sábado, 1 de abril de 2017

EL CARÁCTER DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SEGÚN OLIVAN

Prometía en la última entrada transcribir parte del  capítulo IV de la obra de Alejandro de Oliván De la administración Pública con relación a España, dedicado a la Acción administrativa en cuyo primer punto, Su carácter, en el que, además, de describirnos con carácter general dicha acción dedica algunos párrafos a los funcionarios. La lectura de los clásicos como Oliván, nos ayuda a comprender que casi todo está dicho con anterioridad y con mayor sencillez y que uno o bien asimila conocimientos de modo más o menos consciente y los asimila o llega a conclusiones o reflexiones ya existentes en virtud de su propia experiencia; y en este último caso es cuando el clásico reconforta más, pues se encuentra un refuerzo a lo propio de un importante valor. Pero esto es lo que nos dice:


Para que las leyes salgan de la esfera de las máximas o de las teorías, necesitan ser puestas en acción. La ley es aquí el derecho: su ejecución es el hecho. La ley determina la acción, pero ésta pone de su parte las luces de la experiencia, de manera que sus relaciones son las de la teórica a la práctica.

Para que el hecho, que es la consecuencia, sea conforme al derecho, que es el principio, ha de ser la ley recta y sanamente entendida por los funcionarios que concurran a ejecutarla y por todos los individuos a quienes señale obligaciones. Explicar la ley, amplificarla, suplir a su silencio, determinar lo que para conformarse con ella deben practicar unos y otros y hacer de modo que así se verifique, es la acción administrativa; contrariar la ley no puede nunca.

No consiste la acción administrativa en aplicar (como hace la autoridad judicial) una regla inflexible a hechos consumados, resultantes de la instrucción de un proceso, sino en antever los acontecimientos venideros, en tomar medidas capaces de desviar los adversos y de atraer los prósperos y en satisfacer las necesidades numerosas y variables de la sociedad. Para ello tiene que recorrer de una ojeada toda la superficie del territorio, combinar los intereses frecuentemente encontrados de sus diferentes partes y sus diversas industrias, tomar en cuenta los obstáculos morales y físicos que presentan la población y el suelo, fraccionarse y subdividirse hasta llegar a los puntos y atenciones más distantes, y hacer uso en beneficio de todos de un poder que precisamente ha de tener mucho de discrecional, y que lo tiene, aunque dentro de un círculo trazado por las leyes. La parte discrecional o indeterminada de esa acción consiste en que la Administración misma es la única que aprecia los motivos de utilidad de algunas de sus medidas.

Se ha dicho que el mejor Gobierno es el que está animado de mejores intenciones, y la proposición es ciertísima siempre que se suponga la inteligencia necesaria. No basta, en efecto, organizar la Administración pública; es preciso darle impulso, regularizar su movimiento e inspirarle el espíritu del bien, cuya acción e influjo puede decirse que no conocen límites, porque no tienen cuento las ocasiones y los instantes de satisfacer una necesidad. Supuesta la indispensable preparación de los funcionarios administrativos, y la instrucción de que arriba hicimos mérito, debe su carácter moral o buena intención hacer que en sus relaciones con los administrados sean pacientes, prestando oído a las quejas y reclamaciones, que exentos de orgullo rectifiquen y enmienden sus propios errores, que juzguen y aprecien los negocios, no las opiniones políticas de los interesados, y que no den crédito exclusivo a ningún partido o clase  de personas, por temor de hacerse parciales. Una decisión sin límites por el cumplimiento de su deber, una integridad que raye en vidriosa delicadeza, un ardiente deseo de la felicidad pública, un honrar sus puestos con virtudes privadas, tanto como virtudes públicas, una imparcialidad inalterable, una benevolencia activa, una constante solicitud, miramientos y hasta deferencia donde cupiese: esa buena intención es la que atrae y se capta la confianza, en que consiste la fuerza principal de la Administración, y que excusa y economiza mucha parte del mando. A este precio y con estas condiciones tienen también derecho los funcionarios públicos a la consideración y respeto de los ciudadanos, y a la protección que les dispensan las leyes, señalando proporcionado castigo a todo el que los ofendiese o, debiéndoles obediencia, se la denegasen. 

Hemos visto que la aplicación de la leyes tienen tres principales objetos: las relaciones de la nación con las demás, las relaciones del Estado con los individuos y las de los individuos entre sí. Según el objeto, toma diferente carácter la acción del poder. En la comunicación internacional es la personificación del país, que ocupa su puesto en una concurrencia de iguales, donde no se reconoce juez sobre la tierra, si ya no sirve de tal la razón. En las cuestiones entre individuos instituye la autoridad judicial, y entregándole el depósito de la justicia, se anula ante las sentencias. En las relaciones entre los individuos y el Estado, lleva al contrario una fuerza irresistible acompañada de responsabilidad.

La acción administrativa ha de ser ilustrada, justa y prudente. Si no tuviese bastante ilustración para penetrar el pensamiento creador de la ley, y para conocer la índole de las dificultades que encuentra su aplicación con el modo de salvarlas o vencerlas, faltaría la correspondencia entre el precepto y la ejecución, y los resultados serían, cuanto menos, incompletos. Si no tomase como guía la justicia, que en los casos indeterminados es la equidad, carecería de fuerza moral y de ascendiente, suscitaría la oposición de los agraviados, porque sola la justicia es la que no agravia, y tendía que sustituir la fuerza material al imperio de la razón. Y si le faltase prudencia, consejera de la oportunidad y dispensadora del tacto para manejar a los hombres, se privaría del cordial apoyo que de otra manera debiera encontrar en la generalidad de los administrados. El espíritu vivificador de las calidades que ha de tener la acción administrativa es la buena intención que tanto hemos esclarecido.

Considerando, pues, la organización administrativa tal como la hemos aplicado a la monarquía constitucional, y puesta siempre la vista en nuestra España, aunque ciñéndonos al desenvolvimiento de principios ya sentados, diremos que cuando las funciones son desempeñadas por un agente único, es la Administración esencialmente activa, que cuando a este agente se le dan consejos, es esencialmente deliberante y que cuando se toma decisión en derecho, es esencialmente contenciosa. La generalidad de los individuos se atempera a la ley en cuanto la conoce; y así le bastan comunicaciones y prescripciones de la Administración activa o directa. Algunos se hacen sordos o eluden o quebrantan la ley, y para ellos son las disposiciones coercitivas o penales. Y otros alegan fundadas excepciones, que deben decidirse por la vía contencioso-administrativa.

Este es el primer punto del capítulo u obra señalada y aparecida en 1842 y se completa en 1843. No hay nada que añadir de lo sustancial. Sólo aconsejar  su detenida lectura  y considerar la diferencia entre lo que se considera necesario y nuestra realidad actual. Y pensar que aunque se presentan las consideraciones reflejadas como máximas, todo lo que se señala es en realidad contenido de nuestro ordenamiento y es ley, de tal modo que, como en el inicio del capítulo dice Oliván, deberían ser puestas en acción y efectividad.

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