LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA BUROCRATIZADA Y LA CAPACIDAD DE LOS NUEVOS PARTIDOS POLÍTICOS.

Estos días que es punto general de comentario y de análisis las próximas elecciones y en los que se miden las posibilidades que cada partido político tiene de ganarlas o de adquirir un señalado número de escaños que le permita intervenir en el juego político o acabar ejerciendo el poder o algún poder, me resulta, particularmente, más necesario que nunca el que se comprenda bien lo que es la administración pública y el significado y consecuencias que tiene el administrar lo público y pensar en qué real capacidad pueden tener los nuevos partidos políticos de hacerse cargo de todo ello y de conseguir los cuadros necesarios para ejercer su dirección y desarrollar sus actividades. Factor que también considero necesario exponer para que se perciba adecuadamente cuán preciso es que la Administración pública esté servida por funcionarios profesionales, neutrales que cumplan la función de garantía y equilibrio que les corresponde como parte del poder público. Voy a estos efectos a reflejar aquí lo que expongo en el inicio o introducción del punto 2 del Capítulo IV de mi obra Juridicidad y Organización en la Administración española, dedicado a la organización administrativa propiamente dicha. Creo que todo está ya más o menos dicho en el blog, pero aquí mantiene una determinada continuidad y conexión. El interesado en conocer más podrá seguir en en este enlace los puntos que completan a lo que viene a continuación.

"La organización política que acabamos de examinar es estructuralmente Administración pública y hemos destacado su aspecto de poder. También, en los capítulos anteriores a este, se ha puesto de manifiesto el factor de poder que reviste la Administración pública desde el Derecho administrativo y los límites que dicho poder tiene establecidos en el Derecho, que también se manifiesta como poder. El poder, pues, es una idea y una manifestación y factor esencial y concurrente en la Política, el Derecho y la Administración pública, si bien también se ha manifestado una configuración legal que considera en el nivel político la existencia de una función directiva, que habrá que distinguir de la dirección pública como concepto o categoría propia administrativa. Pero en la Administración pública el poder se manifiesta, repito, en la organización política en su aspecto de voluntad y potestad decisoria, bien normativa, bien de meras resoluciones, y en la organización administrativa, propiamente dicha, se manifiesta como garantía y función pública tal como en el Capítulo II se patentizó.

Interesa ahora, sin embargo, la Administración pública desde su aspecto propio y común con otras organizaciones administrativas de asistencia al Poder; es decir, nos interesa la Administración como organización asistencial. Sin que ello suponga, perder de vista que su asistencia y servicio no lo es exclusivamente a la organización política antes analizada, sino que la Administración es poder en sí misma al servir a los intereses públicos y generales establecidos en el ordenamiento jurídico y definidos a través del proceso político previo a la ejecución. De tal modo que el poder garantía y función pública, referido antes, tiene también carácter asistencial, de ahí que sea poder administrativo y adquiera raíz o sentido político. Toda una serie de relaciones, contrastes y paradojas que se ofrecen en especial en el análisis de la Administración pública.

Pero si se tratan de eliminar las connotaciones jurídicas o el elemento jurídico de la Administración pública, si se la define desde la Ciencia de la Administración, nos encontramos con las siguientes conceptualizaciones de la Administración pública del profesor Baena[1], al distinguir dos partes en la red del sistema institucional: una, especializada en adoptar la decisión conformadora y mantener el equilibrio de la cúpula y por ello de la sociedad; y otra parte que por medio del empleo de los recursos de que se dispone asegura la integración; señalando que esta otra parte que asigna los recursos y dispone de ellos no es ajena a la decisión. Esa otra parte, pues, es la Administración pública y la conceptualización señalada nos revela un papel integrador y social y de contacto con la actuación política de conformación y equilibrio. Pero, inmediatamente de considerar a esta otra parte como lo que llamamos Administración pública, Baena nos dice que la Administración es, por tanto, una red de relaciones interseccionadas que se sitúa en la cúpula, como una parte de la red del sistema institucional. Red de relaciones ésta formalizada en una estructura de puestos...Continúa especificando o concretando más, diciendo: Se trata de un sistema de puestos que implica una red de relaciones y este sistema de puestos está subordinado a la red o sistema que ejerce el poder político. Sin perjuicio de las matizaciones que el profesor Baena realiza advirtiendo que la formalización del sistema de puestos no responde siempre a la intersección de relaciones, lo que nos evidencian claramente las anteriores conceptualizaciones es una Administración pública muy diferente de la que nos ofrece el Derecho administrativo, y en la que el aspecto asistencial cobra relieve, así como su conexión con la actividad política. Destaca la Administración pública como un centro de relaciones que se dan en su seno interno pero también hacia el exterior y no con los fines jurídicos que nos ofrecen los conceptos que hemos manejado de potestades administrativas y actos administrativos, sino en los de obtención de información para la ayuda a la adopción de decisiones importantes de carácter político o administrativo y de valoración a efectos de su eficacia y de ejecución o acción encaminada a la eficacia de la decisión ya formalizada. Y, también, como una forma de participación de los intereses en juego y de legitimación, por tanto. Este aspecto relacional y asistencial es el que nos interesa ahora contemplar y, para ello vamos a destacar la organización atendiendo al nivel colaborador en la adopción de la decisión y en su implementación, o sea atendiendo al encargado de la ejecución.

Pero que sean estos aspectos los que interesa destacar desde la perspectiva de la Ciencia de la Administración, no evita el hecho de que la referencia a la organización concreta existente tenga que realizarse, forzosamente, desde la perspectiva de su regulación jurídica o reglamentaria. En la exposición general de la organización administrativa propiamente dicha, tal como reflejamos con anterioridad, distinguiremos, primero, la organización centralizada o indiferenciada y desconcentrada de la personificada. Después, se analizará una distinción que se considera básica y un elemento estructural que es la que diferencia entre Administración general y Administración especial, para seguir con clasificaciones fundadas en la actividad o función que se desarrolla, en orden a la importancia en la colaboración en la adopción de las decisiones políticas y administrativas, en los aspectos relacionales y en la mera asistencia.

En la decisión expositiva que hemos adoptado de la organización administrativa propiamente dicha, venimos mostrando órganos o formas organizativas que desde el punto de vista estructural y de un organigrama se nos muestran unitariamente, incluyendo la organización política ya reflejada como el ápice de la pirámide organizativa que constituye la Administración pública. Esta unión entre lo político y lo administrativo poder y asistencia, pues se muestra como una unidad de carácter burocrático conectada al ejercicio de poder en general, pero manifestar su completa organización y su funcionamiento o actividad no puede realizarse simplemente mediante la enumeración y descripción orgánica, sino que es conveniente que queden manifiestas las funciones que se producen en el seno de esta organización burocratizada. Por ello hemos decidido exponer la organización partiendo realmente de un análisis funcional y habiendo ya expuesto la organización política, al ocuparnos de la administrativa atenderemos al nivel superior o directivo, diferente del analizado en el nivel político; para en este punto, que ahora iniciamos, encontrarnos con que la organización que tenemos que analizar o exponer tiene una mayor complejidad o una mayor diversidad funcional y refleja, en mayor grado, el escalonamiento jerárquico y los distintos niveles orgánicos y de unidades administrativas. Por ello, el epígrafe de este punto se muestra vario en su expresión tratando de abarcar distintas formas de denominar a la organización que vamos a analizar en este punto, sin perjuicio de la forma o formas en que lo hagamos.

Al analizar el directivo público, vincularemos nuestra exposición al papel o distintas funciones que la organización realiza respecto de las políticas públicas y veremos el que, en este orden, realiza el directivo público, al que hemos situado en una zona de conexión, engarce o solapamiento entre la zona política y la propiamente administrativa, para considerar en ésta última la existencia de un papel importante en la función de implementación y mantenimiento de dichas políticas públicas, sin perder de vista que también se intervenga en su formalización. Sin duda, desde un punto de vista más transcendente que el meramente jurídico o del simplemente administrativo, esta colaboración en la formulación, implementación y ejecución o eficacia de las políticas públicas, nos manifiesta aspectos de la actividad administrativa distintos de los que nos muestran los análisis desde perspectivas de Derecho administrativo. Y, desde el punto de vista de nuestro trabajo, la conexión de la actividad administrativa con las políticas públicas nos ofrece o presenta a la actividad jurídica como una más de las que se tienen que desarrollar y la conecta con la organización administrativa; de tal modo, que el derecho no es sólo un fin en si mismo y un elemento de la eficacia de las Administraciones públicas y de los derechos de los ciudadanos, sino también una técnica y un medio de organización.

En definitiva, esta organización administrativa que ahora vamos a examinar se muestra estructuralmente unida a la organización política y a la directiva, y se ocupa de la ejecución y de la gestión, propiamente dichas, y facilita la relación con la sociedad y el público; es, pues, la que corrientemente se viene considerando como la organización burocrática propiamente dicha y la que muestra un carácter asistencial más claro a la actividad política, sin perjuicio de su clara contribución en la adopción de los actos administrativos o resoluciones administrativas. Pero no hay que dejar de tener en cuenta que, en esta función de ejecución y gestión, esta organización, que hemos dicho se muestra conectada con la directiva y a través de ella con la política, posee y facilita los datos precisos para la adopción de todo tipo de decisiones y, por supuesto, para la formulación, implementación y valoración de las políticas públicas y para que el directivo pueda realizar su función de apoyo en este campo. El funcionamiento y contenidos de conocimiento o la actividad que se desarrolla en esta organización debe ser objeto de conocimiento del directivo para que su función sea de tal carácter.

La dificultad en nuestro trabajo no reside en conceptuar lo que es o abarca este tipo de organización, sino en la exposición de lo que es en sí misma, en manifestar cómo se organiza o estructura en su caso. Quizá la primera decisión que debemos de tomar es considerar a toda ella como de carácter ejecutivo y hacer hincapié en su indiferenciación o agrupación centralizada o concentrada sin personalidad propia, para distinguirla de la organización personificada o diferenciada que en otro punto se analizará. Partiendo, pues, de esta indiferenciación y carácter ejecutivo, en los puntos siguientes realizaremos su análisis distinguiendo una actividad u organización técnica y de garantía, una de confianza propiamente dicha,  la propia de gestión o mantenimiento, una meramente asistencial y una de información al público. Hay que tener en cuenta que en esta organización indiferenciada también se encuadra una buena parte de órganos colegiados de carácter asistencial, consultivo y de participación que contemplamos en un punto específico.

Resulta así que realmente la organización burocratizada la exponemos partiendo de su clásica adjetivación como indiferenciada o como desconcentrada, dedicando el resto de puntos a los análisis funcionales y de niveles de asistencia ya comentados. Pero la realidad de esta exposición de la organización administrativa propiamente dicha es que lo que se destaca sobre todo es la distinción entre poder y servicio o prestación, sectores en los que se nos ofrece unas formas de gestión y organización diferentes. Es decir no se presenta tanto la dualidad Poder – Gestión, como las dualidades Poder- Servicio público o Centralización- descentralización y, así, en el servicio y en la descentralización la personalidad jurídica se presenta como un hecho organizativo sustancial y el derecho pasa a un plano diferente, como derecho de la organización u organización en sí mismo, pero no como el centro de esa Administración personificada o descentralizada. La complejidad al explicar la Administración burocratizada radica en la exposición de la actividad que se realiza, mientras que la dificultad en la Administración personificada radica en exponer y analizar las distintas personas que la componen.

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[1] Baena del Alcázar, Mariano; Curso de Ciencia de la Administración, 4ª ed. Reformada, p.54."

Espero que esta preparación de lo que el punto 2 del mencionado capítulo contiene y de la forma de su exposición ayude a comprender la complejidad de la administración pública y de la clase de personal que precisa y esa profesionalidad a la que aludía, pues aún cuando resalto el aspecto asistencial, éste no es idéntico al de una empresa privada, pues toda acción administrativa tiene un aspecto común: el de sus consecuencias en el gasto público y el de sujetarse a procedimientos y garantías que se establecen como obligaciones jurídicas con fundamento en los intereses públicos, que son una declaración de las leyes y que por ello son fines políticos y jurídicos. Si la asistencia no corresponde a este esquema neutral y profesional sino a la mera confianza del político y la designación política exclusivamente, la desviación de poder puede hacerse costumbre y la corrupción consolidarse como sistema; por eso, en los programas de los partidos políticos en las elecciones la exposición de la Administración pública que persiguen es esencial, pero la realidad nos muestra que que dicha exposición no existe y no se considera. Por tanto, ¿cómo vamos a medir lo que nos puede aportar un partido nuevo y lo que nos espera con él? o, ante la situación de amiguismo, desprofesionalización y libre designación a que se ha llegado, ¿es posible que tenga capacidad para cubrir todos los puestos que han de configurar la Administración que se precisa o Administraciones públicas cuyo poder alcance?