sábado, 25 de abril de 2015

MI HEMEROTECA: Jueces y funcionarios en la encrucijada.

En la última entrada, al hacer referencia a las relaciones entre Política y Administración lo hice también a la naturaleza política y administrativa de la Justicia y a la de poder del Estado independiente del resto de los que lo componen. En muchos momentos de nuestra historia y en la más reciente, las relaciones entre poder ejecutivo y judicial están en discusión o comentario y es seguro que lo continuarán estando. Hace ya 21 años, el 12 de enero de 1994, en un artículo de opinión en el diario de Las Provincias de Valencia, debido a una declaraciones del delegado de Gobierno (posiblemente estas u otras anteriores), traté de exponer las características de un sistema judicial basado en el derecho administrativo o en una Administración pública basada en el modelo napoleónico o francés para que los acontecimientos del momento fueran mejor comprendidos. Pero lo mejor es reflejar lo entonces escrito:

Las declaraciones del delegado del Gobierno respecto de los jueces y la contestación de éstos a través del auto relativo al juicio de Tous, me proporcionan la excusa de, partiendo del derecho administrativo, recordar que en España el sistema que ha venido rigiendo las relaciones entre el poder judicial y el administrativo es el propio de este régimen de derecho, de origen francés, distinto del sistema de derecho común anglosajón, lo que determina unas formas muy diferentes de concebir las cosas y que tiene un peso específico en los problemas actuales de estos poderes públicos.

Así, en el sistema de derecho administrativo se ha pretendido, básicamente, destacar la independencia del poder ejecutivo respecto del judicial, más que lo contrario y, por ello, en materias de derecho público o administrativo los países de este régimen jurídico, en su concepción pura, han constituido tribunales propios independientes del Poder Judicial, en busca, se dice, de una mayor efectividad y rapidez, de modo que los tribunales de justicia con su lentitud no interfieran la actividad administrativa.
En cambio, en los países de un régimen de derecho común, se trata de evidenciar la función del poder judicial a la hora de determinar lo que es derecho y por ello todos, incluida la Administración, se someten a los tribunales ordinarios.

La realidad no se muestra tan lineal o simple y un ejemplo es el español. Lo importante, pues, es destacar estos aspectos básicos diferentes entre uno y otro modelo. En uno la Administración juega un papel esencial en la determinación de lo que es derecho y emite actos jurídicos y en el otro destacan más los actos de mera administración, como en la esfera privada.

La Constitución española, sin embargo, ha otorgado al poder judicial una evidente preeminencia en nuestro modelo de Estado de derecho y, además, se ha querido destacar, más que nunca, que los jueces son independientes respecto del poder ejecutivo y como reacción a situaciones anteriores. Como no obstante, resulta que seguimos inmersos en un sistema de derecho administrativo, se produce una paradoja, porque, de un lado, resultaría que estaríamos aplicando unos esquemas que ya no son los apropiados a nuestra realidad formal y sería necesario, por ello, tratando de hacer real el principio de la justicia efectiva, realizar una reforma total de los procesos judiciales para adaptarse a la nueva situación, importancia y presencia de lo judicial en la sociedad.

Pero, por otro lado, resultaría que tampoco hemos sabido poner en evidencia la importancia que la Administración tiene en la realización y eficacia del derecho, restando importancia en este aspecto al papel de los funcionarios públicos, confundiéndoles con meros gerentes y sometiéndoles al libre nombramiento y a la politización, cercenando su neutralidad y convirtiéndoles en marionetas e instrumentos de los partidos políticos y, con ello, destruyendo una vía constitucional de producción de actos jurídicos y por tanto de eficacia y realidad de nuestros derechos. Confundiendo a la Administración con la empresa privada y abocando toda solución a los tribunales de justicia y exigiéndoles, además, que no se muevan exclusivamente en los cauces formales jurídicos, se está haciendo un flaco favor a nuestro sistema jurídico.
Si bien, es cierto que esta última cuestión debe cambiar, no nos puede hacer olvidar que en derecho, en general, pero en el derecho público en particular, su eficacia no sólo depende de que los jueces disminuyan o eliminen barreras formales inadecuadas o contrarias a los principios constitucionales, sino que se necesitan buenos legisladores y buenos administradores que elaboren buenos proyectos de ley y actúen desde las administraciones públicas de modo eficaz en la realización práctica de nuestros derechos individuales y colectivos.

En definitiva, constancia en mis ideas, la dicotomía entre lo formal y lo real y la conexión entre teoría y práctica, pero ante todo razón y fin del Derecho y eficacia necesaria del mismo y una realidad política alejada de todo ello y empobrecedora. 

lunes, 20 de abril de 2015

CONFLUENCIA Y SEPARACIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

No piensen que, dado el título de la entrada, pretendo abordar todo lo que implica la relación entre política y administración, sino que resulta que con frecuencia en el blog se ha dicho tanto que existe una separación entre ambas como que hay una clara confluencia, unión y dependencia; al mismo tiempo que para explicar las cuestiones relacionadas con el problema siempre ha habido que calificar a la administración de pública y poner la mayúscula al sustantivo (Administración) para indicar que se está haciendo referencia a una institución. La actualidad, el día a día, de nuestra complicada situación política evidencia cómo es frecuente que acciones administrativas, sobre todo policiales o tributarias, se atribuyen a conveniencias o intenciones de índole política y electoralista. Sobrevolando todo ello está un tercer elemento siempre relacionado en este blog como el tercer pié o pata de un trípode: el Derecho. La correcta aplicación de estos tres elementos del sistema recae principalmente en la Administración pública o, mejor dicho, en el Poder ejecutivo, del que ésta es elemento sustancial e inseparable; sin perjuicio de que la Justicia sea o tenga también la naturaleza de Administración y, también, sea un poder, lo que le otorga naturaleza política y que, además, su fin sea la aplicación o la determinación de lo que es Derecho, pero nunca, salvo en su aspecto negativo, se considere que su acción es una ejecución en el sentido político que se considera en la Administración pública. Por ello, donde por excelencia hay una confluencia entre política y administración es en el poder ejecutivo y, por ello, al componerse de dos instituciones hay que señalar claramente las funciones de cada una de ellas y convenir que es en la Administración en la que la confluencia se produce y en la que hay que establecer los límites de separación entre política y administración.

De nuevo, surge la necesidad de hacer referencia al Derecho como elemento que marca la confluencia y la separación. Y al poner Derecho y no derecho estoy indicando que aquél tiene un significado más amplio y carácter objetivo, comprendiendo todo el ordenamiento jurídico y las fuentes y siendo obra de todos los poderes públicos que configuran el Estado. Atendiendo a este Derecho hemos de convenir que constituye, pues, una acción política, en su gran y puro sentido, por lo que en estos casos también se escribe Política y no política o políticas. La acción jurídica del Poder ejecutivo respecto del Derecho es la de la proposición de las leyes al Parlamento y resulta que esta acción es Política y comprende las políticas públicas que el gobierno quiere implementar y ejecutar y cuya eficacia y adecuada proyección requiere de la actuación de los niveles superiores de la Administración pública, principalmente por dos razones, una determinar, al ejercer respecto de las decisiones políticas las funciones administrativas (apoyo, regulación y control, operativa o prestacional y mantenimiento) los factores administrativos necesarios (diseño orgánico, recursos humanos, presupuesto, procedimiento e información). Otra, garantizar la legalidad de lo proyectado o su ajuste a las normas existentes o marcar la necesidad de su cambio.

En esta fase de proyección y en la función administrativa de apoyo hay ya una apreciación, considerando las otras funciones precisas en la ejecución de la política proyectada, de los factores administrativos señalados y de su existencia o de la necesidad de adquirirlos, influyendo en el presupuesto lógicamente. Pero si atendemos a que esta acción administrativa se dirige a la eficacia de la política pública diseñada o proyectada, hay que considerar que no hay una valoración política de la misma sino una simple consideración técnica de su viabilidad administrativa lo que supone, en definitiva, su eficacia y realidad social o sea su eficacia política. Esta acción administrativa, pues, si ha de ejercer su papel, técnicamente ha de estar separada de la Política, no puede condicionarse por el mandato político, pues significa, al contrario, el claro apoyo necesario al cargo político y al gobierno, en su caso, de que lo que proyecta puede ser realidad o no y ello supone una garantía general que el Derecho exige como principio básico del buen administrar. En esta actuación administrativa el elemento jurídico es el de la previsión de la regulación y organización necesaria, que se ha señalado como factor administrativo y no jurídico propiamente dicho. Podemos decir que hay separación entre Política y Administración o, simplemente que debe haberla, pues, de lo contrario, la acción sería inútil o un ejercicio de cinismo político y de desviación de las instituciones de sus fines y procedimientos legales.

Cuando ya no consideramos la proyección política, sino la ejecución de las políticas públicas, que conlleva la aplicación de las leyes, aparece ya una ejecución del Derecho que se realiza en el poder ejecutivo y en la que el Gobierno, tiene la potestad reglamentaria que implica una facultad normativa secundaria y subordinada a la Ley o al Derecho, que puede limitar o concretar y reconocer derechos de los ciudadanos o, sea, derechos subjetivos, lo que se realiza mediante los denominados actos administrativos, que ya tienen doctrinalmente una naturaleza jurídica, bien por ser una manifestación de la potestad administrativa en este orden de los derechos subjetivos, bien por constituir una garantía jurídico-procedimental atribuida a los órganos administrativos sobre la legalidad del acto administrativo que se propone. Garantía que he calificado, otras veces, como potestad ad intra que corresponde a la Administración frente a los órganos de designación política que son los que tienen la titularidad de la potestad de resolver; es decir, es una garantía que ofrece la Administración frente a la política. En consecuencia, también estas acciones- garantía requieren la separación de la Política y, es más, han de estar determinadas y señaladas por ella en normas con rango de Ley. Acciones-garantía que constituyen la esencia de la función pública.

Creo que no me voy a extender más, puesto que se evidencia en lo dicho, y en esta separación en la acción y a través del Derecho, cual es el importante papel de la Administración y el campo de su independencia técnica y de garantía pública, jurídica y política. Pero también vemos como la Política comprende precisamente el que cada institución cumpla con su fin y sus funciones, mediante conexiones y separaciones. La confluencia de la Administración se da precisamente en este sentido amplio y aunque el Derecho es el factor en que se manifiesta es también el que marca la separación, paradoja inevitable, pero que me hace pensar en qué manera el poder legislativo es el núcleo esencial para que este juego de unión y distinción haya de producirse como exigencia de que los intereses públicos sean efectivos y que la corrupción no nos invada, Luego, sólo luego, los poderes jurisdiccionales han de entrar para velar que todo sea así y también estos poderes necesitan de la separación que consolida la garantía del Estado de Derecho. Y no puedo evitar ahora que me venga a la cabeza el cómo puede considerarse simplemente como a una empresa a la Administración pública, cuando desde este punto de vista general y esencial su confluencia con la Política es básica, tanto como lo es, en otros puntos, su separación, pero no para actuar autónomamente como una empresa, sino para garantizar el principio de legalidad y el de la eficacia política.

miércoles, 15 de abril de 2015

EL FUTBOL: ADMINISTRACIÓN Y DERECHO

El Derecho administrativo abarca un conjunto muy variado de ordenamientos jurídicos y uno de ellos es el que afecta al fútbol con todo lo que ello supone, puesto que es uno de los deportes o espectáculos que mueve grandes intereses y afecta a diversos sentimientos y que, por ello, cuenta con una prensa especializada y es, además, objeto de tratamiento y comentario en todos los medios periodísticos y audiovisuales. Los aficionados al fútbol son legión y ostentan marcados sentimientos regionalistas o de pertenencia a una ciudad o club. Abarcar este mundo es complejo y su ordenamiento jurídico no es de los más tratados, aún cuando cuente con especialistas jurídicos en la materia pero básicamente en el orden procesal. Las consecuencias del arbitraje del partido Atlético Bilbao-Valencia, las declaraciones post partido, la denuncia del Comité de árbitros, etc. son las que me han conducido a abordar algunas cuestiones y realizar algún comentario, ya que nos encontramos claramente en un ámbito ámbito administrativo pese a la considerada naturaleza privada de la Real Federación Española de Fútbol.

domingo, 12 de abril de 2015

MI HEMEROTECA: La permanencia del funcionario.

La opinión de que los funcionarios son unos privilegiados por el carácter permanente de su empleo está bastante generalizada y el porqué ello debe de ser así lo he analizado en este blog y en más de una ocasión. En el repaso de mis artículos de opinión en el diario de Las Provincias de Valencia, encuentro este sobre el tema y que se publicó el 19 de febrero de 1995:

Desde Europa y con eco en el empresariado español, nos llega la opinión de que hay que reconsiderar el carácter de permanencia de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones.
En otras palabras, parece que se propugna la aplicación de los principios que rigen el despido en la empresa privada.
Supongo que la noticia nos llega distorsionada, porque si no es evidente que no se conoce lo que es una administración pública.

No voy a insistir en el concepto estricto de lo que son funciones públicas, por no repetirme y porque al efecto que persigo no tiene repercusión.
Vaya por delante que el funcionario es ya susceptible de ser despedido por ineficaz, al igual que todo empleado público; lo que ocurre es que este despido está sujeto a unas formalidades imprescindibles para garantizar la verdad de la ineficacia y de la necesidad de acudir a medida tan drástica. Y ello porque el empleo es público y pagado por todos los ciudadanos.

No es posible, tanto que el funcionario sea un aprovechado que vive ricamente a costa de los demás, como que se deje mano libre a los que dirigen la administración pública para utilizar la presión de un posible despido con el objeto de desviar la acción administrativa de lo que corresponde en derecho a los intereses públicos marcados por el ordenamiento jurídico.
Ya supongo que este poder es atractivo para muchos y que la ineficacia puede ser excusa para conseguirlo.
Pero la realidad es que la ineficacia tiene su origen en la carencia de dirección de la función pública y no nos olvidemos que ésta corresponde, en primer lugar, a los gobiernos, incluyendo los directores generales por ellos nombrados y, en segundo lugar, a los altos funcionarios, hoy de libre designación. Dirección que según los niveles no es sólo política, sino que al no existir un cuerpo directivo profesional es también técnica, y como se carece de ella nos la venden desde fuera, así nos va.
Unos hacen negocio y los ciudadanos ponen el dinero.

Los empleados públicos en garantía de un buen funcionamiento y de los intereses generales sólo pueden ser cesados por justa causa, y ello implica la existencia de responsabilidad.
Hoy carecen de ella en todos los sentidos, por ausencia de quien les dirija y por no dárseles iniciativa, ni la formación que corresponde a una actividad  ligada a la política y al derecho.
Otra cuestión es la necesidad de racionalizar estructuras, organizaciones y gasto público.
Lo demás: agua de borrajas, marear la perdiz, cuentos chinos, negocio de navegantes o ganancia de pescadores y confundir al ciudadano.

Como en prácticamente todos los artículos que he reproducido la cosa sigue igual y las opiniones continúan en boga y es necesario recordar lo que es un funcionario público y el porqué de su permanencia. Sobre la eficacia y la evaluación de lo actuado hay mucho que decir pero si el superior ignora la ciencia o técnica correspondiente mal se puede evaluar.

sábado, 4 de abril de 2015

ADMINISTRAR EN DEMOCRACIA Y ADMINISTRAR EN DICTADURA

Los españoles de mi generación hemos vivido hasta ahora 35 años de dictadura y 40 de democracia. En la actualidad cualquier elogio a los años del franquismo parece conducir sin remedio a un inmediato rechazo y a una consideración negativa para quien lo realiza. Por ello no creo que se haya llegado a la madurez que permite el análisis objetivo de nuestra historia y el actuar libres de los complejos a que ella nos pueda conducir. El ejemplo más claro de estos complejos es la ausencia de una derecha formal en el panorama político español, lo que supone la ausencia real de la misma. Pero lo cierto es que el hoy no sería como es si no fuera por el ayer que hubo. Esta situación condiciona muchas de las actuaciones políticas y administrativas en nuestras Administraciones públicas y la vida de nuestros ciudadanos y la configuración de nuestra sociedad actual y en la futura.

Por todo ello es por lo que mi concepción de la Administración pública, mi experiencia en torno a ella y mis opiniones parten de lo vivido y de la comparación entre el hoy y el ayer. Teniendo en cuenta que mi hoy es la de aquel que ya no está en contacto con dicha administración como elemento activo de la misma o como administrador o alto cargo, sino la del jubilado, que sin perder su experiencia y conocimientos, no plenamente actualizados ya, se ha convertido ante todo en ciudadano sometido a la acción de las distintas administraciones públicas, de modo que sus puntos de observación y de vista han cambiado.

En anteriores ocasiones, en las entradas de este blog he reiterado que administrar en la época franquista era más sencillo pues las leyes eran claras, fruto de un poder pleno o absoluto y en la que los cambios políticos o en los cargos políticos eran meramente burocráticos y no fruto de una alternativa entre partidos democráticos. La política tenía, pues, un espacio diferente al de la mera administración o ejecución; en cierto modo política y administración se mostraban o se decían separadas, hoy en cambio, con las múltiples administraciones y sectores políticos estos espacios se confunden. Esta situación hace que el administrar en dictadura y administrar en democracia resulte diferente y que me parezca conveniente, con las limitaciones que implica hacerlo en un blog y para él, el analizar algunos de los aspectos del administrar en estas situaciones y de sus inconvenientes, ventajas y consecuencias; cosa que voy a intentar en las siguientes líneas.

miércoles, 1 de abril de 2015

MI HEMEROTECA: Nuestra liberal administración.

Cuando repaso mis artículos de opinión a efectos de incorporarlos al blog, compruebo lo consolidado que está mi pensamiento respecto de las cuestiones que atañen a la Administración pública española y que mis opiniones actuales son las mismas que hace años venía manteniendo, de ahí que en muchas ocasiones, recordando un conocido tango, venga a decir que veinte años no es nada. Como ejemplo reproduzco este artículo que bajo el título Nuestra liberal administración se público en el diario valenciano de Las Provincias el 23 de enero de 1995:

En algunas ocasiones me he apoyado en antiguos estudios relativos a la burocracia para evidenciar lo poco que han cambiado las cosas en nuestra administración pública. Hoy quiero comentar de qué modo, a través de la lectura de un clásico del liberalismo como es Stuart Mill, he llegado a comprender la razón de la situación de nuestra burocracia y de la gestión pública, así como el hecho de que nuestros gobiernos socialistas resultan ser sensiblemente liberales y que todo, en realidad, no es más que un calculado plan para lograr la máxima eficacia en el cumplimiento de los fines públicos. Debo confesar, en consecuencia, lo equivocado que he estado al defender la profesionalidad de los gestores y funcionarios públicos.

En concreto, tras leer los problemas que una excesiva burocratización o una amplia publificación de servicios pueden acarrear, me encuentro con la siguiente afirmación : " Y tanto mayor sería el mal cuanto más eficiente y científicamente fuera construida la maquinaria administrativa y cuanto más hábiles fuesen las medidas para obtener las manos y las cabezas para hacerlas funcionar"
Un poco más adelante el citado autor continúa diciendo: " Sin duda, si todo el talento elevado del país pudiera ser arrastrado al servicio del Gobierno, una propuesta tendente a provocar ese resultado podría inspirar inquietud".

Es evidente, pues, que el hecho de que nuestra administración pública no haya seguido el mandato constitucional del mérito y la capacidad y que la proliferación de puestos de confianza y la inexperiencia de los gestores públicos y políticos, constituye un proceso de desburocratización que yo no había sido capaz de comprender y que, en realidad, estamos fomentando una individualidad creativa que lleva la imaginación al poder. Me consuela, no obstante, que la oposición tampoco se haya enterado y, en cambio, propugne la profesionalización, si bien no acabo de comprender, y ello me preocupa, que al mismo tiempo propugne la privatización de servicios públicos, porque es evidente que el camino perfecto para lograrlo es precisamente el que siguen nuestros gobiernos estatal y autonómico y no el de la eficacia de los servidores públicos.

Sin embargo, también es verdad que Mill, en contraste con lo anterior, pone de relieve la siguiente máxima coránica: " Un gobernante que designe a cualquier hombre para un cargo, cuando vive en sus dominios otro hombre mejor cualificado para él, peca contra Dios y contra el Estado."

Al margen de paradojas e ironías, ¿se dan ustedes cuenta de lo complicado que es decidir el modelo de gestión pública que se necesita? ¿Comprenden que para efectuar estas decisiones es preciso contar con expertos en gestión pública? El problema, en definitiva, radica en establecer los límites adecuados del poder burocrático sin eliminar la necesaria formación de los gestores públicos.

Casi cinco meses después el PP ganaba las elecciones generales y en 1995 las de la Comunidad Valenciana y los tópicos son los mismos y los hechos y resultados ya los saben ustedes. Todo es lo mismo, todo es igual y el futuro, desde el punto de vista administrativo, es incierto o susceptible de empeorar todavía más, pues ni están los mejores en los partidos políticos aflorantes, ni hay experiencia de gobierno y nuestra economía sólo es capaz de generar servicios de turismo y hostelería, la mayor parte de la veces cutre y barata, para turistas del alcohol y la borrachera. Todo un panorama, desde mi punto de vista de viejo cascarrabias.

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