas fundaciones públicas valencianas ha habido imputaciones precisamente por no informar los cargos, funcionarios o empleados, que debían hacerlo. Para que todo esto ocurra se ha empleado el sistema de designación de confianza política en el ámbito de los cargos públicos, los cuales, además, se han configurado de modo excesivo, apropiándose del sector profesional administrativo, pero también se ha establecido todo el ápice de este sector como de libre designación, con un procedimiento, además, más que discrecional, arbitrario, pues no se exige motivación y no se revisa por el poder judicial, aunque, formalmente las designaciones sean actos administrativos recurribles y revisables. Un paraíso para los políticos y sus partidos, los cuales si bien no consideran la función técnica o pública, nada más que cuando conviene, sí que saben ser modernos y referirse continuamente a la participación que más lustre y relación les ofrece.

Tanto denostar los procedimientos jurídicos o juridificados que se establecen en garantía de que conste el proceso que lleva a la decisión correspondiente y ahora resulta que si esas mismas exigencias constaran en otras decisiones o se establecieran con firmeza no tendríamos que acudir a la justicia penal o a los testimonios y declaraciones para ver lo que realmente ocurrió y si era o no una actuación pública o se disponía de dinero público o no. Falsas organizaciones privadas, pantallas para ocultar fines inadecuados e impropios, dirigentes sin mérito ni capacidad que se consideran meramente representantes y tiran de tarjeta de crédito costeada con fondos públicos o de los demás y ¡nada de funcionarios con poder¡; lo que toca son empleados a dedo y fieles sin condiciones, que dependan de uno y puedan ser cesados o despedidos fácilmente. Y si no hay control ni responsabilidades ya comprenderán cual es el panorama. Todo más fácil y sencillo que seguir las reglas que exigen el derecho público, el administrar el presupuesto público y los fines de una Administración pública.

Ahora viene el crujir de dientes, el panorama desolador, la reducción de la organización pública, la reducción del gasto público, la privatización forzosa, el inadecuado pero al parecer necesario crédito o subvención a la banca, el preciso renacimiento del mercado real, la regeneración moral del sector público, el destierro de la demagogia y la cruda y dura verdad. Aquellos polvos han traído estos lodos que a todos nos manchan por uno u otro lado. Pero para que el sostén de todo este cambio pueda ser efectivo es necesario que también se regenere al sector político y para ello hay que empezar depurando responsabilidades y no simplemente decir que hay que mirar al futuro, pues de momento éste, por el pasado, parece muy negro. La credibilidad y la generación de confianza sólo puede nacer de que se sancionen las conductas indebidas y que se aplique lo que se decidió legalmente; es decir, las leyes que son las que establecen los intereses públicos o que se modifiquen éstos si eran realmente bastardos, no que se den premios o gabelas a los responsables del fiasco. Ya empieza a ser un clamor la petición o consideración de la exigencia de responsabilidades, pero como los partidos mayoritarios pueden resultar afectados parece que antes se mirará a otra parte.

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