El pasado mes de junio dejé en suspenso las reflexiones relativas a la participación ciudadana y respecto de la configuración del derecho, dejando por abordar la participación referida a los reglamentos administrativos. Recordemos no obstante la idea que Habermas nos presentaba de que la participación más importante es la que se realiza respecto de la producción de normas, habiendo reflejado la participación respecto de las normas con rango de ley y poniendo de manifiesto el marcado carácter político del proceso y su dependencia en su desarrollo y formas de la voluntad de la estructura política del Estado.
Por lo que respecta a las normas jurídicas administrativas inferiores o subordinadas a la ley; es decir, los reglamentos, su producción y procedimiento y, por tanto, la participación en el proceso, fue objeto de regulación por las leyes de procedimiento administrativo, hasta que en el año 1997 y en la Ley 50 de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, a la que se le presenta como complemento de la LOFAGE, con la idea de dejar evidente la diferencia entre Gobierno y Administración, y la necesaria regulación del primero. Siendo lo más significativo el hecho de que la regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos en sus diversos grados de jerarquía deja de ser objeto de regulación en las normas de procedimiento administrativo, para formar parte de la regulación de la actividad del Gobierno; adquiriendo así un claro matiz de actividad política, de ahí que en el mismo Capítulo V en el que se regula la iniciativa legislativa, se regula también la potestad reglamentaria, a la que dedica los artículos 23, 24 y 25, si bien éste último se refiere a las formas de las disposiciones.
Al efecto de nuestra reflexión dirigida a la participación ciudadana interesa el contenido del artículo 24 en el que se establece el procedimiento de elaboración de los reglamentos, cuya iniciación es de oficio, lo que no quiere decir que ello no pueda obedecer a la existencia de un proceso previo político-administrativo en el que un sector de la ciudadanía, normalmente asociaciones, grupos de intereses y organizaciones sociales, haya planteado en la Administración la necesidad de una regulación de determinadas actividades, declaraciones de derechos u ordenación de sectores sociales. Pero la decisión de proceder a elaborar un reglamento corresponde según la ley a los centros directivos de la Administración, órganos políticos, por tanto. La iniciación implica la elaboración de un proyecto que ha de estar acompañado de un informe sobre la necesidad y oportunidad del reglamento y una memoria que contenga la estimación del coste a que dará lugar. Se manifiesta en esta exigencia la necesaria participación de la Administración y las consecuentes funciones administrativas y factores administrativos que Baena nos evidencia en orden a formulación de las políticas públicas. Se regula, igualmente, el deber de recabar los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos y cuantos estudios y consultas estimen convenientes para garantizar el acierto (lo que implica, desde mi punto de vista, la eficacia) y la legalidad del texto. Cabría ahora reiterar ideas ya manifestadas al ocuparme de la iniciativa legislativa, si bien hay que considerar que ahora el proceso es más administrativo.
Pero la cuestión de la participación ciudadana como un derecho, al margen de los procesos informales, lo regula el apartado c) y siguientes del punto 1 del artículo 24 citado, que dicen:
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley y que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieren participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones, orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
De todo lo antedicho, en este caso de los reglamentos o disposiciones generales, lo que existe es similar al procedimiento de producción de los actos administrativos y que la participación se reduce, pues, a la audiencia a los ciudadanos que mantienen la condición de titulares de derechos o intereses legítimos, cuando ya existe un texto en proyecto, salvo que se decida establecer un período de información pública. Marcado carácter jurídico el del procedimiento que ha siso precedido de actuaciones administrativas y políticas informales o mediante consultas. etc. De otro lado, las disposiciones que regulan el trámite de audiencia mantienen una serie de elementos discrecionales en favor de la Administración, en cuanto a plazos, tipo de procedimiento y no concretan mínimamente esos motivos que pueden dar lugar a la reducción del período de audiencia u omisión, incluso, del trámite, siendo así que es una situación, desde mi punto de vista muy favorable para la Administración, casi una carta en blanco, que con simples motivaciones de imposible contrastación, puede conducir a los interesados a reclamaciones en los Tribunales de Justicia. Repito que la carga jurídica del procedimiento puede ser importante. De otro lado, contrasta seriamente lo dicho en el apartado b) sobre la innecesariedad de trámite en materia de organización, en lo que se puede estar de acuerdo o no, pero que en la realidad se ve rota en cuanto sí son objeto de discusión con los sindicatos esas disposiciones orgánicas, considerando que pueden afectar a las condiciones de trabajo de los empleados públicos.
En resumen, no creo que este sistema sea verdaderamente un sistema de participación, sino de defensa de los derechos e intereses de los posibles afectados por las normas; es decir, es más un factor garante que de legitimación del contenido de la norma, sin perjuicio de que en el procedimiento al igual que en las vías de relación con la organización administrativa, los ciudadanos puedan influir en el contenido de la disposición. No se cumpliría pues la norma que predica Habermas de que los implicados en el procedimiento se salgan del papel de sujetos jurídicos privados, pues el objeto de su intervención es precisamente la de defender sus derechos e intereses y que no tienen porqué adoptar la perspectiva de miembros de la comunidad y actuar en beneficio de ésta; este papel es el que corresponde a la Administración según el esquema clásico. ¿Bueno? ¿malo?, quizá, simplemente, práctico.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley y que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieren participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones, orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
De todo lo antedicho, en este caso de los reglamentos o disposiciones generales, lo que existe es similar al procedimiento de producción de los actos administrativos y que la participación se reduce, pues, a la audiencia a los ciudadanos que mantienen la condición de titulares de derechos o intereses legítimos, cuando ya existe un texto en proyecto, salvo que se decida establecer un período de información pública. Marcado carácter jurídico el del procedimiento que ha siso precedido de actuaciones administrativas y políticas informales o mediante consultas. etc. De otro lado, las disposiciones que regulan el trámite de audiencia mantienen una serie de elementos discrecionales en favor de la Administración, en cuanto a plazos, tipo de procedimiento y no concretan mínimamente esos motivos que pueden dar lugar a la reducción del período de audiencia u omisión, incluso, del trámite, siendo así que es una situación, desde mi punto de vista muy favorable para la Administración, casi una carta en blanco, que con simples motivaciones de imposible contrastación, puede conducir a los interesados a reclamaciones en los Tribunales de Justicia. Repito que la carga jurídica del procedimiento puede ser importante. De otro lado, contrasta seriamente lo dicho en el apartado b) sobre la innecesariedad de trámite en materia de organización, en lo que se puede estar de acuerdo o no, pero que en la realidad se ve rota en cuanto sí son objeto de discusión con los sindicatos esas disposiciones orgánicas, considerando que pueden afectar a las condiciones de trabajo de los empleados públicos.
En resumen, no creo que este sistema sea verdaderamente un sistema de participación, sino de defensa de los derechos e intereses de los posibles afectados por las normas; es decir, es más un factor garante que de legitimación del contenido de la norma, sin perjuicio de que en el procedimiento al igual que en las vías de relación con la organización administrativa, los ciudadanos puedan influir en el contenido de la disposición. No se cumpliría pues la norma que predica Habermas de que los implicados en el procedimiento se salgan del papel de sujetos jurídicos privados, pues el objeto de su intervención es precisamente la de defender sus derechos e intereses y que no tienen porqué adoptar la perspectiva de miembros de la comunidad y actuar en beneficio de ésta; este papel es el que corresponde a la Administración según el esquema clásico. ¿Bueno? ¿malo?, quizá, simplemente, práctico.
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