jueves, 28 de marzo de 2013

LAS DECLARACIONES DEL SR. ROSELL

A pesar de que ya ha transcurrido cierto tiempo parece necesario hacer referencia a las declaraciones de presidente de la patronal, Sr. Rosell, que a mí en esta ocasión no me suponen ningún escándalo, si bien la verdad es que lo que digan unos señores que tienen unos intereses tan concretos y, puede, que hasta encontrados con la gestión pública, no me merece especial atención o preocupación. Estimo más preocupante que los funcionarios no sean críticos, o no puedan serlo, cuando la situación en la Administración pública pueda ser, en parte, tal como el citado señor dice, y creo que yo he vivido el caso y el contrario, según épocas y momentos, y he trabajado al límite y también con comodidad, sin que ello obedeciera a mi voluntad o responsabilidad.

Por tanto, es a la Administración, ente o concepto que referimos de modo abstracto y general, a la que hay que atribuir lo malo y lo bueno de la organización y de la acción y, sin duda, y en consecuencia, al poder político que es a quien corresponde su dirección y, tal como está la situación actual, la elección o nombramiento de todo el nivel superior de cada Administración territorial y de sus personas jurídicas. En este blog se insiste permanentemente en la crítica de la gestión de personal y en sus consecuencias y, ante tanto responsable de nivel superior y tanta carencia de mérito certificado y real de quienes lo ocupan, hacer referencia negativa al funcionario en general es un error y supone una cierta demagogia o desconocimiento.

También se ha hablado mucho respecto de lo público y lo privado y de la eficacia en la gestión según se realice mediante procedimientos de empresa o de administración pública y no creo que en la actualidad la patronal puede sacar pecho, aunque también en su caso las responsabilidades hayan de compartirse con otros, ni tampoco los defensores de modelos de gestión privada en la administración pública pueden estar satisfechos de los resultados habidos en muchos casos, que han sido piedra de escándalo, por desgracia. El caso Emarsa en Valencia resulta un triste ejemplo que nos inunda con  una noticia tras otra. ¿Significa todo ello que hay que eliminar toda forma de gestión privada en la Administración pública? ¿Es responsabilidad de los funcionarios el que lo que venían gestionando se encomiende a pandillas como las que surgen en este caso? ¿Se les echa, por ello? No, lo que se evidencia es que la utilización de sistemas racionales en algún caso se desvía con fines espurios, que no serían posibles con funcionarios profesionales, neutrales e independientes, elegidos por mérito y capacidad y con los sistemas o procedimientos de derecho administrativo que son los verdaderos obstáculos a sortear al efecto de conseguir intereses personales pero contrarios al interés general y público. ¿Es todo un negocio montado al efecto de subvencionar a los partidos políticos? ¿Si? pues ya me dirán ustedes si es mejor un sistema de función pública o no y si alguien tiene el valor de cesar funcionarios porque se montan estos tinglados o porque los empresarios encuentran que los procedimientos que garantizan el derecho les incomodan o suponen trámites que retrasan su negocio en garantía de otros derechos y de la verdad. Vamos que lo de la carne de caballo es pecata minuta comparado con los centenares de infracciones factibles de detectar y sancionar si la Administración pública contara con los medios necesarios al efecto, pero claro, para evitarlo, basta con hacer referencia a un estado policial y dictatorial o a la contrariedad al principio de libertad empresarial o a la economía.

¡Cuánto puede decir el simple ciudadano de patronales y Administraciones¡ y aquí estamos cornudos y apaleados e inánimes viendo el panorama.

lunes, 25 de marzo de 2013

EL IV CONGRESO DEL GIGAPP, EN SEPTIEMBRE


Recibo información sobre que los días 23 y 24 de septiembre de 2013 el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) acogerá, en su sede de la calle de Atocha (Madrid), el IV Congreso Internacional del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP) del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset (IUIOG).

El GIGAPP es una iniciativa académica impulsada por un equipo de doctorandos y profesores del Programa de Gobierno y Administración Pública (GAP) del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Fundación Ortega – Marañón. Su principal propósito es contribuir al debate y la generación de nuevos conceptos, enfoques y marcos de análisis en las áreas de gobierno, gestión y políticas públicas.
El Congreso Internacional GIGAPP IUIOG, de celebración anual y principal encuentro de la comunidad ligada al referido Programa de Doctorado GAP, está abierto a la participación activa —como ponentes o asistentes libres— de investigadores y docentes universitarios y de instituciones especializadas, de estudiantes de posgrado y doctorandos, de consultores, de responsables de gobierno y políticas públicas, de directivos y funcionarios públicos y de representantes de organismos de la sociedad civil.
Desde el INAP creemos que se trata de una interesante oportunidad para presentar y debatir nuevas ideas, experiencias e investigaciones de calidad y para cultivar vínculos de colaboración y generación de redes de trabajo. Por ello, te hacemos participe de este encuentro y te rogamos que lo difundas entre tus empleados, asociados y colaboradores.
Para su presentación y debate en el IV Congreso Internacional, que estará dedicado a las “Nuevas relaciones entre Estado y ciudadanía: Participación y colaboración en el arte de gobernar”, hasta el 27 de mayo de 2013 se pueden enviar (a través del correspondiente formulario habilitado en la página web de GIGAPP: http://www.gigapp.org/) propuestas de ponencias. Las aceptadas se publicarán el próximo 10 de junio en un programa preliminar.
Puedes encontrar más información en el espacio web dedicado al IV Congreso Internacional GIGAPP IUIOG: http://www.gigapp.org/es/congreso-2013
Creo que la noticia puede ser de interés para los seguidores del blog y que tenga la difusión que se solicita.

viernes, 22 de marzo de 2013

PUBLICADO EL LIBRO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD

Javier Pinazo Hernandis ha publicado el libro Administración Pública y Gobernalidad  que recoge buena parte de las entradas que nos ha ofrecido en su blog del mismo nombre. Pinazo, él mismo en la presentación nos dice: Desde el año 2002, a la par que he venido preparando mis clases en la Universidad y desarrollado diversas investigaciones acerca de la administración Pública, he venido publicando en diversos medios de prensa web o escrita o publicaciones especializadas, refleziones acerca del actual rol de la administración y los fundamentos teóricos de ésta. De manera no sistematizada, han venido apareciendo entradas en mi blog ' Administración Pública y Gobernalidad' cuyo nutriente han sido precisamente reflexiones sobre la actualidad social, resultados de la actividad investigadora o cuestiones de debate con mis alumnos de licenciatura, grado o postgrado o de los centros de formación de empleados públicos. También hay que reconocer mérito a ese gran inquisidor que es la experiencia profesional, en mi rol de asesor pro y contra Administración, jurídico o no, así como las relaciones de colaboración público privada.

Bienvenido sea, pues, este libro que distingue dos partes. Una titulada Administración, Sociedad y Gobernabilidad y otra ¿Quo Vadis Babel? (2002-2012)

La edición corre a cargo de Low Cost Books

lunes, 18 de marzo de 2013

DOCENTES Y BOLSA DE INTERINOS

Leo estos días que  en la Comunidad Valenciana se está tratando de modificar el acuerdo relativo a la bolsa de interinos de los cuerpos docentes, pretendiendo cambiar el sistema de baremación y consiguiente puntuación a efectos de la obtención de destino y, al parecer, pues hay contradicciones en lo que refleja la prensa, con la pretensión de considerar mejor o más a los aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las oposiciones, disminuyendo el peso de la antigüedad. también leo que los interinos que no se presenten a las oposiciones o no las superen en un número de años podrán ser excluidos de la lista o bolsa. Estas cuestiones despiertan en mí bastantes recuerdos.

El primero, es que la gestión de la lista de maestros interinos fue una de las tareas que en mi primer destino como funcionario en la Delegación administrativa de Educación en Tarragona ocupó mi tiempo y fue, por tanto, de mis primeras experiencias en gestión de personal. La lista se basaba más que nada en la antigüedad, pero los maestros excedentes que a ella se apuntaban, la encabezaban. Cojo el ejemplar del Estatuto del Magisterio, con el que trabajé en el período de prácticas y en los años de servicio en Educación y veo su artículo 81 que decía: Si se diese la circunstancia de que se agotase el número de Maestros comprendidos en el artículo anterior (Maestros nombrados con carácter provisional), las escuelas se atenderán interinamente, para lo cual será formada una lista en cada provincia, que encabezarán los Maestros nacionales que se encuentren en situación de excedencia voluntaria, que lo soliciten, seguidos de los Maestros de Enseñanza Primaria ordenados por el tiempo de servicios interinos. Los que carezcan de estos servicios se ordenarán a continuación por la mayor antigüedad en la terminación de los estudios del Magisterio. La convocatoria, que se realizará por la Permanente del Consejo provincial, exigirá los documentos que acrediten conducta intachable en todos los aspectos, carecer de antecedentes penales y no padecer tuberculosis, enfermedad contagiosa, ni defecto físico que imposibilite para el ejercicio de la profesión; se remitirá al Ministerio, para su aprobación, la lista de aspirantes. En igual forma se procederá al agotarse los dos tercios de la anterior.

Han pasado muchos años, el Estado se ha transformado y la sociedad también y las circunstancias actuales no son las mismas. En aquellos tiempos esta forma de considerar el orden en la lista era sencillo y junto con la determinación por los aspirantes de las localidades en donde  querían ser, en su caso, nombrados o destinados, la gestión no era complicada. Creo que hay que destacar también el hecho de la descentralización como un factor muy importante en la actualidad. La cuestión de los maestros excedentes voluntarios pone en evidencia que en el Estado centralizado muchos maestros al obtener destino definitivo tras muchos destinos de carácter provisional, se encontraban con la necesidad de un traslado que les producía muchos problemas, sobre todo en el caso de las mujeres, que tenían que dejar a su familia y la localidad en la que estaba asentada, por lo que se solicitaba la excedencia y se incorporaban a la lista de interinos. Muchos de los aspirantes, de otro lado, eran personas que realizaban estudios superiores y que con la retribución de servicios interinos obtenían una ayuda para costearlos o contribuían a las cargas familiares y hasta compatibilizaban con otras actividades, evitando desplazarse lejos de la familia. Eran tiempos de vacas flacas, que hoy puede que estén de vuelta. El haber opositado o no, en listas tan numerosas, con personas con muchos servicios, no entraba en los cálculos de entonces como mérito o demérito.

Pero de otro lado, puede que yo sea una de las personas que introdujo el meritar el aprobado en ejercicios de una oposición o el no haber obtenido plaza como méritos a la hora de aspirar a una interinidad, pero en unas circunstancias muy distintas: inicio de una Administración nueva descentralizada y regulación de listas de interinos en el sector de administración general (Técnicos, administrativos, auxiliares y subalternos), para establecer, al tener la antigüedad poco peso, criterios objetivos que evitaran favoritismos o amiguismos, como ocurre siempre que las listas de aspirantes no existen o no están reguladas. Son criterios racionales, al igual que la antigüedad. El problema es si se prima en exceso uno de ellos, sobre todo si se desconsidera  la antigüedad cuando ya tiene peso y hay personas con muchos servicios.

Y es aquí donde se produce un conflicto de intereses entre los que, normalmente los más jóvenes, han aprobado ejercicios de una oposición y entre los que con más años y servicios interinos, ya no cuentan con el ánimo de afrontar unas pruebas selectivas pero que desarrollan su función con eficacia y profesionalidad y obtienen una ayuda vital de su servicio. Estas situaciones de interinos con años de servicios provocan habitualmente que se diga, ¿cómo puede ser que dé clases quién no es capaz de aprobar una oposición o ni siquiera se presenta a las mismas? Buena parte de desconocimiento puede haber en estas preguntas y poca consideración al caso concreto y a la situación de cada persona. Por ello cabe preguntase son justas las exigencias de presentarse a las oposiciones, o de haber aprobado algún ejercicio o de no haber obtenido plaza. Si seguimos fundamentos como esos, los aprobados sin plaza podían ahorrarnos la convocatoria de otra oposición en detrimento de de los futuros graduados o licenciados que a ellas podría acudir. Siempre hay un factor favorable o contrario según los intereses en juego y una Administración pública debe velar por atender a todos y equilibrar intereses, sobre la base de lo mejor para el interés general.

De otro lado, ¿es que no es posible evaluar la actuación de los interinos y eliminar con las garantías procedimentales correspondientes al que no sirve para la función? ¿por qué hay que adoptar medidas generales para eliminar competencia? Ya hace años se ofrecieron posturas sindicales disparatadas, por las que se pretendía que un interino, no pudiera estar más de un año en el puesto y se le cesara transcurrido el mismo, siguiendo aún el puesto vacante. Así se hizo en algunos casos de médicos y docentes con quejas de los enfermos y en su caso de padres de los alumnos que veían que aquellos en los que confiaban y les prestaban buen servicio eran sustituidos por razones que no alcanzaban a comprender. Por razón de evitar cambios como esos en mitad de un curso, los efectos de los concursos de traslados se  producían para principios del curso. Incluso, ya que me he referido al Estatuto de Magisterio, en 4 de julio 1958 un Decreto venía a regular la permanencia de los interinos en las escuelas que sirven, diciendo. Los maestros interinos que se posesionen de una Escuela durante el curso escolar no podrán ser desplazados de la misma hasta 1 de septiembre siguiente, fecha en que se posesionará de la Escuela el Maestro titular, cesando en este caso el interino, con efectos del día 31 de agosto. Se excepcionaban los casos de toma de posesión de opositores ingresados en el escalafón o el de los reingresos. También por supuesto era un caso distinto el de los denominados sustitutos o interinos que cubrían bajas temporales. 

Finalizo, pues, destacando que ya que la evaluación del desempeño es un sistema que el Estatuto Básico del Empleado público establece con carácter general y que el personal interino puede tener retribuciones complementarias ligadas a aquélla y que, en lo docente, los cuerpos de inspección  o la función inspectora han de ser esenciales, y no sólo un instrumento político, para que no establezcan formas generales y cómodas y se proceda a evaluar el trabajo de los interinos y se les merite adecuadamente o en su caso se les inhabilite en tanto no acrediten el nivel exigible. Claro está que si atendemos a la publicidad que se está dando a determinadas respuestas en oposiciones, existe un verdadero problema a la hora de evaluar y cumplir con la función inspectora y, claro está, en general.


miércoles, 13 de marzo de 2013

¿HAY CRISIS DEL DERECHO EN GENERAL?

Confieso que el desánimo empieza a invadirme y temo que sea no sólo por la situación social y política de España, sino por razón de edad y del mayor aislamiento a que ella y la jubilación le llevan a uno. Pero, a pesar de todo ello, la acción pública, las conductas sociales, el entorno geográfico y la continuidad en la conexión (no dedicación profesional) con el Derecho y los asuntos administrativos, producen efectos e impresiones que son, precisamente, bastante responsables de este desánimo. No  puedo saber hasta qué punto mi sentimiento y opiniones son, por tanto, exactos o acertados, ni si son compartidos por otros. De ahí que la entrada la titule con un interrogante, ya que sí bien yo tengo la sensación de que el Derecho, como tal y en general, hoy ha entrado en crisis. Y esta crisis tiene fundamentalmente una causa social que abarca a muchos sectores.

Desde la desaparición de la dictadura, del inicio de la denominada transición y de la aparente consolidación del sistema diseñado por la Constitución, en virtud de la rotación de la izquierda y la derecha en el gobierno, hasta la actual reivindicación de un cambio por agotamiento del modelo, mi opinión o simple impresión, es que el protagonismo político, de los partidos y de los políticos, ha sido excesivo y contraproducente, hasta el punto de que creo que hoy una de las "salidas" hacia el empleo es precisamente el sector político, que es por tanto, parte del sector público. De otro lado, también desde la transición, me parece que existe un predominio en los puestos públicos de los economistas; claro que no tengo datos y no los he buscado, si bien escribiendo ahora busco en internet mediante la cuestión economistas en el poder  y encuentro esto, por lo que otros interrogantes se abren respecto de sociólogos y psicólogos. Pero no pretendo determinar qué profesionales o titulaciones predominan hoy en nuestras Administraciones públicas, sino apuntar el hecho que considero que los juristas han perdido mucho peso en la Política o que no les interesa como antes o que imperan los leguleyos y aficionados más que verdaderos profesionales y que éstos si acuden es al olor de estudios, comisiones de expertos, etc. que producen beneficio pero no responsabilidad. También hay que considerar la extensión que han tenido los estudios de la ciencia política y la aparición de los politólogos, que han estudiado derecho público, pero quizá no tanto  derecho en general y en sus fundamentos más filosóficos y básicos, pero que a la hora del actual administrar pueden ser bastante eficaces y menos formalistas que los juristas o licenciados en derecho y que es frecuente que accedan al nivel superior de la administración general por oposición y, por tanto, como profesionales.

Sea como sea, la perspectiva jurídica que presidía la Administración de la mayor parte del siglo XX,  ha ido decayendo, de modo que el derecho ya no es un fin sino más bien un medio para la política y los políticos. También la concepción de un derecho natural o  derecho superior informante o fuente, conjunto de principios fundamentales o básicos para el contenido normativo, se ha secularizado y corrompido en buena parte, de modo que los valores empiezan a no importar porque no son útiles en la sociedad actual y sus pretensiones. En buena parte este sentimiento mío ya lo plasmaba en la entrada de 5 de julio de 2009 sobre derecho y sociedad. Se puede decir que hemos crecido mucho en general y que la dimensión del sector político, administrativo y judicial también, pero en número no en calidad ni en valores morales y sobre todo la calidad de nuestro derecho y de sus profesionales también ha bajado. Hay, por ejemplo, una queja frecuente de que se pleitea mucho y  ello se pretende arreglar con una imposición de tasas judiciales, que ya he comentado que es en mi opinión inconstitucional o contraria a Derecho, concebido éste como esos principios superiores o generales. El acento debía ponerse en otros puntos, en el funcionamiento de los operadores jurídicos: Parlamento, Gobierno, Administración, Tribunal Constitucional, Justicia, etc. y en su organización y en quién, cómo  y por qué accede a estos poderes e instituciones. Ello es más importante que disuadir al ciudadano de recurrir a base de golpes a su patrimonio. Es mejor convencer de que se funciona bien, de que se es justo y que el sentimiento del ciudadano sea que el derecho es efectivo y no de que es un sorteo cuyo resultado no depende del derecho en sí, sino de quién te toque a la hora de resolver, de su saber o de su independencia o no. El derecho implica seguridad en su contenido y efectos, no puede ser una lotería o el capricho del político de turno.

Dado que en muchas ocasiones me he referido al valor de los principios respecto de las normas o preceptos, recojo aquí el contenido de una ficha sobre el libro de Clavero Arévalo Estudios de Derecho Administrativo página 63, reflejando la opinión de De Diego : DE DIEGO se plantea el problema fundamental de la consideración del principio como norma. Al ser traídos los principios a la categoría de normas de Derecho, tendrán que convenir con éstas en ser dictados de razón, convicciones jurídicas que declaren la ordenación de una relación de la vida social. Hay principios, agrega, que están incorporados a la ley y son normas jurídicas definentes. Otros van en ellas implícitos y están como latentes en las disposiciones concretas de las mismas. Tanto unos como otros tienen, a su juicio, razón de principio y de precepto, en los primeros aparece en primer plano el carácter de norma; en los segundos, el de principio. Es cierto, dice DE DIEGO, que el principio habla a la razón y la norma a la voluntad, pero por ser uno (el principio) y otra (la norma) de Derecho, ambos ligan a la voluntad y son ordenación de la razón al bien. Sin embargo, la diferenciación entre principio consagrado como norma y principio no formulado tiene una gran importancia, ya que a los primeros no hay necesidad de indagarlos y sí a los segundos. La especialidad de éstos, considerados en su aspecto de norma, consiste en ser proposiciones abstractas cuyo grado de abstracción es superior a la ley. Su virtud imperativa procede no tanto de si mismos cuando de la ley o precepto que los recoge o del nexo lógico y necesario que les liga con las normas concretas de un Derecho positivo. Su declaración no es obra de la sociedad, ni del Poder legislativo. Es obra de la ciencia y de la técnica del jurista; de aquí que no aparezcan formulados sino en períodos de intensa cultura y de gran desarrollo del Derecho. Sin embargo, aunque no formulados por la sociedad ni por el Poder legislativo, sino por el jurista, su valor no reside en éste sino en aquéllos.

Concluyo, pues, preguntándome ¿cuánto se indagan hoy estos principios? y considero que muy poco, por lo que no me cabe duda que no estamos en un período de intensa cultura ni de gran desarrollo del Derecho, quizá al contrario. Pero puede que todo sea pesimismo de viejo.

lunes, 11 de marzo de 2013

OCTAVA CONFERENCIA DEL CICLO " LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA"


El próximo miércoles 13 de marzo, a las 18:30, en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, c/ Atocha, 106, Madrid, se celebrará la octava conferencia del ciclo "La reforma del Estado y de la Administración española".

Correrá a cargo de Alejandro Nieto García, catedrático emérito de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, quien impartirá la conferencia con el título "Un primer paso para la reforma de la Administración española".

La conferencia, que analizará cómo la reforma de la Administración Pública en la segunda década del siglo XXI debe canalizarse por los partidos políticos puestos de acuerdo, sin olvidar la intervención de otras fuerzas económicas y sociales para el éxito del cambio, profundizará en las cuestiones fundamentales que han de acordar los grupos político-sociales para alcanzar un pacto de Estado de reforma administrativa eficaz.

Toda la información sobre el ciclo de conferencias la puede encontrar en www.inap.es/web/guest/la-reforma-del-estado

viernes, 8 de marzo de 2013

LAS OTRAS BUROCRACIAS

Lo normal es que cuando nos referimos a la burocracia lo hagamos respecto de la de las Administraciones públicas y los gobiernos de las mismas, pero lo cierto es que las burocracias surgen en todas las instituciones y, además, la burocracia es una forma de organización y de eficacia, según los casos. La situación española me hace pensar precisamente en la situación de sindicatos y partidos políticos y sus burocracias y la relación que ellas puedan tener en la corrupción que por desgracia aparece tan generalizada. En especial respecto de los segundos porque son ellos los que más aspectos noticiosos presentan. Sobre los partidos y su burocracia, ya hace un siglo, Robert Michels se ocupó en su obra Los partidos políticos: Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, cuya lectura, así como la espléndida Introducción que en agosto de 1961, realizó Seymour Martin Lipset en la edición (Amorrortu, Buenos Aires) que poseo.  En ésta introducción Seymour Martin dice, por ejemplo, respecto de la teoría de la organización de Michels, lo siguiente:

Las organizaciones de gran escala dan a sus funcionarios casi un monopolio de poder.
Los partidos políticos, los gremios y todas las otras organizaciones grandes tienden a desarrollar una estructura burocrática, es decir, un sistema de organización racional (predecible) organizado jerárquicamente. El problema cabal de la administración requiere burocracia. Tal como Michels lo enuncia...."es el producto inevitable del principio de organización....Toda organización partidaria que haya alcanzado un grado considerable de complejidad reclama la existencia de un cierto número de personas que dediquen todas sus actividades al trabajo del partido." Pero el precio de este aumento de la burocracia es la concentración de poder en la cumbre y la pérdida de la influencia de los miembros de número. Los líderes tienen muchos recursos que les dan una ventaja insuperable sobre los otros miembros que intentan variar las políticas. Basta con esto al efecto perseguido, sin que sea necesario pues continuar exponiendo lo que se diga de la incompetencia de las masas y de su escasa participación al grupo o a la política. Lo que interesa evidenciar es la existencia de un grupo dedicado a la organización que acumula poder y constituye una oligarquía. Michel se dedica en su análisis preferentemente al liderazgo y Seymour Martin refleja otra de las observaciones de Michels el cual sostenía que en un partido político "dista de ser evidente que los intereses de las masas aglutinadas para formar el partido, coincidirán con los intereses de la burocracia, en la cual se ha personalizado el partido. Los intereses del cuerpo de funcionarios (es decir, los funcionarios del partido) son siempre conservadores, y en una situación dada estos intereses pueden aconsejar una política defensiva, y aun reaccionaria, cuando los intereses de la clase trabajadora reclaman una política osada y agresiva; en otros casos, aunque raros, pueden invertirse los roles. Por una ley social universalmente aplicable, todo órgano de la colectividad nacido como consecuencia de la necesidad de división del trabajo, crea intereses peculiares propios, tan pronto como logra consolidarse. La existencia de estos intereses especiales trae apareado un conflicto inevitable con los intereses de la colectividad."

Creo que el tiempo pasado desde que Michels escribió los párrafos transcritos no ha modificado la cuestión de la existencia de una burocracia en los partidos, ni la de oligarquías en el seno de los mismos, pero sí que me lleva a pensar que quizá sea necesario un estudio de la administración y gobierno de los partidos políticos y de la configuración en cada momento de sus élites, dirigentes y burocrátas, también de su retribución y necesidad de la misma, así como de la asociación de las personas que ocupan estos puestos del partido con puestos de gobierno o altos cargos en las Administraciones públicas y cuáles son dichos puestos, frecuencia en que se produce la asociación y períodos de la misma. La cuestión transciende de un mero estudio sobre la organización de los partidos puesto que influye en las políticas públicas de los gobiernos y en la configuración del ápice superior de cada Administración pública y en la red de relaciones que las Administraciones públicas suponen. De otro lado, es posible que a la vista de la estructura burocrática de un partido y de su proyección en los gobiernos y administraciones sea posible comprender no sólo la circulación de sus élites, sino también el predominio en estas organizaciones e instituciones de unos burócratas sobre otros. Se me ocurre, por ello, preguntar, por ejemplo,¿cuál es el poder de los abogados del Estado en un momento en que la Vicepresidenta del Gobierno pertenece a dicho cuerpo y la Secretaría general del Partido Popular también? ¿Cuantos cargos públicos o altos funcionarios simultanean puestos en la burocracia del partido o viceversa?

Pero la pregunta que más nos importa es si esta élite, al simultanear la acción política y de administración pública o de oposición, en su caso, para conquista del poder, puede realmente no gobernar el partido ni administrarlo o pierde el detalle de la gestión, decidiendo sólo de modo abstracto y dejando que una burocracia distinta de la élite se convierta en permanente bajo la capa de empleados o funcionarios. Pero también ocuparse de la gestión que supone la financiación del partido y la conexión de ésta y las relaciones con los grupos sociales y, por supuesto, con las asociaciones de puestos a que me he referido.  ¿No serán pues, finalmente, esos funcionarios, los que tienen delegado de hecho el poder en el partido y cogidos o atrapados a sus dirigentes en una trampa sin salida? El caso Bárcenas provoca estas cuestiones, pero cada partido tiene similares ejemplos a considerar.

Pero a estas cuestiones, sobre las que cabe decir aún mucho, añadiría, en determinados casos, la relación de los partidos con los sindicatos y, por tanto, introduciría que igualmente se estudiara la asociación entre los puestos sindicales, los de partido y los de gobierno y administración pública. Quizá todo ello nos ayude a comprender mejor la estructura de poder en España y la composición de sus élites y el por qué de muchas políticas y de los pocos cambios, así como el hecho de la corrupción como sistema y cadena de fichas de domino que todas caen al tocar la primera. Mientras tanto, los ciudadanos, como las masas que citaba Michels, estamos impotentes. Para acabar reflejo, para disfrute del lector, otro párrafo de la Introducción de Seymour Martin:

Sin embargo, el objetivo de la élite con base en la masa es reemplazar el poder de una minoría por el de otra: ellos mismos.
Cuando enfrentan una amenaza a su autoridad o cargo, desde dentro de la organización, los líderes de pondrán sumamente agresivos y no vacilarán en socavar muchos derechos democráticos. Perder el gobierno de su organización es perder lo que les hace personas importantes, y por eso tienen buenos motivos para preservar sus puestos, aun cuando ello los lleve a adoptar métodos represivos. Pueden legitimar tal conducta señalando que una organización de masas es, inevitablemente, una organización que se mantiene mediante la lucha contra enemigos poderosos y malos. Por eso todo esfuerzo por introducir el faccionalismo dentro de la organización, poner a prueba el acierto de la política del partido o de la organización, constituye una ayuda y una satisfacción para sus enemigos. Las críticas graves a los líderes son definidas como traición a la propia organización.

Pero estamos viendo que a veces no se puede ser agresivo, pues puedes acabar peor, ya que el agredido pega más fuerte y mueres en el empeño. Y también vemos que los puestos a perder no son sólo en la organización del partido sino en el gobierno y la administración pública.

martes, 5 de marzo de 2013

LA BILATERALIDAD EN EL DERECHO PÚBLICO


Sigo hoy, como anuncié, con la cuestión de la bilateralidad en el derecho público, que afecta, pues a las relaciones en la administración pública y entre políticos y ciudadanos, aunque éstas últimas no sean objeto de control jurisdiccional.Lo reflejado en la entrada anterior, sigue así:

"De otro lado, sigue latente la idea de la bilateralidad de las relaciones jurídicas y de la identificación de lo jurídico con dicha bilateralidad, de modo que la organización como potestad ad intra no tiene repercusión externa o fuera de la organización, quedando las relaciones generadas en el interior de la organización como menores o, por lo menos, con menos transcendencia que las que afectan a los ciudadanos en general, creándose así diferentes categorías de lo jurídico, pero siempre olvidando que la transcendencia de las cuestiones de organización es mayor que la simple relación bilateral ya que afecta a todos los ciudadanos, al repercutir fundamentalmente en el gasto público, en la buena administración y, finalmente, en la esfera de su patrimonio y libertad. De este modo, paradójicamente, el derecho de la organización transcendería en importancia a los derechos subjetivos individualizados y su carácter jurídico sería indudable, afectando, incluso, al modelo de Estado y de Administración pública. Por ello, la Constitución, como hemos visto se convierte en el punto crucial, donde se regulan o norman las formas de organización y actividad que constituyen las garantías del Estado de derecho y de los derechos fundamentales y las bases de la Administración pública que conviene o es propia de un Estado de derecho.

A estas razones que existen y que justifican el tener que adentrarse en los aspectos jurídicos de la organización o en la organización como derecho, hay que unir la de la apuntada crisis del Derecho administrativo y la propugnación de la adopción de formas de gestión de derecho privado que excede hoy del campo de los servicios públicos para alcanzar a otros aspectos de la gestión administrativa pública.  Pero, incluso si atendemos a la situación en 2013 se puede hacer referencia a una crisis del Derecho en general. De este modo, resulta que el análisis de la organización como factor jurídico conlleva determinar las bases que rigen la organización administrativa pública, lo que, a su vez permite valorar o descubrir las razones reales existentes para que se realicen propuestas como las señaladas o surjan exclusiones al control de legalidad.

Pensar que en las mencionadas propuestas o exclusiones sólo existen causas jurídicas o bases en elementos conceptuales de derecho sería una ingenuidad, por ello es necesario, antes que examinar las reglas concretas de organización, analizar los principios generales que la rigen. En definitiva, es necesario reiterar que es indudable que la organización es derecho y que no es preciso tener que insistir más, aquí y ahora, en que la sociedad se organiza a través del derecho o que el Estado de derecho es una forma de organización o que las Constituciones son organización y, por tanto, o en consecuencia, nuestro análisis debe circunscribirse a la organización administrativa pública.

Sin embargo, antes de hacerlo, pero refiriéndonos concretamente a ella, recordando lo dicho de que el derecho es organización y la organización es derecho, interesa reflexionar, también en conexión con la idea de la bilateralidad, que en la manifestación de que la organización es derecho se encierra o comprende, también, la idea de que la organización es fuente de derecho y, naturalmente, en el campo del Estado o de las Administraciones públicas, éstas y aquél son organizaciones productoras de derecho y se consideran fuente del mismo, desde dicho punto de vista orgánico. Por ello, en el ámbito del derecho público y de estas organizaciones productoras de derecho y ejecutoras del mismo, hay que distinguir dos campos diferentes de relación con los ciudadanos que nos ofrecen una “bilateralidad” muy distinta[1]. Uno de estos campos o visión es el tradicional y que podemos considerar proveniente de la relación entre individuos y que es el principal objeto del derecho privado, como es la relación bilateral propiamente dicha y que en las Administraciones públicas surge cuando ellas intervienen en la esfera de los derechos subjetivos de los ciudadanos, o cuando lo hacen como sujetos de derecho privado. Campo este de mayor análisis jurídico, como ya hemos visto, y el más adecuado a una visión de la jurisdicción como resolución de conflictos entre individuos y, por tanto, más propia de abogados.

La otra visión o campo de diferente relación es el que se produce no en la ejecución del derecho propiamente dicha, sino en la confección de éste por la organización estatal o de las Administraciones públicas; esta producción de derecho es una actividad política y administrativa previa a su formalización o finalización parlamentaria, que se produce en el seno de las Administraciones públicas y constituye una serie de fases, relaciones y procedimientos en los que participan los ciudadanos, no en el sentido individual de la relación jurídica bilateral que antes hemos visto, no como titulares de derechos subjetivos afectados, sino como titulares de intereses y de derechos declarados de modo objetivo y general. En esta relación, las Administraciones públicas tienen al otro lado, o enfrente, a la colectividad o a múltiples grupos, lo que produce una bilateralidad muy diferente de la tradicional. En este punto de la producción, la participación como un derecho es el factor de legitimación al que hoy la doctrina científica suele hacer referencia. Una vez la Ley o la norma se ha formalizado y está vigente, cuando no se realiza o hace eficaz mediante relaciones jurídicas individualizadas, sino que simplemente genera obligaciones de actuación administrativa -sean cuales sean estas obligaciones- las Administraciones públicas se sitúan en una relación en la que, frente a su obligación, encuentran unos beneficiarios que son la otra parte y que inicialmente son todos los ciudadanos que obtienen utilidad de su actuación; pero, al mismo tiempo, la obligación administrativa es el beneficio o la eficacia de la propia ley o de la voluntad que ella encierra, que, normalmente, se dirige al buen orden público y colectivo y no tanto al beneficio individualizado o al respeto del derecho subjetivo ya existente.

En definitiva, para quienes consideran estos aspectos de la bilateralidad como la esencia del derecho, hay que destacar que en derecho público la bilateralidad se da entre el Estado o sus organizaciones administrativas y los ciudadanos en general, en virtud de una definición de intereses públicos en leyes y normas, en la que previamente han participado por los procedimientos legalmente establecidos los ciudadanos, y que una vez aprobadas obligan a las Administraciones públicas y crean un derecho a favor de los ciudadanos que es el de la efectividad del derecho y del cumplimiento de la obligación por parte de la Administración.

En derecho público, pues, la relación jurídica individual, no se presenta como un hecho de voluntad original y creativo del derecho, sino como un hecho ejecutivo y de encarnación subjetiva de una voluntad de la ley, de un derecho preestablecido. Y desde ese punto de vista, la Administración en su relación de derecho público no aparece como titular de derechos sino de potestades y de deberes y obligaciones que exigen de determinadas formas de organización, principios y procedimientos que son derecho en general y, también, derechos de los ciudadanos por ser garantía jurídica, de eficacia, eficiencia o racionalidad. Frente a las normas de conducta o de comportamiento, de relaciones jurídicas propiamente dichas, las normas organizativas son derecho en cuanto que estructuran la organización y fijan competencias y procedimientos; pero el derecho de la organización en general no se configura como norma conducta, según el concepto tradicional de la misma, sino como un conjunto de principios que obligan a la Administración a tenerlos en cuenta y que cuando se organiza sin hacerlo, incumple el derecho."

Hoy que tanto nos ocupa la corrupción que nos empieza a invadir en todos los sectores, me ha parecido bien recordar todo lo que aquí y en la entrada sobre el derecho como organización y la organización como derecho se ha reflejado.




[1] En relación a la organización como fuente de derecho y a la diferente bilateralidad a la que hacemos referencia ahora y un poco más adelante, parece oportuno reflejar aquí lo dicho por Giannini, M S., en Derecho Administrativo. Op. cit. p. 119: Al grupo organizado y que efectivamente es productor de normas propias se le llama ordenamiento jurídico. Descriptivamente se puede incluso decir que un ordenamiento jurídico lo constituye un grupo de sujetos que, por intereses comunes, se organizan confiriendo a una autoridad determinados poderes y dándose normas que tienen una vigencia efectiva. Los componentes primarios del ordenamiento son, por tanto, la plurisubjetividad (conjunto de componentes del grupo), la organización y la normativa; tales componentes no son disociables (sólo pueden ser aislados en teoría) hasta el punto de que cada uno determina al otro. Para comprender esto no hay nada mejor que observar el Estado contemporáneo donde tomando el elemento-norma, que es el más fácil, encontramos una normativa respecto de la plurisubjetividad (normas sobre las personas físicas, sobre la ciudadanía, sobre los entes con o sin personalidad, sobre la capacidad, sobre el electorado), una normativa sobre la organización ( normas sobre el jefe del Estado, sobre el parlamento, sobre los ministerios, sobre las personas jurídico-públicas) y una normativa sobre la normativa (normas que fijan la potestad de emitir actos normativos y los efectos jurídicos de éstos). Igualmente, existe una organización de la plurisubjetividad, de la organización y de la normativa.

lunes, 4 de marzo de 2013

SÉPTIMA CONFERENCIA DEL CICLO "LA REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA"


El próximo jueves 7 de marzo, a las 18:30, en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, c/ Atocha, 106, Madrid, se celebrará la séptima conferencia del ciclo "La reforma del Estado y de la Administración española".

Correrá a cargo de Fernando Sáinz Moreno, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, quien impartirá la conferencia con el título "La intervención administrativa en la actividad empresarial pública".

Toda la información sobre el ciclo de conferencias la puede encontrar en www.inap.es/web/guest/la-reforma-del-estado

viernes, 1 de marzo de 2013

EL DERECHO COMO ORGANIZACIÓN Y LA ORGANIZACIÓN COMO DERECHO


Como estoy repasando los capítulos de mi obra Juridicidad y organización en la Administración española, me parece oportuno reflejar la parte inicial y de consideración general de su Capítulo III  La organización como factor jurídico y que resume bastante parte de lo dicho hasta ahora y que creo que guarda relación con nuestros problemas actuales.

"En el estudio académico del Derecho administrativo y en la jurisdicción contencioso – administrativa han predominado visiones y conceptos por los que se produce una distinción e incluso una separación entre derecho y organización y en ello influyen muchas razones, entre ellas: el origen de la separación entre Administración y Justicia; la injusticiabilidad de los actos políticos, como reminiscencia de la injusticiabilidad de los actos del monarca; la visión individualista del derecho y el predominio del derecho subjetivo que ello determina; la utilidad práctica de unos estudios jurídicos cuya profesión más significada es la abogacía, lo que acentúa la visión subjetiva del derecho y la pérdida o falta de visión de los factores organizativos de las Administraciones públicas y la sujeción de los mismos al Derecho; el predominio en dichos estudios jurídicos del derecho civil o privado, frente al derecho público; cuestiones todas que, finalmente, influyen en la formación de los jueces y magistrados.

Pero si, en cambio, los análisis se efectúan desde el derecho constitucional y el derecho público, el primer factor jurídico que nos aparece o se muestra es la organización del Estado. El vuelco en la perspectiva es significativo, la supervivencia de los derechos subjetivos, la del individuo como tal, dependen de la organización de la sociedad como un Estado de derecho. La organización es fuente de derecho y el derecho es organización y la existencia de un Estado de derecho y democrático depende de la organización que se establezca en una sociedad determinada, pero, sea cual sea esta organización, ella se constituye en el principal elemento jurídico de la sociedad correspondiente y en la primera referencia política y se refleja siempre en una norma de carácter constitutivo. Pero, si se analiza la doctrina del derecho constitucional y la concepción que se nos ofrece de la Constitución, vemos que siempre se hace referencia a dos concepciones básicas de la misma, una la europea en la que la Constitución presenta más su cara o perspectiva de forma de organización del Estado que la de norma jurídica a la que se sujeta y, otra, la americana, en la que predomina la perspectiva de la Constitución como un conjunto de principios y derechos a los que se somete el Estado y que constituyen la esfera jurídica fundamental de los ciudadanos frente a aquél[1]. Resulta, pues, que en la doctrina se hace necesario destacar que la Constitución es una norma jurídica y ello puede ser por esa consideración de lo estructural y organizativo como cuestión extrajurídica y por el predominio de la visión del derecho como relación jurídica o como conjunto normativo al que se somete precisamente el Estado que es, por tanto, la organización.

Esta necesidad de destacar el carácter normativo de la Constitución, tiene que tener su raíz en la evolución del Estado moderno, democrático y de derecho, pues, antes del sometimiento del Estado al Derecho, como es lógico, la organización no constituye derecho en la misma forma que cuando se somete, pero es que tampoco ningún derecho establecido con anterioridad a dicho sometimiento y a la Constitución como máximo reflejo del mismo, puede considerarse derecho si el monarca podía prescindir de él y sus actos no ser justiciables. El derecho no mostraba el mismo aspecto garante. Por ello es preciso resaltar dicho aspecto de la Constitución como norma jurídica a la que se somete el Estado y todos sus poderes, pero también resulta que a ella se incorpora como contenido el conjunto de derechos de los ciudadanos que el Estado debe respetar y garantizar y no sólo una regulación de la organización de las instituciones que lo forman y del reparto de poder entre ellas. Se evidencia, también el distinto sentido de una Constitución como carta otorgada por el monarca respecto de la idea de la misma como un producto del poder constituyente del pueblo. Además en España, resaltar todo esto es más necesario, en cuanto, tras el régimen franquista y sus denominadas leyes fundamentales, sin fuerza coercitiva, parece preciso recordar estos aspectos fundamentales de la Constitución. Sea como sea, lo cierto es que hasta en esta parte analítica de las bases del derecho constitucional se nos presenta una dicotomía entre derecho y organización, que no tiene hoy objeto, sino es el didáctico y el histórico, porque precisamente el Estado de derecho democrático y social es una forma de organización jurídica; de modo que la organización es derecho y el derecho organización[2].

Del mismo modo, si como contraste con situaciones políticas anteriores ha resultado necesario destacar los aspectos de garantía que reviste el Derecho y la Constitución misma para los individuos frente al Estado, resulta preciso que se ponga en evidencia el aspecto de poder que el Derecho representa para el Estado para hacer eficaz la organización social y los derechos generales y la convivencia. Poder que es garantía social con perspectiva superior a la meramente individual, sin perjuicio de que en el beneficio colectivo y social quede implícito el individual que para cada ciudadano ello representa. Existe, pues, una organización del poder coactivo y social y existe una organización administrativa o estructural de dicho poder, encomendada a normas de rango inferior a la Constitución e, incluso, de la ley, cuyos límites no son tanto garantías de los derechos individuales sino de los intereses públicos y que por lo que afecta a normas de rango reglamentario, son organización de poder político en la cual puede hacerse referencia a la existencia de una discrecionalidad o al predominio inicial de razones políticas en la decisión, pero que adquieren carácter jurídico en cuanto deben someterse a los principios de racionalidad, eficacia, eficiencia y economía de gasto público o en cuanto deban precisar las competencias de los órganos administrativos como facultades o potestades de actuación en la esfera de los ciudadanos. En ambos casos, pues, garantías que constituyen el objeto y el fin del Derecho administrativo y, por tanto, derecho al que se someten los poderes públicos.


Esta última reflexión nos obliga a recordar que el objeto de nuestro análisis es el de esta dicotomía en el seno del Derecho administrativo y de la Administración pública, por lo que sentado este aspecto general de la diferenciación entre derecho y organización y su carencia de sentido general, hay que insistir en las facetas que presenta en estos campos. Y, en ellos, de lo antedicho hasta ahora, y aun a fuerza de caer en la reiteración, hay que decir que se deduce que la necesidad de argumentar respecto del carácter jurídico de la organización o de resaltar sus aspectos jurídicos nace, principalmente, de la exclusión de las decisiones organizativas, por los Tribunales de justicia, del enjuiciamiento o control de legalidad. También hemos visto o apuntado que una de las causas de la existencia de la jurisprudencia que excluye de control a las decisiones organizativas, bajo la concepción de la potestad organizatoria, puede tener su raíz en la separación entre Administración y Justicia, lo que implica que la Administración se configura como un poder y que el control de la adecuación y eficacia de la organización a ella le corresponde, por lo que de adentrarse a sustituir los Tribunales los criterios de la Administración, administrarían en lugar de juzgar. Hay, pues, en esta causa reminiscencias de la concepción estricta francesa de la separación de poderes y, en teoría, también una falta de especialización técnica de los tribunales de justicia en materia no “estrictamente” jurídica o de simple administración pública"


El texto sigue haciendo referencia a la bilateralidad de las relaciones jurídicas en el derecho público, pero ello lo reflejaré en la siguiente entrada.





[1] A título de ejemplo, pues la cuestión es objeto de análisis general, pueden servir las siguientes obras o trabajos: García de Enterría, E, Curso de Derecho administrativo I, Op. cit. Capítulo II. Parejo Alfonso L.  Manual de Derecho Administrativo. Op. cit. Vol. I, Capítulo IV; p. 200 y ss.  Predieri, A y García de Enterría, E, La Constitución como norma jurídica en La Constitución española. Un estudio sistemático. Civitas, Madrid, 1979. Alonso García, E. La interpretación de la Constitución. CEC. Madrid 1984. Suñé Llinas, E. y Villar Palasí J.L. El Estado de Derecho y la Constitución, en Comentarios a la Constitución Española de 1978. Tomo I, p. 467 y ss. Madrid 1996. Obra colectiva, La Constitución española y el sistema de fuentes. Ed. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1979. Muñoz Machado, Santiago. Constitución. Ed. Iustel. Estudios doctrinales.2004. Tomás Ramón Fernández. Constitución y Leyes Administrativas Fundamentales. Iustel. 2007.

[2] La teoría institucionalista ha puesto en evidencia esta clara conexión, en especial Santi Romano y Giannini. Del primero, puede verse la edición española de El Ordenamiento jurídico. Ed. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 1963 y, del segundo, Premisas sociológicas e históricas del derecho administrativo. INAP. Madrid 1980 y Derecho Administrativo. INAP. Madrid 1991.

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